大同市生态补偿脱贫攻坚路径探讨

王晓丽

（大同市水务局，山西 大同 037000）

大同市生态补偿脱贫攻坚路径探讨

王晓丽

（大同市水务局，山西 大同 037000）

生态补偿脱贫作为中央脱贫攻坚实施“五个一批”工程之一，已经列为我国各级政府的重要事项安排，与发展生产、易地搬迁、发展教育、社会保障兜底同安排、同部署、同落实、同推进。针对大同市生态补偿脱贫攻坚进展现状和存在的问题，在林进耕退、树进荒退、管进纵退、果进粮退等方面进行了探讨。

生态脱贫；补偿富民；持续发展；大同市

1 生态补偿脱贫攻坚现状

大同市位于山西省北部，北以外长城为界与内蒙古毗邻，东与河北省接壤，南和西南与忻州市、朔州市相邻，平均海拔1 056 m，年均降雨量400 mm左右，具有典型的黄土高原地貌，干旱少雨、风大沙多是典型的气候特征。全市辖9个农业县（区）、99个乡（镇）、1 966个行政村。其中阳高、天镇、浑源、广灵、灵丘、大同6个县被列入燕山——太行山连片特困县，占全市农业县（区）的2/3。“十二五”期间，大同市委、市政府不断加大生态文明建设力度，不断完善绿色环境体系，5年完成造林13.78万hm2，发展林木种苗6 460 hm2，发展干果经济林2.42万hm2，完成退耕还林2 637 hm2，新增水土流失综合治理面积3.86万hm2，实施生态移民1.03万人，促进了迁出区的生态保护与恢复，使贫困地区的生态环境有所改善。2016年完成水土流失综合治理面积3.56万hm2，其中建设基本农田1 207 hm2，营造乔木林1.76万hm2、灌木林6 056 hm2、经济林1 306 hm2，种草2 037 hm2，使全市水土流失综合治理面积达到50.15万hm2，治理度上升到51%，比“十二五”末提高了3.5个百分点。全市完成脱贫贫困村210个，减少贫困人口60 164人，分别占贫困村庄、贫困人口总数的31%和29%。按照“五个一批”脱贫攻坚工程分解，发展生产和就业脱贫占的份额较大，达83%，生态补偿脱贫仅占3.6%。

2 生态补偿脱贫攻坚中存在的主要问题

2.1 各级政府重视程度不到位

2016年大同市根据“五个一批”工程总体脱贫攻坚的思路，本着先易后难的原则，将注意力和精力着重放在了发展生产和易地搬迁上，而在生态补偿脱贫攻坚这个问题上，安排布置的较少，调查研究的较少，投入的精力较少。因此，无论贫困县，还是非贫困县，都没有启动探索生态补偿脱贫的好路径。

2.2 生态补偿制度设计不到位

脱贫攻坚是一项系统工程，生态补偿同样也是一项系统工程，二者只是范畴大小的差异。生态补偿要从资金筹集入手，到管理运作，直到精准补偿到该补偿的对象。这个运作流程必须依靠设计制度来固定下来。目前，大同市、县、乡、村四级的生态补偿脱贫攻坚机制还停留在酝酿、不成熟的试验阶段。

2.3 生态建设工程管理上的扶贫元素不到位

管理是保证组织有效地运行所必不可少的条件。而大同市目前的生态工程管理还处于低水平状态：一是管理监督没有形成网络；二是管护经费不足，管护人员与管护范围不成比例；三是有相当数量的生态工程仍处于无人管护的状态；四是现有的管理人员基本上不是建档立卡的贫困户，大多数地方的生态补偿脱贫在生态工程管理这个环节上仍是空白。

2.4 政策效果和监督机制未显现出来

生态补偿脱贫攻坚由于制度设计尚未到位，导致机构没建立，资金没落实，运转没启动，对象没明确，效果没显现。至于监督机制仍难保持在原来的水平上，新的监督管理机制无法展开。

3 生态补偿脱贫攻坚路径建议

3.1 落实政策，建立生态补偿机制

首先要认真贯彻落实党中央、国务院关于生态补偿脱贫的有关政策精神，领会实质，明确方向，找准生态补偿脱贫工作的切入点。其次要因地制宜，分类指导，破解“生态不经济、经济不生态”的生态经济鸿沟，建立起具有可操作性的生态补偿机制。再次，通过实施生态补偿，大力发展生态治理产业，充分发挥市场机制在配置脱贫攻坚资源中的决定性作用，更好地发挥各级政府的指导、引导作用，鼓励支持贫困群众直接参与生态工程建设和管理保护，从多种路径增加贫困地区的贫困群众的生态补偿收入，达到脱贫致富的目的。

3.2 林进耕退，改善农村生态环境

贫困地区往往是生态环境极为脆弱的地区，而在这些地区往往是农民们广种薄收、极易造成水土流失的。林进耕退就是从保护和改善生态环境的愿望出发，将贫困地区那些易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜地植树造林，恢复植被，涵养水源，固土保水，优化生态。做法上要大胆创新，要向贫困人口倾斜。鼓励支持具有一定经济实力的造林公司，创办贫困人口占到2/3以上的造林脱贫攻坚专业合作社，可采取议标的形式，将贫困县的生态建设工程，诸如京津风沙源治理二期工程、浑源县的国家水土保持重点工程、广灵和灵丘两县的国家水土保持重点建设工程、天镇县的坡耕地水土流失综合治理工程等全部安排给专业合作社实施，贫困农民通过参与生态工程建设而增加劳务收入，因而达到减少水土流失、脱贫一批农民群众的效果。

3.3 树进荒退，打造宜居绿水青山

树进荒退就是让贫困地区的农民群众到宜林的坡、沟、峁、梁植树造林、治沟治水。政府部门鼓励支持成立不同形式的专业合作组织，将分散的贫困户联合起来，向荒山荒坡沟荒滩进军，实行规模化经营。同时，积极倡导贫困农民群众以个人拥有的林地经营权、林木所有权以及上级财政部门补助资金折股量化，以股权的形式入股家庭林场、合作社以及股份合作组织，分享产业链带来的经济效益，实现资源变资产、资金变股金、贫困农民变股东的根本性转变。只要能让荒山变绿，能让农民脱贫，就要大胆闯、大胆试，积极推广“企业+合作社+农户”的发展模式，产业化经营，集约化生产，网络化营销，让贫困农民获得看得见、摸得着、实实在在的经济利益。

3.4 管进纵退，提高生态安全保障

要使生态补偿有序推进、健康发展，必须全面加强生态工程管理，只有管理工作跟上来，生态安全才会有保障。

项目管理要注意项目与项目之间的衔接。不论国家水土保持重点工程，还是国家水土保持重点建设工程，或是京津风沙源治理二期工程，以及生态小流域建设工程，都要做到科学布局、合理安排。工程措施和生物措施做到因地制宜，用材林、经济林，草地做到有机搭配。资金管理要注意整合使用、阳光作业。既要把钱花出去，又要花得值、花得放心。严禁胡花乱支，严禁虚报冒领，严禁层层截留，严禁挤占挪用。工程管理要继续实行项目法人和技术负责人工程质量终身负责制，严把每一个环节的质量关，确保质量和数量达标。工程管护上要做到处处工程有人管，市县乡三级要落实管护经费，要把2/3的管护岗位提供给建档立卡贫困户，让贫困户在参与生态工程管护中。同时，要将管护人员的工资与管护效果挂起钩来，实行管护人员绩效工资制，平时每月只发工资的75%，其余25%到年底视管护效果留作奖惩使用，体现奖勤罚懒，提高生态工程安全保障。

3.5 果进粮退，实现富庶金山银山

大同市目前有经济林4.94万hm2，其中杏4.24万hm2，占86%，核桃4 742 hm2，占9.6%，其余为苹果、梨、葡萄、槟果等。这些经济林主要分布在6个贫困县，普遍存在着低产低效的问题，但还比种粮食作物收入高一些。建议下一步要发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，根据市场需要，将那些低产低收入粮田改变成干果或水果田。再就是各级政府要优先将贫困户的经济林列入补助范围，连续扶持2～3年，帮助他们改良品种，达到丰产丰收。只要种植面积上规模、选择品种上档次、产品销售上网络，贫困农民群众脱贫摘帽，贫困地区实现富庶金山银山就为期不远。

［文献标识码］C ［文章编号］1004-7042（2017）04-0026-02

王晓丽（1977-），2006年毕业于华北水利水电学院水利工程建筑专业，工程师。

2017-02-17；

2017-03-22