论公共服务均等化过程中政府的职责和角色

2017-04-06

福建质量管理 2017年19期

(南京师范大学江苏南京 210000)

论公共服务均等化过程中政府的职责和角色

王林芳

(南京师范大学江苏南京210000)

针对当前公共服务普遍存在问题，政府提出要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，也就是基本公共服务均等化。为了实现基本公共服务均等化，政府要履行相应的职责。通过制度改革和创新，首要为人民群众提供就业服务、社会救助、养老保障等基本民生性服务。在这一过程中，政府扮演着规则的制定者、人民利益的守护者以及各方力量的调度者三个主要角色。

公共服务；政府职责；政府角色

一、政府要致力于实现基本公共服务均等化

我国在经济连年保持高速增长、市场化改革取得重大进展的同时，也出现了基本公共服务严重不均等的现象：城乡之间和地区之间不合理的收入差距有所扩大，特别是在基本的公共服务如就业、医疗、最低生活保障等方面；社会成员，特别是城乡居民之间享有的基本公共服务不均等。

另一方面，随着我国社会主义市场经济的深入发展和社会转型、利益分化，社会矛盾逐渐增多，人们在工作和生活中面对的不确定性风险不断加大，基本公共服务不均等导致的社会矛盾有所加剧，不和谐因素有所增加。广大群众普遍面临着公共服务需求全面、快速增长，而现有的公共服务供给体制、机制已不适应时代发展的要求，迫切需要新的制度安排。与此同时，政府财力的持续快速增长为实现基本公共服务均等化提供了物质基础。但是要将这种潜在的能力化为现实的供给，需要公共服务体制的加快建立和完善。

实行基本公共服务均等化是缓解贫富差距的重要因素[1]。政府要深化认识，转变为公共服务型政府；扎实工作，加快提高基本公共服务水平和均等化程度。实现有效解决经济发展过程中的民生问题，最大限度地减少社会中的不和谐因素。

二、在基本公共服务均等化过程中政府应尽的的职责

当前公共服务普遍存在供给总量不足、供给分布不均、服务质量有待提高问题。向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一。在推动城乡公共服务均等化的过程中，政府要关注以下几个与人民切身利益相关的公共服务供给。

(一)教育问题。我国实现现代化的基础在教育。自我国建立义务教育经费保障机制以来，义务教育制度的实施得到了保证,在推进义务教育方面取得巨大进步[3]。但是,我国教育经费投入水平长期偏低，很多学校特别是农村地区办学条件较差，教育教学水平不高，普及和巩固九年义务教育的任务十分艰巨；城乡、区域、各级各类教育之间发展不平衡问题比较突出。令人值得关注的是，一些打工子弟学校师资力量薄弱，与公立学校相去甚远，严重影响了农民工子女的义务教育质量。

(二)医疗卫生问题。随着社会的发展，投入与需求的矛盾越来越突出，忧患也越来越大，已严重影响到国民的健康素质。我国财政医疗和卫生支出的绝对值和占财政经常性收入的增幅均逐年增长，但占我国医疗卫生总费的比例也在逐年快速下降，与卫生需求差距更大、支出结构更加不合理。我国不仅财政卫生投入严重不足，在财政卫生投入结构中，用于基本公共卫生服务的更少，人均仅30元(2013年)[4]。基本公共卫生投入的不足导致以下问题：各级地方疾控机构经费保障薄弱，公益性质难以体现；全国疾控系统队伍整体素质有待提高、结构很不合理。另外，我国卫生资源总体不足，资源配置不合理，农村地区问题更加突出。当前主要是着眼于解决群众看病难、看病贵的问题。

(三)社会保障问题。老有所养，病有所医，是政府孜孜以求的目标[2]。社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。长期以来，特别是在广大农村地区，我国民政基础设施资金投入不足，社会保障服务建设不到位。我国的城乡基本养老保险制度是在建构完全不同理念和制度模式之上的。关于养老，不同于城市的强调风险共担和社会公平，农村养老以土地保障和家庭保障为主，突出个人责任。此外,我国也存在严重的地区之间基本养老保险不均等，主要表现在地区之间的养老保险的参保率和人均养老金两个方面。

(四)就业服务问题。我国城镇每年需要安排的新增就业人员达2000多万人，还不包括农村劳动力向城镇的转移。实现就业是劳动者维持生计的根本前提，而大部分外出务工者得不到与城市职工相同的就业服务。截止到目前，在2亿多的流入到城市的农民工中,大多数属于非正规部门就业。基于此，各级政府必须将就业促进工作放在政府工作的重要位置，强化政府就业公共服务职能，采取有力的措施，把解决的问题具体到公共服务的供给上,向农民提供公益性、非盈利性的就业培训和指导。

把上述政府要政府要做到以下几点：完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系等等[5]。

三、在基本公共服务均等化过程中政府扮演的角色

近年来,尽管我国经济快读发展、国力显著增强，但公共服务供给不均等的问题却在我国二元经济的影响下依然十分严峻，公共服务供给机制出现过渡性真空。加之以经济总量为导向的中央地方关系的片面导向，导致政府虽然在基本公共服务方面的投入力度增大，却没有达到令人满意的效果。因为以经济总量为导向的中央与地方关系，使得各级在自上而下执行中央政策与规划时，为了达到硬性要求和政绩目标，往往忽视了对当地居民“软实力”的提高，没有实现有限资源的优化配置。

由此可见，我们必须高度重视政府的再分配功能。基本公共服务均等化的实现，关键在于强化公共服务均等化的一系列制度安排。这也是政府的职责所在。因此，推动公共服务均等化过程中最重要的工作是公共服务体制的改革与完善，并且，这项制度改革工作必须由政府主导。政府要通过制度改革与创新，提升自身建设，推动基本公共服务均等化。其在公共服务均等化过程中扮演着规则的制定者、人民利益的守护者以及各方力量的调度者三个主要角色：

(一)规则的制定者。基本公共服务均等化的实现，要求有限的资源在中央地方政府之间得到优化配置。众所周知，公共服务的建设大部分要靠政府财政的支持，全国各地的公共服务资源分配最直观的表现就是各地区所得的中央财政支出。所以公共服务均等化的改革与发展势必跟财政制度有关。而在政府进行公共服务建设过程中，与其“财权”最为息息相关的就是“事权”，即政府的公共服务职责。因此，我们将从中央财政支出结构和政府内部公共服务分工体制两个方面对公共服务均等化过程中的制度问题进行探讨。

1.以“基本公共服务均等化”为重点，调整财政支出结构。城乡、地区间公共服务水平不断拉大，这个差距的存在不仅有损社会公平、公正,其所产生的社会矛盾和资源配置失效，也对经济社会的持续健康发展构成潜在的威胁。因此，要增加中央财政对中西部农村基本公共服务的投入力度。随着经济的发展和国家财力的增长，应当使财政在义务教育、公共医疗和社会保障等方面投入增长快于财政收入的增长速度，增加基本公共服务支出比例。

2.划分职责，使各级政府公共服务的权力与能力相匹配。一方面，按照公共服务的属性，合理划分中央与地方职责。中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。另一方面，使中央地方公共服务支出与财力相匹配。基层政府特别是县乡两级，分担着普及九年义务教育、公共医疗卫生等诸多公共服务责任，却没有相应的收入来源，从而造成了公共服务水平的巨大差异[6]。

(二)人民利益的守护者。政府是提供公共服务的主体。长期以来，政府是公共服务的供给主体与治理中心，是公共服务的直接供给者。在关系公众及特殊人群的最低生活保障的领域，如义务教育、基本医疗保障，以及弱势群体的住房、养老等，其他供给主体力量薄弱，只能作为补充，政府必须责无旁贷地肩负起提供此类公共服务的职责[5]。在推动基本公共服务均等化的过程中，政府作为公共利益的代表，是人民利益的守护者。因此，需要建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。具体来说，要增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重，把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素，把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，把群众满意度的度量结果作为干部晋升的标准之一。

(三)各方力量的调度者。萨缪尔森指出，“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌[7]。所以，要通过政府制度政策，纠正某些市场带来的缺陷”。政府是有限的政府，广泛化和多样化公共服务需求不能全由政府买单。供给不足的国情和现实决定部分公共服务领域须向第三部门开放。

但这并不意味着政府对这些领域放任不管。政府虽不是服务的直接供给者,但却是服务过程的中介者和仲裁者。针对公共服务供给方引入市场这个问题，重点要思考的是由谁来服务、怎样服务的问题。政府要妥善调度与控制改革中的各方力量，选择实行市场化供给方式的公共服务领域，对市场竞争进行宏观调控与依法规制,监察和控制服务质量与服务价格,充当公众利益的传声筒与维护者,调停公众、市场、供应商之间的矛盾,也要为各方利益的合理表达提供便利。