贫困县执行城乡义务教育一体化政策的壁垒与突破

魏国　张振改　严绍龙

摘要 在多元复杂的政策环境下。贫困县执行城乡义务教育一体化政策时面临着规范性和特色化、灵活性和创造性的挑战。同时，贫困县执行城乡义务教育一体化政策须突破教育政策输入渠道不畅通、利益相关者之间存在冲突、执行者能力欠缺和执行监督体制存在缺陷这四大“壁垒”。因此，规范教育政策的输入渠道、协调利益相关者的冲突、提高教育政策执行者能力、完善监督管理可以更好地优化贫困县执行城乡义务教育一体化政策的路径，提升政策执行的效果。

关键词 城乡教育一体化 政策输入 监督保障 教育政策执行

随着我国“精准扶贫”力度的加大，贫困县如何提升教育质量成为关注点。国务院印发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）中指出，城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，应加快缩小县域内城乡教育差距，统筹推进县域内城乡义务教育一体化。《意见》为贫困县教育政策的执行带来了新的契机，又带来了挑战。由于历史原因，我国城乡二元体制使贫困县城乡二元结构表现得更为明显。贫困县作为“薄弱县”，长期依赖国家的支援，在教育政策执行过程中存在对以往执行惯例的依赖。随着简政放权力度的加大，国家鼓励地方政府采取磋商合作的方式推进不同利益相关者参与到政策执行中，使执行要素重新配置，促进教育政策执行方式的创新性和开放性。如何让贫困地区在政策执行中有效平衡县域内城乡教育质量，进一步促进全面建成小康社会的实现，是值得思考的问题。

一、贫困县执行城乡义务教育一体化政策面临的挑战

《意见》要求加快县域内城乡义务教育学校建设标准的统一，到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。《意见》指出，推进县域内城乡义务教育一体化改革中要“优先发展，统筹规划”、“深化改革，创新机制”、“提高质量，公平共享”、“分类指导，有序推进”。宏观性的指导意见给贫困县執行城乡义务教育一体化政策带来挑战。

1.贫困县执行城乡义务教育一体化政策时应更具规范性和特色化

自由裁量权把更多的创新空间留给地方政府的同时也要求执行过程具有更多的规范性。贫困县在推进城乡义务教育一体化时首先要准确反映出政策意图的各种目标和任务。以政策目标为核心，协调各个利益相关者的利益，整合人力资本，利用物力资本、财力资本，对政策执行有个明确的管理计划，使各种要素在政策执行中更好地组合，并及时进行监督，评估。在推进县域内城乡义务教育一体化的进程中，每个地方都有着不同的社会背景和教育发展水平，教育政策执行方式须具有特色性，使政策模式与当地环境很好地契合。

2.贫困县执行城乡义务教育一体化政策时应更具灵活性和创造性

推进城乡义务教育一体化的活动不是抽象的，它是在一定社会发展背景下被重新诠释的。贫困县政府执行者应更深入了解本地教育发展的规律，集合政策执行所需的资源，分析影响政策执行的各种因素，使一项教育政策执行置于地方的发展背景中，更具灵活性。教育结构性改革给贫困县带来更为复杂多变的环境，教育政策执行的模式也发生了一定的转变。贫困县政府在执行这项教育政策时遇到一定的新问题、新情况，能够根据这些状况灵活、正确甚至创新性地解决这些问题。

二、贫困县执行城乡义务教育一体化政策的“壁垒”

美国学者卡尔·弗里德里奇将政策界定为“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。要想有效推进城乡义务教育一体化的政策，贫困县需要对如何执行政策与完善执行的保障体系做进一步深层次解读。教育政策执行的过程并不是“上传下达”直线式的过程。从教育政策输入到政策结果产出，贫困县政府的政策执行过程与现实需求还有一定的落差，与政策期望值还有一定差距，其主要“壁垒”表现在以下方面。

1.教育政策输入渠道不畅通

教育政策目标在中央政府层面可能相对清晰明确，但是落实到具体区域时会出现一些问题，致使政策输入渠道存在阻塞。尽管每个县域政策执行的组织体制有所不同，但是教育政策输入渠道应以推进地区城乡教育均衡发展为载体，规范政策执行的组织管理，以便使政策产生最终期望的效果。由于教育功能自身的滞后性，贫困县没有摆脱“经济优先”发展思路，对教育政策的执行不给予重视，使教育政策不能有效输入。

教育政策输入过程中人力资源渠道不健全。在政策执行前、政策执行中及政策执行后都应有不同的工作人员配置，以此保证每个阶段规划有效完成。但是有的贫困县政府没有制定具体的政策执行规章，致使工作人员安排无序化。执行人员不会“倾听”教育政策中民众的声音，使政策输入氛围缺乏民主。财务信息不透明成为教育政策输入渠道中的另一个障碍。国家大力“精准扶贫”时期，对贫困县的教育经费给予大力倾斜。在获得教育经费后，有的贫困地区政府挪为他用，去补贴当地经济发展的需要。此外，政策执行外部环境的影响力往往被忽略。教育政策下传到地方层面明显被修正，教育政策执行模式受当地经济、政治、文化等外部环境所影响，甚至受当地的风俗习惯、人情世故所牵绊。但是有的贫困地区政府在执行中生搬硬套，出现一些“懒政”不作为现象。

2.利益相关者之间的冲突“阻滞”政策执行过程

规范性的执行输入渠道是政策执行过程不可缺少的环节，但是这并不意味着政策执行过程按照逻辑性的规范体系进行就能取得满意效果。规范性的组织结构只是政策执行过程的必要条件。利益相关者的冲突为贫困县教育政策执行添加新的复杂性。教育政策的实施好坏能够影响到千家万户的利益，鼓励不同利益相关者参与政策执行过程才能保障政策的顺利执行。灵活多变的执行环境中，政策执行的不同阶段处理不同利益相关者的矛盾对贫困县而言仍是一个难题。

在贫困县，教育政策直接利益相关者的呼声弱。《意见》的出台是为了保护薄弱教育群体的利益。但在制定政策和执行政策的过程中，大多是从国家层面或政府管理方面进行组织，忽略了直接利益相关者的声音。这样导致教育政策执行过程中政府具有显著的强势利益导向，直接利益相关者因缺乏影响力，成为利益博弈的弱者。当直接利益者得不到回应会采取非正式手段表达利益诉求，容易激发相关的社会问题。同时不可忽略的是政府利益资源网络结构的不完整。教育政策的顺利进行是贫困地区多个部门进行合作协调、渐进式反馈的结果。财务、编制办、教育等各个部门之间的有效整合才能为教育政策的执行提供完整的元素。每个部门追求的利益是不均衡的，且每个部门对教育政策的主观理解不同，对这项政策的认可和执行力也不同。经济实力强的部门往往在利益博弈中占据主导地位，形成有利于自己部门的政策执行价值理念。在政策执行过程中，贫困县各个政府部门的冲突和不合作极易出现“孤岛现象”，使教育政策执行寸步难行。

3.政策执行者的能力欠缺

政策执行者扮演的角色及对政策执行过程的掌控能力在执行中起着很关键的作用。贫困县政策执行者因价值观、世界观以及认知能力的不同在执行城乡义务教育一体化政策中成为执行“短板”。

贫困县政策执行者的再认知能力有待提高。贫困县政策执行管理者对宏观政策认识不到位，执行力比较薄弱，执行方式简单粗暴。有些贫困县政策执行者在政策执行中把自己排除在政策之外，认为只是简单布置任务即可。政策执行者的再认知能力是教育政策输入的关键枢纽，如果枢纽不起作用，政策就不会产生期望的成果，城乡义务教育一体化的进程就会延缓。政策执行者的变通能力、创新能力是政策执行特色化的根本。创新理念给贫困县教育政策执行提出更高的挑战，使推进义务教育一体化进程的政策执行环境更具灵活性。贫困地区政策执行者欠缺一定的创新能力，依旧按以前的惯例方式进行政策的执行，在信息化时代的执行环境中手忙脚乱。政策者不具备变通能力，那么就影响教育政策执行的各个要素有效协调，使政策执行不能有效完成。

4.教育政策执行监督体制存在缺陷

在信息时代，游离于正式监督体系之外的新传媒力量兴起，网络新闻、手机快报、微信圈等方式能够使教育事件得到及时传播，完善了教育政策执行监督体系。传统的教育督导在教育政策执行过程中仍然起主导作用，第三社会机构和教育学者、专家等对教育的关注为贫困县教育政策执行过程提供了改革动力。在新型互动和监督关系中，贫困县教育监督体制还存在一定的缺陷，不能有效为教育政策产生结果提供保障。

首先，新媒体在教育政策执行监督中发展不完善。新媒体要把贫困县教育改革的背景和组织结构有效研磨，才能保证报道效应。但是在实际报道中，对政策执行中出现的问题，新媒体并不能深入挖掘原因就加速传播，使政策執行问题传递具有虚假性。这样传递的效果并不能真正给贫困县政府教育政策执行提供及时督查，还会增加政府教育政策执行的负担。其次，贫困县教育督导部门的专业化程度不够。一方面，贫困县作为教育质量发展薄弱地区，教育督导专业化程度仍然不能有效通过控制执行过程中产生的矛盾来鼓励不同利益相关者作出合作性的回应。另一方面，教育督导部门只是简单复制上级部门的要求，并不能把对政策执行的督查常规化。这两个方面的冲突导致地方教育政策执行模式的不完整，成为推进城乡义务教育一体化的阻碍。

三、贫困县执行城乡义务教育一体化政策的路径优化

只有熟悉“游戏规则”，贫困县在执行城乡义务教育一体化政策中才能使政策执行环节良性循环。

1.规范教育政策的输入渠道

面临城乡义务教育一体化政策环境的不确定因素，规范性的组织管理能够使贫困县在复杂的政策环境中井然有序地执行政策。在执行过程中，执行方式应合理配置资源使之有效嵌入当地环境，找到相应的触发机制来规范组织管理，有效促进贫困县城乡义务教育的均衡发展。

重视组织管理的动态演变，规范执行过程。贫困县政府应将以前教育政策执行的结果作为起点，通过人们对教育质量的期望和国家对教育质量的要求做出适应性调整和改变，使组织管理更具规范性。在人员配置方面，对政策执行的各个阶段进行专业化劳动者的有效分工。在财力资源方面应该把资金透明化，专款专用。应对复杂的政策执行环境，组织管理更加规范化，为教育政策执行打下扎实的基础。应进一步重视教育政策执行模式的外部环境，一方面应依据当地的经济环境、政治环境、文化环境等做出适应地方性的政策执行模式；另一方面应在环境的基础上进行创新，促使地方政府组织管理更具规范性和特色化，处理好教育部门与其他部门的关系，使各个政府部门能为政策执行提供合作。

2.协调利益相关者之间的冲突

推进城乡义务教育一体化涉及不同的利益相关者，包括政府、学校、教师、学生、家长各个价值主体。不同的主体在政策执行方面发挥不同的作用。不同利益相关者之间相互发生作用的过程可称为“博弈”。在博弈过程中，执行者和参与者处于平等的地位，按照资源配置的规则组合行事。但是现有政策执行一般带有明显的强制性，政府方面一直是强势的主导，教师、家长、学生处于博弈过程的边缘地带。政策执行的成功与否很大程度能够解释这项政策利益相关者的合作程度。贫困地区政府自由裁量权的增加应进一步促进多元利益相关者之间的协调，共同促进城乡义务教育均衡发展。

鼓励多元利益相关者共同参与政策执行。多元主体参与教育政策执行，利用政策执行阶段中不同的资源和力量，最终目标是达到教育政策目标的完成，实现社会对教育质量的期望。在政策执行前，政府应鼓励各个价值主体参与，尤其是直接利益者，学校、教师、家长和学生，积极主动创造条件去解读不同的声音，根据多元主体的需求制定成本小、效益高的政策执行路径，为政策执行设计好“蓝图”。在政策执行过程中，政府应时刻关注直接利益相关者的情感倾向，公开政策执行的动态和进程，清楚利益相关者的需求，解决在政策执行过程中不同利益相关者的问题与矛盾。

整合地方政府各个部门之间的资源，促进相互合作。教育政策利益相关者不应仅仅是指各个价值主体，也应包括地区各个政府部门。教育政策的执行涉及到不同政府部门之间的协调。一项政策不只是地区教育部门的事情，而且需要编制部门、财政部门等的合作。贫困县应加强政府各个部门的沟通，引入竞争机制以提高工作效益。将政策部分管理面向市场，通过合作、代理、招标等方式，使一些营利部门等进人参与，以此提高政策执行的质量和效率。加强贫困县政府部门之间合作机制的培训，包括政府部门之间的专业交流、支持性服务等。

3.提高教育政策执行者能力，助推政策执行过程

教育政策执行者在政策执行中起着承上启下的作用。教育政策执行者不仅仅要领会上级政府颁布政策的意图和明确政策目的，其后还要投入具体政策实践中。在政策执行前，执行者的政策认知能力非常重要。在政策执行中，执行者应促使政策在地方扎根，对执行管理者的创新能力和变通能力有更高的要求。政策执行的创新能力能够使政策执行更为“本土化”；变通能力能有效协调、灵活处理在政策执行中出现的问题。对政策再认知能力表现为执行管理者能用一种创造性又符合贫困地区实际情况发展的方法来认知政策。加强对政策执行者的专业素养培训，加强他们对政策的再认知能力。上级政府创造条件使贫困县的政策执行者相互交流意见，培养管理者对自身政策统筹角色的认知。

推进城乡义务教育一体化进程中，政策执行环境面临多变性和复杂性。创新思维方式，减少对以往政策执行路径的依赖，是贫困县政策执行者的必备课。鼓励政策执行者对自己县域教育结构性变革中出现的问题进行深入了解，总结问题的原因，探索新的执行方式，进一步培养政策执行者对政策执行的特色化發展。政策执行者只有具备创新理念和解决问题的变通能力，才能使政策执行走出适合自己县域教育发展的路子。

4.完善监督管理.保证教育政策“开花结果”

贫困县政府在政策执行时更多的自由裁量权使之在权力方面有更多的诱惑，监督管理为县教育部门使用权力提供了必要的制衡。新媒体的盛行为政策执行的监督管理提供了新的挑战，贫困县教育督导日益专业化应为教育政策的执行提供坚实的保障。

新媒体作为社会力量对地方政策执行提供了新的警示点，给贫困地区政府在政策执行中滥用权力带来一定冲击。在政策执行前，新媒体应及时向公众传递相关信息，使公众全面了解整个政策，增加政策执行的透明性。在政策执行中，新媒体应该实事求是，报道具有完整性和系统性，对教育政策执行中出现的问题进行跟踪报道，真实反映民意，不应为增加浏览量而故意夸大其词。除了反映政策执行过程中出现的问题，新媒体还应把其他县域成功执行政策作为典型案例报道，为贫困县执行政策带来参考与反思。在政策执行后，教育督导及时作出评估。培养地方教育督导部门的主导意识，对教育政策执行给予及时的监督，不为地方人情世故所羁绊，对教育政策执行的信息给予公开化、透明性公示。加强地方教育督导部门专业人员专业知识的培训，加强教育督导人员专业素质的提升。除了地方督导、社会媒体、公众的监督外，贫困县政府自身应制定适合政策执行的一套审计系统。一方面方便向上级政府反馈政策执行的动态进程；另一方面，一旦政策执行偏离政策标准时，上级政府可以利用权力进行干预，让其及时修正。

规范性执行体系和全方位监督体系的建立能有效缓解贫困县在特定教育情境中推进义务教育一体化发展的难题，是贫困地区统筹规划和提高教育质量的必要步骤。协调不同利益相关者的矛盾和提高管理者的执行能力是关注教育改革、提升政策执行创新机制的必要条件。总之，这四种因素并不是独立存在的，规范的组织管理能够协调利益相关者的利益冲突，利益相关者之间的协调能够加强政策执行的监督管理，为政策执行提供可靠的后勤保障，而严格的监督管理能够推动教育政策执行者的执行能力，最终会使组织管理更具规范性，这四个因素相互协调、相互影响、相互推动能够使贫困地区从政策有序输入到产出成果，使贫困县城乡义务教育一体化良性、有序、高效推进。

[责任编辑 王颖]