试论我国户籍管理制度

(华南师范大学 广东 广州 510006)

试论我国户籍管理制度

李海波

(华南师范大学广东广州510006)

户籍制度改革的核心是农村人口城市化，逐步推进二元户籍制度的改革，放宽入户地的许可制度，社会保障制度，就业制度，教育制度，土地制度，住房制度改革等相关的基础配套制度不断完善，是实现城市化的一种有效途径，推进城市化有利于我国社会经济的繁荣和社会的持续发展，有利于实现社会公平正义的价值。

户籍制度；二元户籍制度；户籍准入

一 、导言

改革开放以来，经济体制逐渐从计划向市场的转变，各个地区的经济差异，农村劳动力的剩余，人口呈现农村流向城市流动，由中西部流向东南沿海城市流动。人口的流动带来了许多问题，为人口输入地带来了活力和经济的贡献，也为人口输入地带来了社会治安等问题；为人口输出地解决了劳动力压力而脱贫，也为人口输出地带来了衰败。人口流动的背后户籍制度事关社会生活各方面，涉及到身份、就业、福利、医疗、教育、公用设施等，与广大公民具有切身的利益，因此，人口流动及流动人口需要从时代特征这一宏观视野去加以认识和理解，改革户籍制度，促进人口发展与社会经济以及区域之间协调发展。

二、 我国现行户籍制度的历史进程

现行的户籍制度是1958年制定的以户口登记为中心的管理体制，从《户口登记条例》制度上看，体现的功能主要体现在三个方面：一是区分城乡户口身份，确立城乡二元的社会经济体制；二是控制人口迁徙，严格的户籍准入制，三是体现社会资源的配置和国家对社会生活的管理，维护社会治安。户籍制度的推行，为促进计划经济的发展特别是民族工业体系的形成，以及社会治安的过程中积极作用。但随着改革开放及市场经济的不断深化，区域之间的人口流动性比较大，与新时代的社会管理和服务具有滞后性，社会发展以及公平角度来讲带来了问题。

积分落户政策户籍制度的一大突破，主要表现为迁入地应对外来人口入户难得问题。通过科学设置和确定积分指标体系，将办理居住证、纳入就业登记和缴纳社会保险的外来公民，具备的入户城镇的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当累计积分达到规定分值时，即可申请入户城镇，主要表现在北上广深四地，户籍积分上，设置了年龄、学历、创新能力、纳税投资等导向指标，同时也敞开了城市公共服务体系的大门，外来人口融入提供了制度的保障。但是正真能够满足积分条件的门槛比较高，特别是对于农民工来说，要达到税务，教育等因素，并不能真正解决他们的问题。

李克强总理签署第663号国务院令公布《居住证暂行条例》，居住证取代暂住证，这是户籍制度改革的重要一步。从最新条例来看,居住证持有者基本能够和当地居民享受相同福利，同时也在身份上与以往有不同，体现的一种公平性，也确立了为居住证持有这基本公共服务。2014年国务院《关于进一步推进户籍改革制度意见》下，到今年年已经有30多省份取消农业户口与非农业户口的性质，实行居民户口制度，其实也就彻底打破了城乡二元户籍制度。

三、 户籍制度

户籍制度我国的一项行政制度，涉及到公民的出身、死亡，教育，医疗等权益，从我国的户籍制度的体系上来讲，只有《国籍法》《户口登记条例》以及各个省份的户籍方面的规章制度，相对比较零散。

(一)现行户籍制度主要特征

1.区域性。区域之间的的户籍制度有所不同，各个省市拥有较强的自主权，最为明显的是北京和上海，对外来人口入户要求比较苛刻，外来务工底层人士很难达到入户条件。大城市经济发展水平较高，并且占有更多资源，更加先进的教育医疗保障，相应的福利含金量也更高。而小城市和中小城市经济相对落后，公共服务供给不足，福利含金量较低，也相应降低了城市户口的吸引力。当然，城市人口很难流入农村，主要由于农村土地制度的因素，受益于农村集体。

2.等级性。主要表现在农业户口与非农业户口的城乡二元体制，虽然已经实行居民户口制度，但是土地制度、教育制度，福利制度等还需逐步取消。城镇户口与乡村户口存在着身份等级差异，在生活资料的供应，医疗卫生，子女入学，就业，养老保险，失业救济等具有不平等待遇。

3.世袭性。主要变现为子女的户口承袭父母的户口，新生婴儿户口登记都承袭父母户籍，并未采用出生地的登记主义，4.治安职能。从户籍登记条例上来看，我国户籍登记机关是公安机关，主要是在公安派出所进行户籍登记，初衷是考虑社会治安的因素。此外，户籍的二元体制，主要侧重户籍的稳定性的角度出发，但是区域之间的经济不平衡引起人口的流动性，户籍所在地作为住所很难适应市场经济。

(二)户籍登记与管理制度

户籍制度核心是登记和管理两个层面上，登记体现在公民的申请登记的角度上，主要是由于户籍背后涉及身份证明，教育、医疗，就业等权益方面需要确认身份；管理制度主要体现在国家行政的角度来维护运行秩序，背后的秩序涉及到教育制度、医疗，就业保障，社会治安等制度的运行。

1.户籍登记制度。《户口登记条例》第3条规定，户口登记工作，由各级公安机关主管城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区、乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。从条例中公安机关负责户籍登记工作，体现的是户籍的社会秩序功能。笔者认为民政部门为户籍登记机关更符合社会发展的趋势，因为民政机关涉及到公民的社会福利、社会救济，婚姻的登记等，更能体现的是一种维护公民权益维护的角色，而公安作为登记机关体现的是维持秩序，证明身份和统计人口的这三种初始职能。

2.户籍迁入准入层面上，法律依据是我国《户口登记条例》第10条第2款，即公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续，

未明确规定迁入地具体的许可制度，给予各个省区很大的自主空间，特别是大城市，依赖外来人口发展经济又实行严格的迁入制度，对外来人口的限制，迁居地准入制度。积分制户口准入制和租售同教育权的制度背后都是体现出户籍管理层次的特点，政府拥有较强的管理户籍的权利。

3.居住证制度是我国户籍改革的重要内容，居住证制度承担着重要的人口管理功能，是保障农民工基本权益的重要手段，降低农民工享受城市福利的门槛。但是背后的社会保障制度，就业制度，教育制度，土地制度，住房制度需要稳步推进改革。进一步完善配套设施。

四、总结

户籍制度改革改革不是一蹴而就的，需要结合户籍改革的历程针对目前我国户籍制度改革现状及存在问题，从法律制度上进行立法，考虑制定《户籍法》，为户籍制度改革制定好顶层设计，取消以户籍所在地为主的登记。同时，完善户籍制度背后教育制度、医疗制度、社会福利制度等配套服务。此外，结合各区域之间的实情，考虑城市规模、经济发展水平并以相应的城市承载力为前提在确保城市基础设施建设，推进城市化进程。