关于来华留学教育政策的审思

2017-04-07王永秀谢少华

高教探索 2017年3期

王永秀+谢少华

摘要：“一带一路”战略为来华留学教育发展提供了良好的历史机遇。本文在简要阐述建国后来华留学教育政策变迁的基础上，提出其4大特征。宏观来看，政策起协调、监督和规范作用，存在滞后性。同时指出来华留学教育政策的有效性和引导性不足，表现在：战略目的定位不明、权责主体依然模糊、质量监控体系不力、相关政策法规不完善。并提出政策重建的可能方向：分层明确战略目的，提升省级战略规划；明晰主体间权责分配，发掘省级政府动力；利用信息化手段，全程动态监控教育质量；完善政策法规，注重有效性与前瞻性。

关键词：来华留学教育；管理体制；政策来华留学教育是国家提升国际影响力的重要工具。“一带一路”战略要求高等教育扩大来华留学教育市场，此背景下研究来华留学教育政策有越来越重要的意义。托马斯·戴伊（1971）认为：“凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。”[1]戴维·伊斯顿（1953）认为：“政策是对全社会的价值权威性分配。”[2]詹姆斯·安德森（1990）认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的。”[3]孙绵涛（1997）认为：“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标或任务，而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[4]教育体制改革的核心是教育制度的改革，即教育机构职责权限制度的改革（孙绵涛，2010）。[5]这些定义虽表述不一，但涵盖政策的基本内涵：明确权责范畴、为一定目的、是活动过程、最终实现价值有效分配。本文在梳理政策及特征的基础上，试图从目的、权责、过程和政策有效性4个方面来分析来华留学政策，为后续政策的重建提供可能方向。本文研究的来华留学教育政策限制在高等教育范畴内。

一、新中国来华留学教育政策的变迁及特征

从1950年新中国首次招收来华留学生开始，来华留学教育管理体制就呈示出鲜明的时代特色。国家相关部门出台一系列政策，其中具有变迁意义的有：1955年出台的《各人民民主国家来华留学生暂行管理办法》（以下简称《办法》）给当时以对外友好交流为目的的来华留学生管理提供了依据；1962年批准的此领域第一个法规性文件——《外国留学生工作试行条例（草案）》奠定了留学生依法管理的基石；1985年出台的《外国留学生管理办法》为新形势下创造条件扩大规模提供可能；1989年《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》一举将招生权下放到高校，开启来华留学生数量迅猛增加的势头[6]；2000年出台的《高等学校接收外国留学生管理规定》（以下简称9号令）给来华留学生的教育管理提供法律保障；2010年推出的《留学中国计划》强调进一步营造良好的法制环境，形成有利于来华留学事业发展的体制和机制。

来华留学教育政策的变迁过程呈现以下4大特征。

一是在战略目的上，从政治外交属性回归到教育属性。来华留学的职能定位由最早的“尽国际主义义务”逐渐向加强留学生的规范管理靠近。1955年《办法》和1962年《条例》制定的目的在于履行“应尽的一项国际主义义务”、“促进我国同各国间文化交流、增进我国人民同各国人民之间友谊”，这一时期的政策强调友好交流和国际义务。1985年，《外国留学生管理办法》认为，来华留学生管理工作是“我国应尽的国际主义义务，也是促进我国同各国教育、科技、文化交流和经济贸易合作，增进我国人民同各国人民之间的友谊和了解的一项具有战略意义的工作”。这一政策扩大了来华留学生管理在非外交方面的意义。2000年发布的9号令将来华留学生管理工作的目的界定为：增进我国与各国人们之间的了解和友谊，促进高等学校的国际交流和合作，加强对接受和培养外国留学生工作的规范管理。从这一目的来看，来华留学生管理逐步回归到教育属性。

·留学生教育·1关于来华留学教育政策的审思二是在管理主体上，从多头管理转变为以高校管理为主。1955年的《办法》中，来华留学生工作实行多部门共同负责制，以教育部为主，外交部、大使馆、高校各有职责分工。为做好工作，“高等教育部、外交部、对外文化联络局、青年团中央委员会、全国学生联合会和有关学校等单位，在必要时得举行留学生工作联席会议，以利工作的配合”。1962年《条例》规定，管理主体上依然以教育部为主，但在接收学校和地区上，教育部开始明确要集中到主要城市的部分高校，高校开始担任管理角色。1985年《外国留学生管理办法》中，在管理主体上，国家教委依然有着领导性地位，归口管理，外交部协同管理，但高校逐渐拥有主体地位。1989年，《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》出台，首次明确有奖学金生招生资格的高等院校，可以自主接受留学生申请。2000年的9号令中，在教育部统筹的同时，管理来华留学生的主体责任首次由高等院校承担。虽然由教育部（或国家教委）统筹管理的模式仍在继续，但权限分工由开始的中央政府间横向关系，逐步转变为中央管宏观、地方管区域、高校管微观事务的纵向格局。

三是在专设机构上，从无要求到部分设立。从建国初到20世纪90年代的政策文本中，没有规定由独立的专设机构来处理留学生事务，具体职责实际由各部委或使馆承担。虽然1955年的《办法》要求有留学生的高校要设专设机构，但不具体，后续的政策文本中也未再提及。20世纪90年代，随着留学生人数的增加，高校开始承担越来越多的留学生管理工作，逐渐成为来华留学生管理的事实主体。2000年9号令发布，要求“学校应当有校级领导分管本校的外国留学生工作；学校应当根据有关规定建立外国留学生管理制度，并设有外国留学生事务的归口管理机构或管理人员”；在国家层面，则由教育部委托“国家留学基金管理委员会”专门负责招收计划内外国留学生。省级教育行政部门只负责本地区高等学校接受外国留学生工作的协调管理，未要求设立专设机构。

四是在权责分配上，省级政府管理权限职责得到加强。原来由中央政府直接管理的招生、入学、教学、毕业、课外等事项，逐步下放到省级政府和高校。1985年政策提到“各有关省、自治区、直辖市人民政府，应加强对留学生工作的领导”。1989年，《关于招收自费外國来华留学生的有关规定》中，把高校招收外国留学生资格的审批权下放给省级政府。2000年的9号令强调省级政府外事、公安部门在社会管理上的权限，强调省级教育行政部门要发挥协调管理功能，同时也规定“地方人民政府和高等学校可以根据需要单独或联合为外国留学生设立奖学金”。目前，基本形成以高校自我管理为主、国家宏观管理和省级政府管理为辅的留学生工作管理格局。

从宏观上看，早期的来华留学教育政策主要是国家层面的相关部门为实现协调来华留学工作的目的，后续逐渐将事权下放，激发出高校层面的积极性，各项政策从而转向监督、规范的作用，但存在一定的滞后性，有效性和引导性不足。

二、新中国来华留学教育政策的问题

国家、省级、高校之间的权责分配问题，始终是来华留学教育领域管理体制改革的核心问题，且一直处于动态调整过程中。虽然以往的政策在当时都客观体现了时代背景，促进了当时的发展（除文革时期外），但细分析政策文本的内容，结合来华留学管理工作的实践来看，目前的政策依然存在一些问题。

（一）战略目的定位不明

1955年《办法》中，政策文本表述的目的在于“做好各人民民主国家来华留学生的管理工作”，“增进国际间的友谊与文化交流”，此目的在后续政策中一直延续。1962年开始，来华留学目的是履行“国际义务”，这一表述在政策文本中一直保持到上世纪90年代左右。文革时期所有在华留学生被遣送回国，并在一段时间内停止接受外国留学生，扼杀了当时的来华留学教育。到21世纪初，市场经济开始占据中国经济发展的主流，“尽国际义务”的目的从政策文本中消失，促进来华留学工作的“规范管理”正式提上日程。不同时期的表述体现了政策方向的犹疑、转向，早期基本配合外交政策，动力不足到后期高校积极主动谋发展，来华留学教育的发展处于不稳定状态。

2000年后的政策将战略目的表述为促进交流和友谊、规范管理，回归教育属性（即加强留学生的规范管理），但依然未实现促进发展功能。事实上，这一时期来华留学生规模猛增，背后有几点原因：一是高校自主招收留学生的政策使得实现规模增长成为可能；二是留学生带来的社会、经济效益刺激了高校作为；三是国内高校扩张的背景客观上带动了国际学生的招收；四是在全球背景下高校国际化带来的激烈竞争中，外国留学生规模成为重要指标。有政策、有动力、有可借力的内部环境、有须竞争的外部环境，造就了这段时期来华留学教育的迅速发展。而在这段时期的政策文本中，战略目的表述上却无法找到事实存在的“推进高校国际化”、“创造经济效益”等，处于一个“欲说还休”的状态。

可见，来华留学领域的战略目的从国家层面看，起到了协调、规范的作用，但通过顶层设计推动发展的方面略显不足；从省市等地区层面来看，地区性战略始终未被提及，无法跟上“一带一路”战略关注地缘性的发展思路；从高校层面看，尚未明确定位以筹划长远发展。

（二）权责主体依然模糊

在既往政策文本中，管理主体从国家层面横向的各相关部门（高等教育部、各国驻华大使馆、外交部、国务院对外联络局、青年团中央委员会、全国学生联合会等），逐渐转向集中在教育部（国家教委、高等教育部）与高校之间。社会管理部门，除必要的外事、公安部门外，逐渐退出留学生的管理。但在实际工作中，管理主体和权责界限依然模糊。

首先，高校实际能自主的范畴有限。目前，政策将招生计划、录取、教学计划、专业设置等权限职责主要集中在学校，但实际上学校并不能完全自主决定。在计划内招生工作中尤为明显。如涉及中国政府奖学金的留学生录取审查，学校需服从国家留学基金委派遣，但每年派遣规模不定，几人到几十人不等，给学校的教学安排、师资配置等提出了极大的挑战。又如，招生录取时学校和留学生希望加快进程，但受制于省级政府相关部门的审批速度，很多优秀生源因此丧失。

其次，高校主体地位能随时被限制。如在明确招生计划不受限制后，教育部发现部分高校粗制滥造，直接下文对某个专业限制年度招生资格和数额。监管的出发点虽好，但程序上过于随意。这类状况将造成学校的犹疑，专注短期行为“走一步看一步”。

再次，省级政府主体地位不鲜明。建国初的政策文本未考虑省级政府的权责，留学生被中央派到几个主要城市的学校。后续政策虽逐渐放权到省级部门，但除泛泛的备案、招生审批等并无实质性权责。其结果是一个省、地区或直辖市对于本地来华留学教育无系统规划，任由所在地区高校在此领域自生自灭，未树立在国际教育市场争取地方主动权、树立地方品牌和优势的意识。

（三）质量监控体系不力

来华留学教育发展迅猛的同时问题也相应增多，规模与质量兼顾成为新的挑战。但质量监控体系的建立却一直未被重视。如在招生政策放开之后，某些高校只以经济效益为考量，忽视留学生培养质量，设置课程体系和毕业标准不严谨，直接忽略外国留学生学成后是否能获得职业资格等问题。其后果是毕业生质量经不起国际市场检验，间接将来华留学教育品牌带入恶性循环，让我国高校在国际上的学历互认等工作陷入被动。类似这样的漏洞在留学生招生、培养、毕业的全部过程中，缺乏实质意义上的控制。国家曾出台政策进行监控，例如，1996年国家出台《关于加强来华接受中医药本科教育留学生教学质量宏观管理的通知》，2007年出台《来华留学生医学本科教育（英语授课）质量控制标准暂行规定》，但从实践来看，依靠单个政策对整个来华留学教育的质量管控，作用终究有限。

（四）相关政策法规不完善

政策法规不完善制约着来华留学教育进一步发展。一方面现有政策之间存在冲突。例如，2000年颁布的政策中第十二条规定：“高等学校招收外国留学生名额不受国家招生计划指标限制。”但本科临床医学专业（英语授课）的招生却严格受限，教育部严禁未在名单之列的高校开办此专业，且近3年的招生计划逐步缩减，2013-2014学年度此专业全国招生计划共6020人[7]，2014-2015学年度此专业招生计划缩减至3680人[8]，为上年同期的61%，2015-2016学年度此专业招生计划仅為3470名[9]。又如，北京市于2007年发布的《关于外国留学生工作的若干规定》要求，“接受留学生的院校至少应有连续5年以上面向中国学生办学的历史。接受留学生的人数原则上不宜超过在校生总数的20%”[10]，从人数上限制了留学生招生数量，这与扩大规模的发展方针不相符合。类似的规定从程序上来说是否合适，还值得进一步探究。

另一方面政策法规滞后于实践发展。关于就业与打工、招生、培养等方面的政策法规滞后尤为明显。留学生兼职和实习甚至就业移民等在很多国家已经放开，成为吸引留学生的重要因素。如美国移民局规定，外国留学生可以在校内合法工作，每周可以工作20个小时，假期可以工作40个小时。[11]英国为吸引留学生，不断简化签证程序，实施就业延长政策，允许外国学生毕业一年内留在英国找工作。[12]新西兰就读的国际学生，每周可打工20个小时[13]，移民政策则更为宽松，达到“近乎只要在新西兰取得本科学历就可以办理技术移民的程度”[14]。这些国家的政策在刺激、促进留学生流入上发挥了重要作用，但我国的政策在此方面却相距甚远。另外，由于留学生招生考试政策、留学生参加高中会考政策、转学政策和大学间学分互认政策等较为模糊，导致某些被高校开除或劝退的外国留学生能轻易在我国申请到另一所水平相当的高校，不利于高校对外国留学生的管理。

三、政策重建的可能方向

来华留学教育政策应进一步明确战略目的、职能定位，不断调整国家、省级、高校三个层面之间的关系，使之能真正起到促进我国教育发展、推进我国高校国际化进程的作用。在未来的政策设计中，以下几个方向值得考虑。

（一）分层明确战略目的，提升省级战略规划

“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”的方针政策可促进来华留学教育的发展，但在具体目的表述上，可考虑分层次、成体系地描述，使其更为准确。

第一，从国家的战略层面来看，来华留学政策的目的应着眼宏观、促进发展。来华留学教育能促进国家间学术、文化交流，促进经济贸易，促进文化理解和民心相通，与新形势下持续对外开放、推进“一带一路”战略能起到互相促进的作用。第二，从省级的战略层面来看，宜以中心城市为聚焦，辐射周边地区，利用地区优势，着力打造地方品牌吸引来华留学生。对来华留学生的聚集状况看，大部分集中在东部地区及主要城市。从2015年的统计数据来看，京、沪、浙、苏、津、粤几个直辖市和经济发达省份的留学生数量占全国的56%左右。[15]目前“一带一路”沿线重点城市鲜少有在来华留学政策上打造城市品牌的意识。第三，从高校的战略层面看，宜进一步明确来华留学教育的最终目的，形成长期战略。用政策来引导高校将最终目的锁定在夯实学校实力、抢夺国际高等教育市场、推進我国高校的国际化进程上。

（二）明晰主体间权责分配，发掘省级政府动力

明确国家、省级和高校三个层面的职责权限，设立归口管理机构、协同管理，强化“国家监管、省级主导、高校自主”的来华留学管理体制格局。一是在国家层面，加强中央、省级部门的备案和协同作业，国家层面发挥“提纲挈领”的作用，及时导引趋势，负责政策法规制定、经费投入、备案和监管等职能。二是结合“一带一路”战略等发掘省级政府层面的动力。基于来华留学教育区域性特征较强的现实，由省级政府机构发挥主导作用，鼓励各地区因地制宜、因经济发展状况制宜发展来华留学教育。如在两广地带，可结合国家支持东盟地区等政策优势，发掘省级政府层面的动力，促进来华留学教育发展。除“协调”外，应明确省级政府在“指导”“教育投入”“监管”“发展地方留学品牌”等方面发挥作用。三是鼓励高校释放潜力，充分发挥自身优势来促进来华留学教育的发展，除中央政府和省级政府的上述权限外，其余职责权限如招生审批、学费定价、毕业学位发放等均下放到高校，盘活高校资源，发挥高校办学积极性。

（三）利用信息化手段，全程动态监控教育质量

在培养起点上，对高校的自主招生进行监控，提供招生指导性意见，要求通过信息系统上报每年招生标准、程序及录取人员名单，统计录取率和淘汰率，对招生标准显著低于应然水平的，责令改正并限制下年度招生数量；在培养过程中，可利用独立的中介服务机构，对教学过程、培养质量进行评估，让专业人员来评估专业事项，在过程评估中无法达到良好要求的高校或专业，限期整改，如连续2-3年没有整改成效取消其招收留学生的资格；在培养结果上，设置国家级考试，促使高校提升教学质量。例如，利用汉语水平考试等国家级考试来控制语言学习质量，在中医药学、临床西医等留学生较为集中的且毕业生质量对社会有深远影响的专业，要求学生毕业前统一参加资格考试，考试合格方能毕业。重视生源门槛、过程评估与结果评估，使同类专业的课程考试水平相当，毕业生测评水平相当，在国内高校实现学分的互认，以此为基础逐渐推向国际教育市场的学分、学历互认。

（四）完善政策法规，注重有效性与前瞻性

政策法规对来华留学教育发展具有重要影响，但其滞后于实践的现实需引起重视。政策执行后的有效性，需及时评估，逐渐完善，使政策真正具有前瞻性，引领来华留学教育的发展。对于实践中已经出现就业、兼职、实习等方面问题，可借鉴发达国家经验制定试行政策。先在部分地区进行试点，例如选取来华留学生集中的地区如京、沪、粤等地试点在华就业政策，让留学生有机会毕业后一到两年内在华就业。经过专业机构评估试点政策的效果及影响后，为国家层面的来华留学政策修改或制定提供参考。加强国家政策法规的宏观管理作用，对于不宜由国家统一规定的来华留学政策，建议先由地方政策法规进行具体规定，形成中央、地方相互补充的政策法规体系，使高校在发展留学生教育方面具有明确的政策法规依据，促进高校留学生教育的规范、快速发展。

参考文献：

[1]D.Easton，The Political System[M].New York：Kropf.1953：129.

[2]Thomas R.Dye.Understanding Public Policy[M].Englewood cliffs，N.J.：Prentice-Hall，Inc.1971：18.

[3][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].唐亮，译.北京：华夏出版社，1990：4.

[4]孙绵涛.教育政策学[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997：10.

[5]孙绵涛.中国教育体制改革若干重大理论问题的探讨[J].华南师范大学学报（社会科学版），2010（1）：27-28.

[6]刘海藩主编.历史的丰碑：中华人民共和国国史全鉴9教育卷[M].北京：中共中央文献出版社，2004：393.

[7]教育部.教育部办公厅关于公布2013/2014学年度招收本科临床医学专业（英语授课）来华留学生的高等学校名单及招生计划的通知[Z].2013-03-12.

[8]教育部.教育部办公厅关于公布2014/2015学年度招收本科临床医学专业（英语授课）来华留学生的高等学校名单及招生计划的通知[Z].2014-02-27.

[9]教育部.教育部办公厅关于公布2015/2016学年度招收本科临床医学专业（英语授课）来华留学生的高等学校名单及招生计划的通知[Z].2015-02-02.

[10] 北京市教委.关于外国留学生工作的若干规定[Z].2015-03-08.

[11] 中国驻美国大使馆教育处.近年来美国留学教育的政策、特点及发展趋势[J].世界教育信息，2012（6）：67-71.