以乡镇区划调整为契机推进小城镇建设

【摘 要】新晃位于湖南省最西部，是一个边远山区少数民族贫困县。要实现新晃县域经济社会快速发展、全面建成小康社会，必须以加快小城镇建设为主要抓手，破解发展难题。本文对新晃县小城镇建设的现状及存在的问题进行了分析，提出以乡镇区划调整为契机通过形成共识、科学规划、产业带动、设施配套、聚集要素及创新监管等对策推进小城镇建设和发展。

【关键词】新晃县；小城镇建设；对策

一、新晃推进小城镇建设取得的成就

2015年年底，新晃县全面实施了乡镇区划调整，将23个乡镇撤并为11个，其中建制镇9个，平均区划面积和人口分别由改革前的65.6平方公里、1.17万人调整到137.1平方公里、2.33万人，尤其是晃洲镇辖区内人口为7.56万人，镇区人口为6.5万人。目前，城区规划（到2020年）面积为7.65平方公里，现已建成面积为6.4平方公里，比2010年增加了1.38平方公里；建制镇镇区规划面积为11.25平方公里，建成区面积为5.44平方公里。全县城镇常住人口为9.4万人，城镇化率达到34.8%。通过这次乡镇区划调整，促进了新晃县小城镇的开发和壮大。

2016年，新晃县顺利通过了国家卫生县城复查验收，成功创建湖南省园林县城。全年总投资13.44亿元进行小城镇建设，完成了城区道路、人行道提质改造工程，龙溪古镇基础设施建设，以及龙溪口大桥改造工程；铺设了污水管网6.35公里。其中，投资1.5亿元，全面实施城区房屋立面改造、景观亮化及路灯节能化改造工程；投资1854.6万元对小城镇进行绿化提质改造工程，建成了10000m2的街心公园，建成区人均公园绿地面积为7.76m2、绿化覆盖率为35.33%；投资3.49亿元，完成公租房建设1368套，总建筑面积68019m2；完成棚户区改造4716户，其中综合整治4120户，货币安置596户，改造面积46070m2。投入2.84亿元进行“美丽乡村·幸福家园”建设，其中农村环境综合整治项目资金1560.4万元，乡镇集镇综合整治项目资金2040万元，污水处理项目资金540万元，饮用水建设项目资金1040万元，民居风貌改造资金12000萬元，全面完成林冲、扶罗、中寨、凉伞、鱼市、波洲等小城镇开发任务；成功创建省文明村镇3个，市文明村镇4个，波州镇红岩村等28个示范点的淳化工程，贡溪镇天井寨村、林冲镇道丁村成功入列第四批传统村落保护名录。

二、当前新晃小城镇建设存在的问题

1.规划不尽合理

目前，虽然全县所有建制镇均完成了城镇规划，但是起点较低，而且大部分乡镇的规划没有通过正常的审批程序。特别是经过区划调整以后，绝大多数乡镇的行政区域有了很大变化，需要及时组织专业部门对乡镇建设规划进行修编、调整，并严格进入审批程序审批后，才能予以实施，确保规划的科学性、合法性和严肃性。另外，由于新晃城镇建设规划方面专业人才严重不足，在很大程度上影响了规划编制的质量。一些重要的规划，需聘请省市或县外专业部门的规划设计院来完成，成本费用比较高。大部分城镇规划由规划部门编制完成后，没有组织专家进行评审，也没有经县人民政府审批，仅通过乡镇人大会议通过便进行实施，其可行性、科学性、长远性均难以保证。

2.带动能力不强

近年来，新晃经济持续较快增长，但是“小镇区、大农村”的格局依然未能从根本上改变，致使资源难集中，人口难积聚。2016年，新晃县人均GDP为19896元，远远低于全国、全省的人均水平。工业主导产业优势不明显，企业规模小，产业链条短，竞争力不强，全县投资5000万元以上的企业只有9家，年利税超1000万元的企业未实行零的突破。2016年，全县第三产业在整个三产中所占比重仅为34.9%。饮食、交通、运输、仓储等传统服务业提升步伐缓慢，信息、科技、金融等新兴产业才刚刚起步。可以说，有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二、三产业发展相对滞后，缺乏农业龙头产业和企业的带动，致使新晃小城镇发展后劲不足。

3.要素制约突出

融资渠道狭窄，建设资金短缺。近年来，尽管上级财政不断加大新型城镇化建设支持力度，但绝大多数项目都需要地方配套。新晃县对基础设施建设投资主体单一，主要依政府财政投入，吸纳民间资金乏力，没有充分运用市场手段，而新晃县又属于吃饭财政，造成小城镇建设长期存在资金欠账多、缺口大的问题，可以说，资金短缺已成为小城镇发展的主要阻碍因素。另外，新晃地处丘陵地带，山多地少，可供建设用地非常少，在有的镇住宅和商业用房，大多是自建2到4层的小楼房，这就使得土地利用率非常低。加之省市支持小城镇建设的土地、税费等优惠政策措施不具体、可操作性不强，也导致开发力度不大，成效不明显。

4.监管工作乏力

目前新晃县各乡镇无专门的城镇建设管理机构和专业技术人才，管理人员缺乏小城镇规划、建设、管理等方面的知识，加之人员专业素质偏低等问题，导致城镇建设管理水平不高、管理不力、成效不明显。由于管理机制不健全，机构内人员参与乡镇其它事务性工作的多，无法专注小城镇建设，在城镇建设管理和监督执法上缺位现象较为严重，存在着有法不依、执法不严、违法难究、疏于管理的现象，导致规划内存在违法占地、违法建筑有增无减，特别是规划区内新城新区开发突出违规违法占地建房趋势十分明显。部分群众有不良习惯，占道经营、以路为市成为家常便饭，乱摆摊点、乱堆乱放、乱扔垃圾、乱排污水的问题时有发生，环境问题没有得到根本解决。

三、加快新晃小城镇建设和发展的对策思考

1.形成共识是保障

建议成立小城镇建设工作领导小组，由县委、政府主要领导挂帅，对小城镇经济社会发展规划、城镇规划、产业发展规划、土地利用规划、环保生态规划等方面进行统筹安排；对全县城乡建设项目立项、规划、设计、预算、评审、招标、实施、审计、结算等建设环节制定具体的实施方案，全力推进新晃县小城镇建设工作的健康发展。并且，规划经过批准后要严格执行，防止换一届领导、改一次规划的现象。要充分调动各方的积极性，各部门要各司其职，密切配合，加强对小城镇建设的指导、支持和协调，力争3—5年时间将新晃县小城镇建设推上一个新台阶。

2.科学规划是核心

必须以这次乡镇区划调整为契机，根据新形势下小城镇发展的规模和趋势，遵循因地制宜、突出特色的原则，结合各乡镇当地历史革沿、民俗文化、地理人文、人口区位、经济现状等实际，合理确定小城镇建设的标准、规模、选址和配套设施，建设生态、生活、生产三位一体的宜居、宜商、宜发展的小城镇。总体规划应与详细规划相结合，对住宅小区、学校、医疗卫生机构、社区服务组织、文化体育场所、各类市场、公共基础设施和产業布局等根据有关规定和技术标准编制详细规划。要把近期规划和远期规划结合起来，近期规划要有较强的超前性、可操作性和控制性，远期规划要着眼于未来，把新晃县小城镇建设放到能辐射周边地区的发展的高度，在条件允许的情况下，尽可能做到高标准、高质量配套相应的基础设施建设，以提高小城镇的规模效益和聚集效应。另外，规划还应与利用资源和保护生态环境相结合，完善城镇用地制度，调整土地利用结构，盘活土地存量，禁止土地闲置，防止环境污染，杜绝土地资源浪费和生态环境破坏。

3.产业带动是支撑

产业是小城镇发展的核心和生命力。要立足新晃的自然资源、文化资源、矿产资源等特色资源优势，发展特色优势主导产业，把资源优势转化为经济优势。晃州镇有龙溪口古商埠文化、红色文化、燕来寺佛教文化、梅子坪农耕文化等，可以发展文化产业定位为文化旅游小镇；鱼市镇有前锋工业园，主要是矿产品精深加工、金属材料、机械制造、电子科技等产业，可定位为工业新镇，实现镇园一体、产城融合；波洲镇有右旋龙脑樟基地，可以做大做强生物医药产业和医养健康产业；贡溪镇有贡溪傩戏（国家首批非遗项目）、天井寨（国家传统村落、美丽特色村寨）等资源，可以发展傩文化产业；凉伞镇有温泉及坪南梯田、公母岩等景观资源，可以将其打造成一个以温泉为龙头的旅游小镇；林冲镇是湘黔接边地带，根据其地域特点和边界贸易的历史传统、现实基础，可以重点发展休闲娱乐服务业。另外，新晃县已获得地理标志保护产品的有新晃黄牛肉和新晃龙脑，要加快地理标志保护产品的开发步伐，加大对嘉信食品、老蔡食品、新晃龙脑开发有限公司等农业产业化龙头企业扶持力度，鼓励“公司+农户”模式建设养殖基地，扩大订单农业规模，促进产销一体化发展，引导振兴米业、宏达粮油等加工龙头企业，采取订单方式与农民签订粮食生产合同，通过提高种植标准，提升品质，增加农民生产收入。大力推进新晃黄牛文化产业园建设，实施生态农业基地和梅子坪片区现代农业科技园项目，打造集现代高效农业示范、农耕农场体验、休闲娱乐、旅游观光、农耕文化展示于一体的新业态，扩展农业发展空间与活力。

4.设施配套是重点

要拉通夜郎寨、中兴路至320国道绕城线道路，沪昆高速洞坪廖塘互通开通及洞坪至波洲公路等。完善城北市政管网、人行道、给排水设施、绿化等公共基础设施建设；稳步推进城西黄鳝垅新区建设，重点实施公 安、法院、中医院搬迁工程；做大做强城东物流中心，完善城东物流中心和黄牛文化产业园基础设施建设，启动实施汽车站搬迁工程；加快完善城南晃山新城、水岸龙腾、沙湾滨水新区等城市综合体建设；加快城中提质改造，结合棚户区改造项目，启动实施鸿森佳苑、运输公司、河滨路、工贸中心、西街、南街棚户区改造项目；实施人民路片区（招待所至粮食局）房地产开发，提升城市承载力。启动实施城区停车场建设和城市供水管网改造；启动城区农贸市场提质改造工程。继续实施城市绿化提质改造工程，推行立体绿化和园林小品打造，不断提升城市形象。结合美丽乡村、幸福家园建设，主动融入“平溪河侗情风景长廊”设，积极开展传统村落保护，整村推进农村危房改造。继续完善城乡垃圾收转运系统建设，启动农村生活污水排放和处理设施建设，提高农村居民幸福感。

5.聚集要素是关键

首先，必须靠市场化、多元化的投资机制来增加投入。按照“政府统一规划、市场投资为主、鼓励各方面参与”的原则，小城镇基础设施和公用设施建设等建设主体采取由开发商投资，政府在政策上优惠一点，新农村建设资金在水、电、路、讯等公用事业方面倾斜一点，进镇农民自身负担一点，招商引资解决一点的思路，真正实现在政府引导下依靠市场机制来加快小城镇建设。其次，要争取政策的最优化。新晃县目前已成功获批省级工业集中区和省级矿产品精深加工示范园，耕地可以在全省进行占补平衡。因此，要加强与省市的衔接、汇报，争取更多的用地指标。同时要提高小城镇土地利用率，增高建筑物高度，增加建筑物容积率，节约利用土地，提高土地使用标准和市场准入标准，实行差别化土地供地。要充分发挥经建投、工建投两个融资平台作用，按照园区建设和城市建设发展规划，储备好发展用地，满足今后发展需要。切实加强农村耕地保护，严厉查处乱占耕地、违法违规建设行为。

6.创新监管是根本

首先要创新管理机制，营造有利于小城镇科学发展的宽松政策环境，在城镇规划、户籍制度、融资机制、行政管理等领域进行改革，形成政府科学引导、市场充分发挥的运行机制，实现城乡产业、公共服务等的有效对接。其次，要加大城管执法力度。建议将规划执法、国土执法、建设执法、环保执法、城管执法等行政执法资源整合起来，在各镇成立一支综合执法队伍，负责整个镇的执法工作，重点推进对违法用地、违法建筑、环境污染、占道经营、非法营运等问题的整治。再次，要充分利用电视、网络等手段，加大宣传教育力度，让文明卫生意识深入人心，使讲文明讲卫生成为广大居民自觉行动，让小城镇成为淳、善、美的幸福家园，提高民众的幸福指数。

参考文献：

[1]植凤寅.小城镇建设的投融资问题——以宁波市和三明市实践为例[J].中国金融，2010.10.

[2]吴兴河.推进小城镇建设 提高城镇化发展水平[J].经济与社会发展 2010.5.

作者简介：

游红俊（1976—），女，民族：侗族，籍贯：湖南新晃，学历：本科，单位：中共新晃县委党校，讲师，理学学士，研究方向：区域经济、经济管理。