建立我国行政处罚证据制度的必要性分析

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

建立我国行政处罚证据制度的必要性分析

秦远

(西北政法大学陕西西安710063)

改革开放的三十多年以来，我国仍未有一部统一的行政证据法律规范，使得各种与行政证据相关的规则和制度散见于一些法律、行政法规、地方性法规和行政规章之中。导致了各地行政机关在执法过程中标准层次不齐，出现了相同案件不同处理的结果，也使执法过程成为了权力寻租和贪污腐败现象的温床。因此，建立一套完备的行政处罚证据制度是我国当前立法工作的重要目标之一。

行政处罚 ；证据制度；立法规划

行政处罚是行政机关实施的最为普遍的一种行政行为，在处罚当中，证据对于处罚合法性的重要意义是不言而喻的。因此，行政机关在处罚程序中，必须重视证据制度并根据证据制度中的规定来实施处罚，不得任意裁量。《行政处罚法》第三十条中提出了明确要求“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”

行政证据是在行政程序中，行政机关为了做出一定行政行为收集的用来证明案件事实情况的材料。而行政处罚行为作为具体行政行为中最为普遍的一种，我们可以将处罚中的证据定义概括为行政机关及其它被授权组织收集的用来证明公民、法人和其他组织实施了违返行政管理法规的行为以及受到行政处罚的一切事实材料。这些材料中包括了证明相对人违法行为的事实，证明行政机关是否应作出以及如何作出行政处罚的，还有证明处罚真实情况的事实。

行政处罚证据作为证据的一种分类，当然具有诉讼制度上证据的一般特点，即客观性、关联性、合法性。但除此之外，因为行政机关和司法机关职权上的差异，司法活动和行政管理活动目的上的差异，也造成了行政处罚证据自身独有的特点：

第一、形成性。所谓证据的形成性、是指其是用于权利义务的初次确定、产生一个新的法律关系的属性。①在行政处罚中，行政机关通过调查行政相对人的违法事实、搜集相关证据、依据一定的行政法律规范对违法的相对人作出行政处罚决定，这主要是一个行政法律关系形成的过程。而不同于诉讼过程中的证据，主要用来对已经产生的法律关系进行审查认定，证明案件的合理性及合法性。

第二、程序性。证据制度的存在本身就是为了保证案件的客观真实，更好地维护当事人的合法权益。在行政处罚程序中，相对人较之于行政机关来说在很多环节上都处于弱势地位，如证据的搜集、保全、质证等等。而行政处罚又是一种对相对人给予人身、财产、名誉及其他形式的法律制裁的活动。因此，首先必须坚持“先取证、后裁决”，没有充分的证据绝对不能对当事人进行处罚。其次、处罚必须按照法定的步骤、阶段、方法、时限等进行证据的收集、调查、审查和运用，违反法定程序得到的证据不能作为处罚的依据。此外，程序的公平还应体现在不同情况不同处理，处罚的种类是多种多样的，在不同境况下，行政机关所采取的措施方法也应当有所不同。

第三、时限性。由于行政管理活动是行政机关一种极其广泛的活动，具有很强的复杂性和广泛性，而违法案件又往往表现出随机和经常的特点。这就要求行政机关必须快速、及时的获取和保全证据。如果不及时取证，很多证据就会稍纵即逝，而且错过后很难再次取得，对行政机关作出判断造成极大的困扰，使一些违法行为逃脱应有的制裁。就算过后缺失的证据通过其它方式得到补充，也会影响处罚决定作出的时间和效率，不利于更好地维护社会秩序。

行政证据制度对于政法依法行政，推进法治国家建设具有至关重要的作用。但改革开放的三十多年以来，我国仍未有一部统一的行政证据法律规范，使得各种与行政证据相关的规则和制度散见于一些法律、行政法规、地方性法规和行政规章之中。但即使如此，这些规定也是乏善可陈，残缺不全的。

具体到行政处罚证据中来说，行政处罚是行政机关实施的最为普遍的一种行政行为，在处罚当中，证据对于处罚合法性的重要意义是不言而喻的。《行政处罚法》第三十六条明确规定了：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给与行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”第三十条规定：“对于公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的违法行为，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给与行政处罚。”这些条款仅仅对行政机关的证明责任和证明标准进行了一个极为简单、模糊的陈述。而且其中真正属于证据规则范畴的条款少得可怜，只有第37条第一款规定的：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻扰。询问或者检查应当只做笔录。”除《行政处罚法》以外，环保部门、国家发展改革委员会、国家工商总局也相继下发了《环境行政处罚证据指南》、《价格行政处罚证据规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等文件。这些部门规章主要涉及行政处罚证据制度的程序性规定，例如规定了两人以上取证、出示执法证件、证据种类、非法证据排除、证据未经发表意见排除、域外证据取得等相关证据规则。但这些规范只调整一定领域内的行政处罚行为，内容和结构相对松散，并不具有广泛的适用性。

此外，由于实践中行政机关每天都要面对大量的行政处罚行为，随时都要面临被推上被告席的风险。因此，在执法过程中就得考虑万一被诉至法院，该如何赢得诉讼。但因为我国立法对于行政证据制度的忽视，行政机关开始普遍采用行政诉讼中对于证据的规定要求自己。法院在审理因行政处罚引起的行政诉讼案件时，涉及到证据的部分主要依据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》。这三部法规对于举证责任、举证期限、证据种类、质证规则、证据的认定等问题进行了规范。这些规定大致构建起了行政诉讼中证据规则的大致框架，不仅成为了法院审判活动的权威，也成了行政执法的非正式权威。但这种非正式权威在实践操作过程中往往还会产生一些负面效果、例如降低行政机关工作效率等等。

综上所述，在行政处罚进入法制化时代的十余年时间里，我国并没有在全国范围内建立起一部统一的、体系完善的行政证据法规。一些部门规章和地方性法规中所涉及到的证据规则受到地区和适用领域的限制，具有很大的局限性，并不能构建起处罚证据规则的整体框架，没有形成一个完备的体系。再这样的背景下，行政机关在处理众多的行政处罚案件时，就面临着判断标准和适用规则混乱的问题，再加上行政处罚行为的复杂性和多样性，以及执法人员自身素质和执法水平参差不齐，经常会出现同一案件不同结果的情况。严重违背了社会主义法治理念对平等和公正的追求。而行政处罚证据制度和行政诉讼证据制度的失衡，也会导致行政机关和审判机关在认识案件客观情况上的差异，以致于对同一案件的评价结果却截然不一，过度耗费行政资源和审判资源。

行政处罚证据制度的缺失，是我国行政程序立法的一大缺失。因此，建立起体系完备的行政处罚证据规则是建立中国特色社会主义法治国家，全面推进依法行政，提高各级政府的治理体系和治理能力现代化的必然要求，也应成为当下我国立法工作的一个重要目标。

【注释】

①李红枫：《行政处罚证据原理研究》，北京，中国政法大学出版社，2013，第40页。

[1]刘金友：《证据法学》，北京，中国政法大学出版社，2001

[2]徐继敏.行政证据制度研究.北京，中国法制出版社，2006

[3]李红枫.行政处罚证据原理研究.北京，中国政法大学出版社，2013

秦远(1993.12-)，男，汉族，陕西咸阳人，硕士研究生，行政法与行政诉讼法，西北政法大学。

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