浅析高速公路企业内部控制

张华

[摘 要]高速公路公司是国家重要基础设施建设运营单位，经过20余年的发展，高速公路行业已经发展到比较成熟的阶段，逐步从“重建设”，向“建设与管理并重”，最终向“重管理”阶段迈进。内部控制作为企业整体管理的一种有机结合，对高速公路可持续发展具有重要的作用。本文围绕内部控制“五要素”及“五目标”，分析高速公路公司内部控制的设置和完善。

[关键词]高速公路；五要素；五目标；内部控制；关键控制点

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.002

[中图分类号]F540.58 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-000-02

2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会及保监会等五部委联合发布了《企业内部控制规范配套指引》，“配套指引”连同《企业内部控制基本规范》共同构成了我国企业内部控制规范体系。关于内部控制的定义，基本规范中指“由企业董事会、管理层和全体员工共同实施的，旨在合理保证实现企业战略、经营效率和效果、财务报告及管理信息的真实、可靠和完整、资产的安全完整等基本目标的一系列控制活动”。我国内部控制框架沿用了COSO（全国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会）报告的五分法，包括内部控制环境，风险评估、控制活动、信息与沟通与监控等五个要素。

从内部控制定义可以看出，首先，内部控制是一项“目标管理”，是以企业重点关注的目标开展控制；其次，内部控制是一个动态的过程，是围绕内部控制五要素开展的、涵盖业务的全流程和全方位的一系列控制活动。下文就围绕内部控制“五要素”及“五目标”，具体分析高速公路内部控制的设置和完善。

1 围绕内部控制“五要素”，分析高速公路企业内部控制的建设

内部控制框架五要素中，内部控制环境是基础，风险评估是前提，控制活动是核心，信息与沟通是桥梁，监督是保障。五要素相互关联，缺一不可，共同组成一个企业的内部控制框架。以下就结合高速公路企业特点，围绕五要素具体分析高速公路企业内部控制建设。

1.1 控制环境方面

内部控制环境是企业建立与实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权限分配等。高速公路公司普遍具有事业和企业双重身份，一方面作为行业管理部门，高速公路的建设运营受省政府的统一规划和管理；另一方面作为运营主体及融资平台，高速公路公司又具有一般企业的性质。“双重身份”导致高速公路公司存在政企不分的问题。如何逐步完善公司内部控制治理结构，创建一个良好的内部控制环境，本文认为可以从以下几个方面进行：①明确规范董事会、监事会和经营层的责任边界、议事规则和运行机制，确立董事会在内部控制构建过程中的核心地位；②建立科学合理的组织结构，在董事会下设风险管理委员会，负责内部控制的具体实施；③通过企业文化建设，建立诚实守信文化，增强企业凝聚力，也使内部控制活动落实到每一位员工身上。

1.2 风险评估方面

高速公路从建设到运营都有政府的参与和管理，从这一角度看高速公路公司风险基本上是政策风险，公司的建设运营对政府的依赖程度大，公司管理層风险防范意识薄弱，公司内部没有建立一套系统的风险评估标准及相应的程序。随着国家政企分开的改革，高速公路公司也必将列入改革行列，建立一套规范的风险管理制度对高速公路可持续发展至关重要，本文认为主要可以从以下几个方面着手。

（1）培养一批专业的风险识别与风险控制管理人员，成立专门的部门对公司风险识别和风险管理负责。收集、并综合分析行业相关内部外部数据，为企业风险识别、风险控制提供及时可靠的风险管理信息。

（2）针对整个公司的所有业务管理行为，找出每项业务的关键风险控制点，制定统一规范的风险管理制度，并根据企业面临的新环境及时作出修订。

（3）营造企业内部风险管理的氛围，使风险管理意识和制度渗透到每一个员工。

1.3 控制活动方面

根据基本规范有关规定，企业应当“结合风险评估结果，通过手工控制和自动控制、预防控制和发现性控制相结合的方法，运用相应的控制措施，将风险控制在可承受范围内”。笔者选取了同一集团所属的几家高速公路项目公司进行调查，这几家高速公路公司内部控制活动主要包含授权审批控制、财务会计系统控制、资产管理控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制。从各公司目前内部控制实施情况看，公司上下对内部控制还存在一定误区。一方面，按照审计制度的有关规定，外部审计要对基于财务报告的内部控制的有效性发表审计意见，内部控制很多都涉及对资金、资产的管控，因此公司内部控制主要由财务部门牵头开展，业务部门只是被动参与。这就导致公司内部控制活动参与人员范围窄，没有一个从上到下，覆盖各个职能部门的内部控制体系。另一方面，公司制定的内部控制制度还局限于应付上级单位的要求，流于形式，制度的可操作性不强，这就无法充分发挥内部控制对企业管理的风险控制作用。为改善这一现状，本文认为可以从以下几个方面着手。

（1）建立一套全面系统、可操作性强的内部控制制度，作为控制活动的依托，使控制活动更具规范性及可操作性。首先，全面系统的内部控制制度应涵盖业务的全流程和全方位；其次，内部控制的可操作性要求设计的内部控制制度有可验证的轨迹。

（2）调动公司所有部门的员工，使内部控制活动覆盖到整个公司和每一个业务环节。

1.4 信息与沟通方面

信息与沟通在内部控制中起基础和连接的作用，为企业的风险管理提供必要的支持。根据高速公路日常运营活动，高速公路公司主要由收费系统、监控系统、通讯系统与财务系统等组成，如何将这些相对独立的信息系统形成有效的信息共享平台，为公司内部控制活动提供基础和桥梁，是加强企业信息与沟通的关键。

1.5 监管方面

监管环节是公司内部控制执行的有力保障。对高速公路公司来说，内部控制的监管外部主要是政府部门，内部监管活动主要是财务部门牵头的预算及绩效考评制度，监管相对还比较片面和薄弱。为加强内部控制监管工作，本文认为可以从以下几个方面进行。

（1）应该设立专门的监管部门负责内部控制监管工作，并把公司的公司治理及内部控制制度作为监管的重点常抓不放，促进监管的法制化、制度化。

（2）在监管方式上要将现场监管与非现场监管有效结合，加强监管的持续性与严肃性。

2 围绕内部控制“五目标”，分析高速公路企业内部控制关键控制点

内部控制是企业整体管理的有机结合，企业内部控制是围绕企业关心的五目标开展的全流程、全方位的一系列控制活动。高速公路行业有其自身行业特点，这些特点决定了高速公路企业内部控制的设置有其自身的关键控制点，以下就围绕内部控制五目标逐项分析。

2.1 企业战略方面

企业战略是一个自上而下的整体性规划过程，在企业经营管理活动中起着导向的作用。从高速公路目前发展阶段看，已经发展到比较成熟的阶段，正逐步从“重建设”向“重运营管理”迈进，为实现高速公路企业可持续发展，公司战略目标应逐步转向高速公路多元化战略。要实现这一战略目标，最重要的是如何对战略目标进行层层分解，落实到每个部门、每个员工。在具体内控设置上，一方面可加强宣传与培训，依托企业文化建设将多元化战略目标融入全体员工的思想意识中；另一方面可将战略目标分解成公司绩效考核指标，在公司各个层面形成高速公路多元化经营的创新激励机制，引导全员朝战略目标迈进。

2.2 经营效率、效果方面

目前高速公路业务收入主要来源于通行费收入及服务区等路产配套设施经营收入，成本支出主要为财务费用和养护成本支出。高速公路行业属政策性行业，通行费收入受政府行业管理体制及法规政策的影响比较大，如何对成本支出进行管控是实现高速公路经营效率目标的关键。高速公路成本支出中，财务费用主要来源于高速公路贷款修路政策下形成的高负债，高速公路负债水平与计划、工程、财务等相关业务密切相关。对此，筹资集体决策原则、严格的筹资程序和岗位分离控制、筹资后续的评价及责任追究制度都是行之有效的控制手段。

2.3 财务报告及管理信息的真实可靠完整

财务信息质量控制首先要提高财务人员的综合素质，从人事招聘、员工培训环节进行控制。财务信息质量控制的另一个关键是建立会计信息质量的监督与检查系统。此外，建立完善的经营绩效考核制度及经济责任审计制度也是控制的關键。

2.4 资产安全完整方面

高速公路属于重资产行业，主要由高速公路路产及配套附属设施组成，对路产及附属设置的养护及清查是管理的重点，随着信息科技的进步，加强信息技术、标准化和程序化技术是路产管理的关键。另外，高速公路的一个主要业务是通行费收入征收，由于征收过程涉及的资金流量大，涉及的收费人员多，因此通行费资金也是高速公路资产管控的一个重点。收入稽核、进款解缴及收费票据管理都是管控的重点，不相容职务分离、强制轮换、实行票款信息化监控等都是行之有效的管理手段。

2.5 遵循国家法律法规和有关监管要求

知法才能守法，要达到这一控制目标，首先要加强公司法制文化建设，加强法制培训；其次，是将法制法规嵌入业务流程和信息化建设中。

3 结 语

内部控制涉及面广，一个企业的内部控制建设是一个全员共同参与的过程，是以业务为起点和终点，全流程和全方位涵盖业务。在管理实施中，一个内部控制制度的有效性取决于其可考量性和可验证性。针对这些问题，一个行之有效的方法是企业实行标准化管理，标准化管理是一个系统工程，横向涉及企业各具体业务标准的制定，纵向贯穿制度制定、培训、督查、考核等环节。思考探索如何将标准化管理应用于高速公路内部控制建设对高速公路可续持发展具有重要意义。

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