浅谈项目业主如何做好水电项目前期管理

李 志 龙

(中国国电集团公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

浅谈项目业主如何做好水电项目前期管理

李 志 龙

(中国国电集团公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

水电项目前期工作是指水电工程开工施工前应进行的各项准备工作，是水电项目管理的重要阶段之一。项目业主做好水电项目前期管理工作，对于科学制定项目投资决策、保证工程建设质量、确保项目投资效益，都具有十分重要的意义。作为水电项目管理人员，了解水电项目前期工作主要内容和工作程序，亦显得十分必要。

水电项目；阶段划分；工作内容；主要问题；措施和建议

0 引 言

水电项目前期工作是指水电工程开工施工前应进行的各项准备工作，是水电项目管理的重要阶段之一。项目业主做好水电项目前期管理工作，对于科学制定项目投资决策、保证工程建设质量、确保项目投资效益，都具有十分重要的意义。作为水电项目管理人员，了解水电项目前期工作主要内容和工作程序，亦显得十分必要。

1 水电项目前期工作阶段划分

根据国务院关于投资体制改革的决定，企业投资建设水电工程实行项目核准制，投资企业需向政府主管部门提交项目核准申请报告，水电工程可行性研究报告是项目申请报告编制的主要依据。水电工程建设项目应符合流域规划要求，工程建设必须履行基本建设程序，水电项目前期工作主要包括流域水电规划、项目预可行研究、项目可行性研究、项目核准四个阶段。

2 水电项目前期各阶段主要工作内容

2.1 流域水电规划阶段主要工作

为合理利用水资源，水电项目前期工作开始之前，首先要进行电站所在河流的水电规划，基本查明该流域水能开发条件(地形地貌、水文、地质、移民，环境要求等)，明确流域水能开发任务(水电开发、防洪、灌溉等)，协调综合利用要求，优选梯级开发方案和推荐近期工程。河流(河段)水电规划是水电开发建设的基本依据。河流(河段)水电规划环境影响评价是水电规划工作的重要组成部分，应当对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并给出明确的环境影响评价结论。

水电规划一般由政府委托开展，有条件的情况下项目业主可以参与水电规划工作，并予以资金支持，配合地方政府和设计单位共同推进有关工作。国家发展改革委负责国家主要河流(河段)水电规划的安排、管理和审批工作。国家能源局负责水电规划的行业管理和组织实施工作。环境保护部会同国家发展改革委负责水电规划环境影响报告书的审查召集工作。其他河流的水电规划工作由省级政府主管部门负责安排、管理和组织实施。

2.2 项目预可研阶段主要工作

项目预可研报告由项目业主根据国家或省政府及省投资(项目)主管部门同意项目法人开发有关资源点的文件，委托具有相应资格的水利水电勘测设计单位，按照《水电工程预可行性研究报告编制规程》(DL/T5206-2005)编制。项目业主应承担报告书所需的编制费用，并提供必要的外部条件。项目预可行性研究，应根据国民经济和社会发展中长期规划，按照国家产业政策和有关建设投资建设方针，在经批准(审查)的江河流域(区域)综合利用规划或专业规划的基础上提出开发目标和任务，对拟建设的项目进行初步论证，初步查明、分析和评价工程建设的基本条件，对工程规模和选址提出初步意见。

预可行性研究报告按要求编制完成后，项目业主应协调主管部门会同技术单位主要根据国家中长期规划要求，着重从资金来源、建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术政策等方面对建设项目进行技术审查。大型水电工程项目由国家发改委委托水规总院组织技术审查。中型水电工程项目，由省发改委组织技术审查；小型水电项目，由项目所在地的发改委组织技术审查。

2.3 项目可研阶段主要工作

按照《水电工程可行性研究报告编制规程》的规定，预可研通过审查后，项目业主应委托有相应资质的设计、咨询单位开展可行性研究工作。项目可研阶段应对项目建设的必要性、可行性、建设条件等进行论证，并对项目的建设方案进行全面比较，作出项目建设在技术上是否可行、在经济上是否合理的科学结论。经批准的可行性研究报告是项目最终决策和进行招标设计的依据。项目可行性研究报告投资概算应严格控制在预可行性研究报告批复的投资估算范围内。如编制的项目可行性报告投资概算超过预可研报告批复的投资估算，在项目可行性研究报告审批前，项目业主应委托有资质的投资咨询机构对工程投资概算进行专项咨询评估。其中，项目可行性研究报告概算总投资超过预可行性研究阶段批准总投资10%(含10%)以上的，应重新编制可行性研究报告，按程序报批。

可研阶段，要对设计单位编制的正常蓄水位专题报告和施工总布置专题报告协调组织技术审查，同时要对枢纽布置格局专题报告进行咨询。可行性研究报告报批前，项目业主应委托具有相应资质的专业咨询机构或组织水电专家，对可行性研究报告中的重大问题，进行咨询论证；设计单位应根据咨询论证意见，对可行性研究报告文件进行补充、修改、优化和完善。可行性研究报告编制完成后，应按相关规定组织进行技术审查。大型水电工程项目由国家发改委委托水规总院组织技术审查；中型水电工程项目由省发改委组织技术审查；小型水电项目由项目所在地的地级市发改委组织技术审查。

2.4 项目核准阶段主要工作

项目核准阶段，项目业主需协调落实各项前置性手续，水电项目单位在向核准机关报送项目申请报告时，需附送一下附件：

(1)城市规划行政主管部门出具的项目所在地城市规划选址意见。

(2)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见。

(3)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见。实行核准制的建设项目应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。

强调：应由具有权限的城市规划、国土资源和环境保护行政主管部门作出。只有环评是一步程序，即报送申请报告前环保部门一次完成，土地、规划是报送申请报告前先土地预审、城市规划选址意见，待项目经核准后，再行办理正式的土地和规划手续。

(4)各投资方签订的投资协议或投资方的出资证明。

(5)审定的项目规划依据：河流水电开发规划、蓄能电站选点规划、省级以上电力发展规划。

(6)国家水行政主管部门出具的水土保持报告批复意见。

(7)省级人民政府出具的移民安置规划大纲审批意见。

(8)国务院或省级移民管理机构出具的移民安置规划审核意见。

(9)国家电网公司或南方电网公司出具的电站接入系统审查意见或同意接入电力系统的意见。

(10)金融机构出具的满足项目融资需求的贷款承诺文件；

(11)项目可行性研究设计报告审查意见。

(12)按照国家法律法规需提交的其他文件：项目法人组建方案的批复文件、资金筹措方案、回收资金的办法、工程招标范围、招标组织形式、招标方式及招标初步方案等。

根据《政府核准项目目录》(2016年文本)，水电工程项目核准权限如下：

(1)在跨界河流、跨省(区、市)河流上建设的单站总装机容量50万千瓦及以上项目，由项目业主报省发改委，由省发改委进行初审，并报省政府审定同意后，再由省发改委报国家发改委，国家发改委在综合工程咨询机构评估意见及国家有关部门意见的基础上，按国家现行规定核准。其中单站总装机容量300万千瓦及以上或者涉及移民1万人及以上的项目由国务院核准。国务院核准的项目，由国家发改委审核后报国务院核准。

(2)其余项目由项目业主报省发改委，省发改委在综合工程咨询机构评估意见及省级有关部门意见的基础上进行核准。

(3)申请中央预算类投资(国家财政补贴)项目：项目核准程序和企业投资项目相同，项目申请报告需报国家发改委核准，预算内投资额度经国家发改委研究提出意见后报国务院审批。

(4)项目核准后，如出现项目法人、主要建筑物地址、坝型、结构形式等有重要变更或工程规模变动较大、工程总投资变动幅度达10%(含10%)以上等重要情况，应经原批准机关复审同意或重新核准审批。

3 项目业主在前期工作中存在的主要问题

3.1 对前期工作重要性认识不足

项目前期工作质量直接影响项目建设能否顺利实施和投资效益能否实现，对项目的成败起着非常重要的作用。但现实中很多项目业主对前期工作的重要性认识不足，“跑项目”花的心思多，“研究项目”下的功夫少，把更多精力投入到关系协调和各种前置条件落实方面，而没有投入到工程方案研究和优化设计上，前期工作开展过程中业主主导作用发挥不够，不能及时对设计单位提出的有关方案进行研究和回应，往往导致项目前期工作深度不够、质量不高。

3.2 项目设计工作开展不够扎实

部分项目业主在项目前期阶段缺乏对设计单位的有效管理，设计单位前期设计投入不足，不严格按照规范要求开展地勘和方案比选工作，水文、地质等基础资料收集不扎实，设计方案比选优化工作不深入，分析论证不充分，部分设计文件简单套用类似工程成果，导致前期设计比较粗糙，设计文件质量不高，工程建设过程中设计变更多，投资控制难度大，对工程建设质量造成较大影响。

3.3 对项目前期各环节程序不熟悉

水电工程项目前期工作内容庞查，涉及程序较大，项目前期管理人员需要加强业务学习，熟悉前期工作内容和程序。部分项目业主前期管理人员经验不足，对项目前期程序不熟悉，导致项目前期管理过程中容易出现节点安排混乱、相关工作相互制约，造成时间不可控、窝工返工等事件发生，拖延前期工作周期，增加工程投资，错失投资机会。

4 项目业主做好水电项目前期管理的措施和建议

4.1 充分发挥业主主导作用，提高前期工作质量

水电项目前期工作涉及工程涉设计、征地移民、环境影响评价、土地征用以及各项前置性文件的审批，程序繁琐，互相交叉，必须发挥好业主的主导作用。项目业主应该结合实际，统筹规划并推进项目前期各项工作，研究制定具有可操作性的前期工作计划，确保合理的工作周期，避免重视速度而忽略质量。征地移民、环境影响评价等工作难度较大、周期较长，往往是影响水电项目前期工作进度的关键，项目业主要提前做好谋划，与主体设计工作协调推进。在前期工作阶段，项目业主要主动参与重大工程技术方案的研究，要认真调研分析电力市场消纳和能源发展规划等外部环境，加强对项目经济性的分析研究，加强风险分析和财务评价，切实提高前期工作质量，确保投资收益。

4.2 有效加强设计单位管理，做好设计优化工作

设计管理是项目业主前期管理的重点，在水电项目前期阶段，要加强对设计单位的管理，切实发挥好龙头作用。一是高度重视设计单位的选择。设计招标过程中要重视招标文件的编制，注重投标单位的基本资质、设计方案的合理性、设计进度计划、组织方案、人员配备情况以及主要设计人员的工作经历以及综合素质等，采取综合评审法选定可靠的设计单位。二是切实加强设计过程管理。要研究制定设计考核办法，加强对设计工作的考核管理，考核要坚持奖惩并举，重点发挥好奖励激励作用，加强对设计优化成果的奖励，调动设计人员的工作积极性，全过程监管，及时考核兑现，进而提升设计质量。三是加强设计成果的评估评价。项目业主应成立技术管理委员会，聘请经验丰富的咨询机构或专家，对项目重要勘测和设计成果进行评估评价，评价结果作为设计考核依据，同时及时向设计单位反馈有关意见，促进设计单位加强过程管理，优化设计方案，提高设计质量。

4.3 加强前期工作业务学习，熟悉工作程序内容

项目前期工作点多面广，不仅需要较强的专业知识，同时还是涉及诸多政策法规，前期管理人员要切实加强业务知识学习，全面了解和掌握前期工作程序，熟悉前期工作每一个环节的工作流程，具备统筹推进项目前期工作的能力素质。一是要加强对水电工程技术知识的学习，增强专业技能，能够分析技术方案的合理性，对设计优化工作提出科学建议。二是要加强对政策法规和工作流程的学习，系统掌握前期工作各个环节所需要开展的工作，具备系统把控前期工作的能力。三是要加强对电力市场、项目经济评价等知识的学习，掌握项目所在区域电力市场情况和未来发展趋势，能够进行基本的项目经济分析，宏观判断电力消纳和项目经济效益情况。

[1] 《政府核准投资项目管理办法》(国国家发展和改革委员会令第11号)，2014年6月14日起施行。

[2] 《政府核准的投资项目目录(2016年本)》(国发〔2016〕72号)。

[3] 《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》(发改能源〔2011〕2242号)

[4] 《国家发展改革委关于调整水电建设管理主要河流划分的通知》(发改能源〔2016〕1346号)

[5] 刘芸，浅议水电项目前期工作管理[J].水力发电，0559- 9342(2006)06-0010-02.

[TM622]；C931.3

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1001-2184(2017)06-0138-03

2017-08-16

李志龙(1984-)，男，甘肃通渭人，工程师，从事水利水电工程管理工作.

卓政昌)