河长制监测督管及考核的研究

丁 强 ，任祖春 ，周冬生 ，王沙宁 ,

（1. 水利部南京水利水文自动化研究所，江苏 南京 210012；2. 水利部水文水资源监控工程技术研究中心，江苏 南京 210012；3. 松辽水利委员会，吉林 长春 130021；4. 江苏南水科技有限公司，江苏 南京 210012）

河长制监测督管及考核的研究

丁 强1,2，任祖春3，周冬生1,2，王沙宁2,4

（1. 水利部南京水利水文自动化研究所，江苏 南京 210012；2. 水利部水文水资源监控工程技术研究中心，江苏 南京 210012；3. 松辽水利委员会，吉林 长春 130021；4. 江苏南水科技有限公司，江苏 南京 210012）

对河长进行考核是中国特色河长制的重要环节，考核需要围绕河长督管和治理的河湖情况开展。从影响河湖的陆地开始，以河湖的水体健康着手，通过对管理制度执行和问题处置、河湖健康和生态保护过程进行考核，用河湖监测监视的数据说话，用老百姓的感受评价。建立严格有效监测督管考核的信息化平台，制定考核办法，对河长制实施的不同阶段进行考核，研究探索开展河长制监测督管和考核的科技支撑。

河长制；监测监督；河长考核

1 中国特色——河长制

河长制是具有中国特色的河湖管理保护制度设计和重大创新，核心是党政领导负责制。河长制是解决水资源、水生态、水环境等复杂水问题，搭建河湖治理管护的制度平台，让党政领导在河长制平台上唱主角，把发展经济 GDP 的矛和保护环境的盾一起交给了当地党政领导。实现河长牵头、多部门协作、社会公众参与的良好格局，有利于各地区和各部门更好地履行河湖管理与保护的职责、提高河湖管理保护的工作绩效[1]。河长制的六大任务是：加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管[1-2]。河长制这个新生事物尚有许多亟待研讨和解决的挑战性课题。

黑臭在水里，根子在岸上，河湖的许多问题是从陆地上来，陆上的许多问题是由各种原因和多种条件产生，单靠水利或环保部门管理效果不佳，解决不了实质根本问题，需要各方面综合治理方能管住管好河湖。河长制是将各级党委和政府的行政负责人作为河长责任人，建立河长会议、信息共享、工作督察等制度，协调解决河湖管理保护的重点难点问题，定期通报河湖管理保护情况，对河长制实施和河长履职情况进行督管考核[3]。

既然河长制是由地方长官负责制，综合管理河流，就要从影响河湖的所有环节进行治理和管理。河长制的监管和考核也要按照这些环节进行。

2 河长制的监测和监管

2.1 陆地的监测和监管

河湖岸线利用，采用卫星遥感和无人机监测，人工巡查执法处理。主要解决非法占用或毁坏河湖岸线，通过遥感和无人机可以及时发现情况，针对遥感和无人机监测结果进行信息跟踪；通过人工巡查可以及时执法处理现场发生的各种违法事件，并将现场实况及处置情况及时传送河长制办公室。坚决及时清理整治非法排污、围垦、侵占水域岸线等活动。

排污口和污染源的监测处置。排污口的监督可以借助环保部门对各企业排污口的监测进行监控。按照分工，环保部门对各重点排污口安装了监测监视装置，对其他的排污处都进行了环保处理，并对其进行定期巡查和突击检查，保证了污水不出门，所有这些监测数据和督查情况都应该是河长办监管处理的依据。污染源可能是突发的污染事件，也有可能是隐蔽污染物造成的面源污染，这些污染源具有突发性和不确定性，特别是后者，发现和处置都存在难度。针对污染源的监督需要依靠社会的监督，公众举报投诉，职能部门的巡查，及时发现和处置，并将现场实况及处置情况及时传送河长制办公室。

各级河长负责人根据推送监测结果提示的具体问题提出处理意见，对问题的发生和发展过程中产生的音频、视频、文字、图片等信息进行报送。对同一个事件，各级处置部门可以分别报送进展报告，包括事件发生的时间、进展和处理进程、原因和可能因素，实现遥感监测和人工巡查结果处理的全程管理。考核其事件的发现、处置的及时合理性。

2.2 河湖的监测和监管

河湖基础的保护，涉及到河床湖底和河湖违法活动的监测，例如非法挖沙会造成河湖水道和河湖岸的破坏，河道乱设障碍物影响行洪，非法养殖捕捞影响水生态等。防止对河湖基础的破坏和非法建设是河长制需要监控的内容。采取的监测方式往往是社会监督，公众举报投诉和职能部门巡查，也可以采用卫星遥感或无人飞机对河湖岸基水面监测。发现问题及时处置，并将现场实况及处置情况及时传送河长制办公室，坚决清理整治非法设障、捕捞、养殖、采砂等侵占河湖等活动。

河湖水体的监控，主要是对水质、流量、水环境、养护等的监测，这类参数的监测主要可以利用水文、水资源、防汛监测的数据进行监控，也可以在一些河湖关键点增加对这些参数的监测和监控。水文部门长期以来对河湖的水文参数进行了认真和系统的监测，各级防汛抗旱系统实时监测了河湖的水体动态，他们监测的雨量、水位、流量数据是河长制对河湖水体监控的主要依据。例如陕西省水文局编印《河长制 13 条河流水文特征情况》[4]和《秦岭北麓水系水文站网图》[5]为当地河长制提供有力技术支撑。近来我国水资源监控能力的建设，使全国水源地和主要河湖及取用水户的水资源得到了监控，水资源的三条红线控制得到了严格的控制和执行[6]。所有这些监控信息都为河长制对河湖水体监控打下了坚实的基础，水资源监控能力监测的水质和水环境数据也是河长制对河湖水体监控的主要依据。

河长制利用水体监控的数据可以监控河湖健康状态，分析可能出现的河湖不健康的原因和不利因素，指导针对不健康的情况采取措施消除这些不利因素，恢复和保护河湖的健康状态。例如如果水质参数出现问题，就可能是出现污染情况，需要找出污染源并消除之。如果水位流量发生异常，可能是河道被侵占阻流，水量不够，需要消除阻水物，加大生态补水，提高河道流速流量，增加河道流动，让河水“活”起来。如果水生物出现泛滥，水环境出现恶化，需要清淤、换水、清除水生物等，有的也可以采取生物治理，通过投放水生动植物，建立“浮游生物（食藻虫）—水下森林（沉水植物）—水生动物—微生物群落（激发土著微生物）”的共生生态，促进湖泊生态环境的修复和平衡，保持河湖水生态和水环境的健康。

河湖环节的监督同样需要社会监督和公众投诉举报，对社会监督和公众投诉举报的信息要跟踪查处。各级河长负责人根据推送监测和查处结果提示的具体问题提出处理意见，对问题的发生、发展过程中产生的音频、视频、文字、图片等信息进行报送。对同一个事件，各级处置部门可以分别报送进展报告，包括事件发生的时间、进展和处理进程、原因和可能因素，实现河湖环节结果处理的全程管理。

各地河长制实施的任务不完全相同，要因地制宜地制定当地河长制的任务和目标。例如江苏的主要任务是保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态[7-8]，编制了《江苏省河道管理条例》[9]河长制入法。浙江省提出了要“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水），通过制度化、标准化等措施，打造河长制升级版[10]，制定法律《浙江省河长制规定》[11]。

3 河长制的绩效考核

河长制是以地方各级党委和政府负责人为责任人的体制，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

因此河长制的绩效考核是河长制工作的重要环节。

河长制考核有管理制度和执行情况的考核，例如管理制度的健全，日常巡查工作的情况、公众投诉的管理、河道公示牌设立情况等。也有绩效评价的考核，例如污染处理，违章事件处置，河湖的水质、水量、水环境、养护等。这里重点说明后者的绩效评价考核。

通过对河湖检测的水质，水量和水环境的数据，可以考核河湖水是否达标，养护是否到位，河湖是否处于健康状态。通过对排污口的监测数据和排污单位监督检查的数据，可以考核陆上的各影响因素是否管控到位。通过公众举报和日常巡查，可以考核当发现突发污染事件及跑冒滴漏问题时，是否及时有效地处置。每个河湖都有“一河一策”和“一湖一策”的健康标准，通过监测的水体数据和养护情况，可以考核河长管辖的河湖是否处在健康还是亚健康甚至是不健康状态。所有这些考核都应建立细化、量化、具体化的考核指标，按照指标进行评价考核。

绩效评价考核就是用河湖监控的数据说话，用老百姓的感受评价。知道了河长制考核的方式和河湖水体监测数据由来后，是否就可以根据这些数据进行绩效考核呢？显然不是。河流有上下游，下游发生的问题可能是上游造成的，此时要解决上游的问题才对。湖泊有许多河流流入，湖泊出了问题可能是入湖河流造成，此时要解决出问题的河流才对。一条河流或一个湖泊可能经过几个行政区，各行政区都有河长负责人，要绩效评价考核就要分清是谁出的问题，不要冤枉无错方也不要放过出错方，公平合理地考核。

河长制是以行政区划责任区，如何解决分清问题出在哪个行政区，由谁来判断是个难题。在水资源监控项目中采用的是由流域机构在各省界河流断面设置监测站，出了问题后的是非曲直由流域机构说了算[12]。这样公平也简单，可是在河长制的考核中却行不通，因为水资源监控就是河流水体的监控，有流域机构这个裁判员，比较单一，河长制监管的有陆上和水上，面广量多，各行政区之间不可能有裁判员出来评判。只能靠平时的公众举报，职能部门监查，通过遥感与自动采集、视频识别、人工检测数据及专家的解读分析，综合分析判断所出问题的源和根，考核各段河长的工作绩效。如果同级河长无法解决出现的争议，可由上级河长统筹考评。必要时可以在易发生争议的地点，由争议各方的上级河长增加安装监测、监视设备，以更好更及时地监控河湖，分清责任，合理考核。考核与激励相结合，考核与问责相配套。

4 河长制监管考核信息化

4.1 监管考核信息化思路

围绕一河一策建立河湖监管信息平台和河长信息服务平台。整合现有水文水资源管理、防汛抗旱、中小河流治理等信息化成果，实现对六大主要任务的业务支撑。为各级河长提供及时的河湖监管、河湖考核、河湖评价等信息服务，为社会公众提供监督参与的渠道。

建立完善的河湖监测体系，利用遥感、巡查、自动采集、视频识别、人工检测等多种手段方式，建立和完善河湖水位、水量、水质、断面、保洁、养护等信息监测和监控体系，实现河湖状态信息的全面监控与在线传输。

应用微信、App 等新媒体和移动互联技术，建立河湖网格化管理平台，实现河湖精细化、网格化、长效化管理，提升河湖长效管理水平，及时向社会发布相关信息，引导公众爱河护河，主动接受社会监督。

建立用河湖监控的数据说话，用老百姓的感受评价的绩效考核机制，根据不同河湖存在的主要问题，对河长实行差异化绩效评价考核。

4.2 监管考核信息化功能

基于水利一张图提供的遥感影像，以及其他丰富水利地理信息，各地完成所有纳入河长制管理河流湖泊的河湖分级分段及河长信息填报，并支持分段河流的关联信息自动审核和出错提醒，确保上下游河段信息和上下级河长信息的一致性。

支持公众利用移动设备报送发现的河湖问题，以及微信微博等网络舆情监测等方式，向地方推送社会监督信息。

对重点地区的河湖进行卫星遥感或无人飞机监测，发现疑似河湖及岸线的违法占用、水生态和水环境变化等问题后自动推送。

通过接入水文水资源管理、防汛抗旱、环保排污口监测等其他系统的业务共享信息，对纳入河长制管理的河流湖泊进行监测数据和共享消息推送。

利用获取的河流湖泊以上各种信息，通过可定制的指标体系，对河湖的自然、开发利用和管理状态进行汇总分析。分析的结果可以用来指导河湖开发和保护，用来发现河湖发生和可能发生的问题，给于处置和关注，也可以用于河长制的绩效考核。

建设严格有效的河长绩效考核平台，根据河长制工作的监督考核，制定考核办法，根据河长制实施的不同阶段进行考核。对河长制办公室的河长制制度和管理执行力考核，对河长发现及处置问题的能力和效果考核，对河长河湖长效管理机制的综合考核。建立和完善一河一档的河湖健康指标库、问题判别处置及考核专家智库，上级河长考核下级河长、各级党委政府考核同级河长办的逐级考核机制，实现河长、河长制办公室考核全覆盖。可以采用群众满意度考评，可以根据各项指标权重设定的打分制考评。建立问责激励制度，对成绩突出的要进行奖励，对问题突出的要进行问责。

其他功能还有，支持移动端用户完成信息查询，实现对一河一档、一河一策等基本信息的移动查询。实现基于现场执法对象数据查询、案件信息检索，以及巡查任务、现场巡查信息、临时立案等管理功能，为联合执法提供全方位的信息支撑。基于移动终端的信息上报，实现将现场巡查的文字、图片、视频、音频等信息上传到管理平台；实现前端巡查人员的 GPS 定位，可在系统查看巡防人员巡查路线。

5 结语

河长制是一种由行政长官牵头的综合督管方式，在督管体制和制度落实基础下，依托已有建设的相关监测监视，配合公众的举报投诉和巡检来保证青山绿水。河长制可能会在一些河湖缺少监测的关键点，在易发生争议的地点，安装监测、监视设备增加监控能力。这种监控能力建设只是拾缺补遗，解决具体问题的小规模建设，不可能形成像防汛抗旱，水资源管理，中小河流监测和山洪灾害预警系统等那样的大规模专项建设。

河长制是有中国特色水管理体制和制度创新之一，目前正在实践和发展中，有许多亟待研讨和解决的挑战性课题。这种靠行政首长逐级考核的方式，如何不因换了河长而变化，做到可持续，不间断地推进。河长制的考核往往是对行政一把手的考核，要用制度保障和科技支撑来保证考核的真实有效，真正解决河湖水的综合管理和可持续利用，解决老百姓短期和长期的诉求，是河长制重要研究课题。

[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅. 关于全面推行河长制的意见[A]. 北京：中共中央办公厅，国务院办公厅，2016.

[2] 中华人民共和国水利部，中华人民共和国环境保护部. 水利部 环境保护部贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》实施方案[J]. 中国水利，2016: 6-7.

[3] 陈雷. 落实绿色发展理念 全面推行河长制河湖管理模式[N]. 人民日报，2016-12-12（15）.

[4] 陕西省水文局. 河长制 13 条河流水文特征情况[M]. 西安：陕西省水文局，2017.

[5] 陕西省水文局. 秦岭北麓水系水文站网图[M]. 西安：陕西省水文局，2017.

[6] 胡四一. 加快国家水资源监控能力项目建设[J]. 水利信息化，2013 (6): 1-4.

[7] 江苏省委办公厅，江苏省政府办公厅. 《关于在全省全面推行河长制的实施意见》的通知[A]. 南京：中共江苏省委办公厅，2017.

[8] 李亚平. 全面推行河长制 全力支撑“两聚一高” [N]. 新华日报，2017-03-16（9）.

[9] 江苏省第十二届人民代表大会常务委员会. 江苏省河道管理条例[A]. 南京：江苏省人民政府，2017.

[10] 钱巨炎. 中共浙江省委 浙江省人民政府关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见（浙委发〔2013〕36 号）[M]. 杭州：浙江财政年鉴，2014: 50-54.

[11] 浙江省十二届人民代表大会常务委员会. 浙江省河长制规定》[A]. 杭州：浙江省人民政府，2017.

[12] 蔡阳. 国家水资源监控能力建设项目及其进度[J]. 水利信息化，2013 (6): 5-10.

Research on monitoring, supervision and assessment of river chief mechanism

DING Qiang1,2, REN Zuchun3, ZHOU Dongsheng1,2, WANG Shaning2,4
(1. Nanjing Automation Institute of Water Conservancy and Hydrology, the Ministry of Water Resources,Nanjing 210012, China;2. Hydrology and Water Resources Engineering Research Center for Monitoring, the Ministry of Water Resources,Nanjing 210012, China;3. Songliao River Water Resources Commission, Changchun 130021, China;4. Jiangsu Naiwch Corporation, Nanjing 210012, China)

It is an important part to assess river chief mechanism for river chief mechanism of Chinese characteristics. Assessment needs to carry out around supervision of river chief and governance of lakes situation.Starting from land which inf l uences the lakes and water health of rivers, it carries out assessment of implementation of management system, problem disposal, rivers health and ecological protection process, speaks using monitoring data of rivers, and evaluates using experience of ordinary people. The article establishes informatization platform of effective monitoring, supervision and assessment, drafts assessment method for assessing the different stages of river chief mechanism implementation, explores science and technology support of monitoring, supervision and assessment of river chief mechanism.

river chief mechanism; monitoring and supervision; assessment of river chief

TV213.4

A

1674-9405(2017)06-0008-04

10.19364/j.1674-9405.2017.06.002

2017-05-19

丁 强（1955-），男，江苏扬州人，教授级高工，主要从事水文水资源自动化和水利信息化研究工作。