河 长 制

谢永刚

(黑龙江大学 生产力研究中心,黑龙江 哈尔滨 150080)

河 长 制

谢永刚

(黑龙江大学 生产力研究中心,黑龙江 哈尔滨 150080)

本文针对我国目前全面推行“河长制”，解决区域内水环境、水资源及其生态修复问题，并建立健全问责制度等内容，对历史上行政长官担任“河长”并主导治水的经验和教训进行了总结。为当前稳步有序地推行河长制，提出了几点建议。

河长制;治水;历史经验

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。目前各级政府正在谋划成立“河长办公室”，专门负责管理、指导并全面推行河长制。

“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的水环境及其污染治理、水资源分配和利用以及防汛抗旱、河湖生态修复和保护等诸多河事。其目的是全面建立省、市、县、乡四级河长体系，并建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，强化问责，实行生态环境损害责任终身追究制。河长制的特点是：一改过去“部门负责、多龙治水”的局面，转向“首长负责、部门共治”。“河长”不是目前行政序列中的官职或级别，而是党政主要负责人依法担任“河长”，负责督办河流综合治理，并以制度化、规范化逐步形成完善的体制机制。

1 我国历史上的“河长制”及其经验教训

我国治水、管水的历史悠久而且经验丰富，古代虽然没有明确的“河长制”，但以主要行政官员主管河务，并实行问责和监督的事例很多。虽然在治理河务的任务、职责等方面，古代与现代各有所侧重，但古代的河长、河千总、河主、渠长等都蕴含着当今“河长制”的雏形。那么，过去的"河长制"及其演进是怎样的？ 有哪些经验教训值得汲取？推行河长制还要克服哪些体制和机制等方面的阻碍因素？

对于河务的管理，各代大都设立中央管理机构，如唐代设立的水部、元代设立的都水监，掌管全国水政，下设分监、漕运使司、河道总督[1]等。这套体制相当于现在的水利部，下设黄河水利委员会、太湖流域管理局等流域机构。早在舜时，就令“伯禹作司空”专门负责掌管全国水利；秦汉中央设有“都水长、丞，水衡都尉”[2]等。这些中央直属的机构的官员级别从三品到五品不等，如派工部尚书、侍郎、监察御史出任水利总督、总河、少监、水衡官等。而地方政府系列的各州县的主要官员协同中央机构管理河务，如元代泰定年间，县官兼任知河防事；随后有沿河的府、州、县由通判、主薄、同知等主管河防事务，县内河务事宜大都由知县任“管河千总” “管河县丞” “河渠使” “管河主薄”，下设渠长、闸官等。这种由地方政府主要官员负责担当的职务及其职责就相当于“河长”。清代前期河务管理官员的设置更为详细，沿运河设置的同知、州判、县丞等负责河防、河运等管理；同时下设有主薄、闸官，负责管理下一层级的把总、闸夫、坝夫等，这些职位大致相当于乡镇以下的河道管理和维修管理人员。

行政长官主管河务，实行“河长制”，有利于挖掘治水人才并激励地方官员为民造福的积极性和创造性，治水成效也会大大彰显。如《史记·河渠书》[1]中记载的地方行政长官担任治水头领而且业绩辉煌者很多，如“蜀守冰凿离碓，辟沫水之害，穿二江成都之中”；“西门豹引漳水溉邺，以富魏之河内” 。李冰为太守，西门豹为县令，他们的水务活动都是在“一龙治水”机制下实现的。他们实际上就是“河长”。在古代，对于重大水利工程项目，皇帝有时也会亲自拍板，委派熟知水利的官员到地方主持治水活动。如西汉时大司农郑当时建议开凿关中漕渠，“‘引渭穿渠起长安，并南山下，至河三百馀里，……’天子以为然，令齐人水工徐伯表，悉发卒数万人穿漕渠，三岁而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民颇得以溉田矣”[3]。地方主要官员作为“河长”，治水有功者会受到奖励，人们会为其树碑立传。如唐代著名文学家刘禹锡为纪念陕西高陵县县令刘仁师治河有功而撰写的碑文“泾水之逶迤，溉我公兮及我私。水无心兮人多僻，固上游兮于我泽，时逢理兮官得才，墨绶蕊兮刘君来。能爱人兮恤其隐，心既公兮言既尽”[4]，反映了当时的刘仁师作为“河长”治理泾水、白渠有功，得到百姓爱戴。《宋史·河渠志》记载：王安石任宰相，亲自参加汴河泥沙治理，“请令怀信、公义同议增损，乃别制浚川杷。……水当随杷改趋直河，苟置数千杷，则诸河浅淀，皆非所患，岁可省开浚之费几百千万”[3]。结果就连皇帝也称赞其“果尔，甚善” 。 明代景泰四年(1453年)，关于都御史徐有贞奉旨治理山东大沙湾河决，临时委以重任为“河长”，作为全权代表负责处理治水相关事宜。1991年，在河南省出土的“敕修河道工完之碑”中记载：皇帝下诏书，“咨尔有贞，惟河决于今七年，……转漕道阻，国计是虞，朕甚忧之。兹以命尔，尔其往治”[5]。成书于明弘治九年(1496年)的《漕河图志》[6]中记录了为纪念徐有贞治河的成功，特立“治水功成题名碑”,碑文曰：“有贞虽不敏也，乃所愿则上法大禹，下取仲章而为之，不敢不尽其心力。”可以看出，“河长制”的核心是“责任制”。

河长制也是一把双刃剑，不仅对治水、管水、分配用水有功人员给予奖励，还要对治水不力的官员进行惩罚。如我国第一部水利法规唐代《水部式》对节约用水有明确要求：“诸渠长及门斗长，至浇田之时， 知节水多少，其州县每年各差一官检校，长官及都水官司时加巡察。若用水得所，田畴丰殖，及用水不平并虚弃水利者，年终录有功过附议”[7]。金泰和二年(1202年)朝廷颁布《河防令》，十一条规定“六月一日至八月终”为黄河涨水月，沿河州县主要官员“必须轮流守防”[8]。否则，出现问题要负全责。责任明确后，层层有落实，分工明确。明代潘季驯总理河道时，对于管理河流防汛，首创“ 四防二守法”，其中“二守”，即官守、民守。官守，即设置管河官。如“管河官一人不能周巡两岸,须添委一人协守职官，分岸巡督”[9]。明万历年间，沁河流域修建广济渠、永利渠，建成后，由知县为“河主”，负责管理水道的工程，包括防汛、用水管理、闸坝管理等，下级为“渠长”“堰长”等[10]。清光绪八年(1882年)，新疆维吾尔族中“全县之渠归大阿訇管理”[11]。大阿訇相当于地方行政长官，担任“河长”来管理河流及支流水系的灌溉、防汛、水资源利用等事宜，同时对管理河务的下级督办不力人员进行监督和惩罚。

为避免 “河长”离任，造成河务管理政策多变，特建立规范化、制度化的长效机制。如陈宏谋所著《饬修渠道以广水利疏》[11]中记载：乾隆二十年(1755年)，为完善甘肃分水制度时朝廷规定，“平时如何分力合作，及至需水，如何按日分灌，或设水老、渠长，专司其事之处，务令公同定议，永远遵行”。其“永远遵行”为后来者提供了制度约束。

历史上的“河长制”也有一些经验教训值得借鉴。地方主要行政官员出任“河长”，由于专业所限，可能不懂治河，包括对水资源的利用和管理，存在盲目指挥的潜在漏洞。如元代至大三年(1310年)十一月，河北河南两道廉访司都有人批评地方“河长”不懂治河。《元史·河渠志·黄河》[3]载：“水监之官，既非精选，知河之利害者，百无一二。虽每年累驿而至，名为巡河，徒应故事。问地形之高下，则懵不知；访水势之利病，则非所习。既无实才，又不经练。乃或妄兴事端，劳民动众，阻逆水性，翻为后患。” 为了避免这些问题，朝廷规定地方各州县所设的“河渠使”，要配合中央政府设立的机构如都水监、都水分监、提举河渠等管理河务。其都水监、都水分监就相当于现在的流域机构及其下属业务单位。但“河长”的优势是十分明显的，如解决人水争地、资源综合利用、治理污染等，这些棘手问题不仅是社会、经济问题，有时也是政治问题，“河长”出面便于解决，绝非某一行政部门所能完全做到的。

2 当前实施和推行“河长制”应注意的几个问题

目前，河长制将在全国范围内推行和逐步实施，笔者进行了调研。为了顺利推行河长制，如下问题应予以关注：

(1)还要加强对于河长制所涉及的社会、经济、法律等层面的综合研究以及各部门体制和机制方面协同创新研究。

(2)根据我国历史上河务管理的教训和当前探索推行河长制的典型经验，都表明河长制的办法具有地域的局限性和河流大小及其功能的局限性，各地要根据实际情况因地制宜地开展和推行河长制。

(3)河长制的推行和落实，其实效如何，关键是各级“河长”的工作内容、监督内容、整改内容、追踪问责的内容等是否体现了“细节”，“细节”如果不充分、不具体或空泛且可操作性不强，“河长制”的成效会大打折扣。

(4)治水活动是一项极其复杂的社会活动，按照河长制实施的几个典型地区看，其核心内容是责任制的落实，河长制的功能不是万能的，也具有局限性。其需要多部门联动共治，也需要合作机制作为保障，而合作机制的建立需要长期多方利益博弈的过程，要考虑其成本或代价。

(5)河长制是在生态文明理念下的水务管理制度的创新，理应大力提倡。历史的经验也表明：对于大江大河的管理涉及水利、电力、航运等多部门和上下游的各级政府部门，有些地方“河长”发挥其职能而用于协调的体制机制在现行法律框架内还需要逐步建立和完善。建议推行河长制过程中，针对某一地区，根据实际情况可在中小河流流经的县、乡两级率先开展推行和探索，重点解决乡村的水环境等问题，成熟之后逐渐向上一级河流推广。

(6)根据江浙等省率先推行河长制以及正在全国逐步推开的河长制运行来看，这实际是一种“自上而下”的强制性制度变迁，这种制度变迁在行为主体强制实施过程中可能会遇到来自各个利益相关者的阻力。因此，以河长为主导，强化“官民共治”，特别是让“民”在水环境变好中受益，实现“合作双赢”至关重要。同时，激发民众积极主动参与生态文明建设，逐渐演化成“自下而上”的诱致性制度变迁或二者相机共生，这种制度演化结果会使河长制的运行成本大大降低，成效显著提高。

[1] 姚汉源. 京杭运河史[M]. 北京：中国水利水电出版社，1998.

[2] 武汉水利电力学院《中国水利史稿》编写组. 中国水利史稿(中册)[M].北京：水利电力出版社，1987.

[3] 周魁一，郑连第，郭涛，等. 二十五史河渠志注释[M].北京：中国书店出版社，1990.

[4] 何正力.论刘禹锡的君子人格[J].安徽文学，2008(12):377-378.

[5] 范天平. 治水与民族精神[J].河南水利与南水北调，2012(17):20-22.

[6] 姚汉源，谭徐明. 漕河图志[M].北京：水利电力出版社，1990.

[7] 赵吕甫.敦煌写本唐乾元《水部式》残卷补释[J].四川师范学院学报(哲学社会科学版)，1991(2)：1-8.

[8] [元]脱脱.金史 [M].北京：中华书局，1975.

[9] 贾征.潘季驯评传[M].南京：南京大学出版社，2011.

[10] 张汝翼.沁河广利渠工程史略[M].南京：河海大学出版社，1993.

[11] 王培华.元明清华北西北水利三论[M].北京：商务印书馆，2009.

The River Chief System

XIE Yonggang

(ResearchCenterofProductivityScience,HeilongjiangUniversity，Harbin150080,China)

This paper aims at “the River Chief System”(hezhangzhi) that fully implemented in our country at present, solves the problem about regional water environment, water resources and ecological restoration, establishes and improves the accountability system, summarizes the experiences and lessons of the chief executives as river chiefs, leading riparian work; puts forward some suggestions to the implementation of the River Chief System steady and orderly.

The River Chief System; riparian work; historical experience

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目 (16JLD02)

谢永刚(1963-)，男，黑龙江海伦人，教授，主要研究方向为防灾减灾经济学、水利史。 E-mail：shuiyinhang@163.com。

X522

A

2096-0506(2017)04-0020-04