铁路运输安全外部环境治理的难点及法律对策

李劲松 单凤翔 上海铁路局合肥工务段

铁路运输安全外部环境治理的难点及法律对策

李劲松 单凤翔 上海铁路局合肥工务段

铁路企业每年开展一系列安全宣传、“打非治违”、道口“平改立”、安全大检查等工作，实现安全运输基本平稳。但铁路线桥设施置于公共场合,不可避免地受到社会诸多环境的影响,铁路运输安全外部环境的治理依旧处于数量多、问题杂、制止难、整治难、成本大、成效低等特点。通过从铁路管理现状的加强、地方政府主动作为、地方人大铁路代表作用发挥以及激励机制建立、法律法规完善等方面进行探讨，研究治理法律对策。

铁路安全；外部环境；治理；法律对策

1 铁路运输安全外部环境治理中问题的产生

铁路运输安全外部环境治理始于2004年4月18日，中国铁路实施第五次大面积提速后，因时速160公里及其以上运行速度的列车开行，对铁路设备以及铁路外部环境安全等级提出了更高更严的要求。近十年来，随着铁路的加速建设、高速重载、高密运行，铁路外部环境治理愈显凸出，由铁路外部环境因素造成的设备故障、铁路交通事故，危及旅客列车运行安全等隐患问题大幅提升，铁路外部环境治理在铁路运输安全管理中比重越来越大。2011年、2012年，某铁路局外部环境因素造成的事故、故障、危行问题等占全局的40%多，且性质严重的事故多为环境因素造成。结合全国铁路近年来发生的五起具有典型代表的案例，分析铁路外部环境治理的难点。这五起典型案例为：2012年“8·3”太原局P77079次货运列车相撞、2012年“8·18”成都局41056次货运列车相撞、2012年“9·21”北京局41091次货运列车相撞三起较大事故案；2013年“10·14”济南铁路局胶济客专危树倒伏、2014年“6·4”南宁局南广线D8277次动车组撞水泥盖板两起事故案。笔者思考的是：当前铁路外部环境治理的难点究竟在哪？如何从法律层面更好地治理铁路外部环境？如何最大程度保障人民群众安全通行和广大旅客乘车畅通？这些问题亟待破解。

2 现行法律治理铁路外部环境的难点

2.1 铁路运输安全外部环境治理的真实现状

2.1.1 铁路外部环境安全隐患多

铁路暴露于社会公共区域，必然受到铁路外部环境的直接或间接作用与影响。这种作用与影响，成为铁路运输安全隐患，严重威胁铁路安全运输。其表现现状为：随意穿越铁路线，在铁路沿线边坡种植、保护区内种树，修路改变铁路排水设施，社会车辆超高撞断铁路桥涵限高架，侵占铁路用地，在高铁桥下围成加工厂、堆放易燃易爆物品，破坏铁路栅栏网在铁路上放置杂物等等。案例中，“8·3”太原局P77079次货运列车、“8·18”成都局41056次货运列车相撞较大事故案，即是行人随意穿行铁路所致。2012年8月 3日 5时 28分，太原局大秦线P77079次货运列车运行至迷雾河特大桥K601+150处，撞上多名因公路便道被水冲断而强行从铁路桥上过河的当地群众停车，造成9人死亡、4人受伤。2012年8月18日8时22分，成都局沪昆线41056次货运列车运行至湖潮～石板哨间K2029+750处，撞死3名在线路上行走的男孩停车。2014年，国家铁路局在“打非治违”专项行动中，检查企业单位和场所1 433个，共发现问题990件，实施行政处罚72件。

2.1.2 铁路一家治理难度大

铁路经过的沿线及站场，其周边环境管理包含内部管理和外部环境管理两方面内容，其大部分外部环境的经常性管理主要由铁路工务段（车站范围内由车务部门负责）承担，属纯粹的外部环境管理。铁路工务段管辖土地多、铁路里程长、范围广、加上没有行政执法权造成一些问题的反复：垃圾污染源大多来自沿线地方居民和外流人员，源头控制较难；违章搭建主要多为利用夜间、周末和节假日期间偷着搭建，建成速度快，监管难度大。

2.1.3 与地方各级政府联手效果差

铁路沿线存在大量高大树木，在暴风、雨雪等恶劣天气下，经常倾倒侵入铁路限界或倒伏于铁路上，构成重大安全隐患，程度最小也影响到旅客列车正点运行。如，上述“10·14”济南铁路局胶济客专危树倒伏事故案例。2013年10月14日13时11分，济南铁路局胶济客专潍坊站客运车场至昌邑站客运车场下新线K153+500处，一颗危树倒伏在回流线上，影响15趟列车正常运行，构成铁路交通一般D10事故。法院判决树主承担事故主要责任。事实上，由于倒树事故的判决最终无关地方各级政府，而是由直接责任人承担责任，无法引起地方政府足够重视。虽然《铁路法》第四十六条第二款内容明确“种植妨碍行车瞭望的树木的，由县级以上地方人民政府责令有关单位或者个人限期迁移或者修剪、砍伐。”此条款内容仅仅是为了“妨碍行车瞭望”而非“危树倒于铁路侵限”等严重情形。而《铁路安全管理条例》第二十九条：“禁止在铁路线路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物。”虽然增加了“铁路线路安全”字样，但没有规定谁是禁止的主体问题，使条款变得模糊，给各级地方政府以推诿理由。上述两个法律没有在“法律责任”一章中，规定地方政府行政不作为的责任条款，导致铁路与地方各级政府联手效果差。

2.2 铁路运输安全外部环境治理的主要难点

2.2.1 铁路法律法规普及宣传不到位

从立法上看，现行《铁路法》没有规定铁路行业内部向社会进行宣传的强制条款，没有具体规定铁路内部向社会宣传、普及法律的方式方法、具体做法和效果保障。一直以来，铁路企业法律知识宣传总体停留在散发宣传用品、宣传氛围的营造上，宣传用品发完走人，宣传效果不足。

2.2.2 群众支持力不够或滥用法律资源

随着地方经济的快速发展，通过铁路道口的机动车日益增多，公铁通行矛盾日益突出，道口故障肇事频发。为彻底消除平交道口安全隐患，让人民群众享受最根本的生命保障和公共利益，铁路全力推进道口“平改立”工程。然而，就是这样的为民利好工程，却得不到群众的完全支持和理解。因道口“平改立”牵涉到多方经济利益，在实际推进中遭遇铁路周边群众、私人企业等方面的巨大阻力，少数群众滥用法律手段，扰乱铁路建设和运输秩序。

2.2.3 铁路企业丧失原有行政执法权

2013年3月14日，铁道部被撤销，实行铁路政企分开，同时铁路总公司宣告成立。原铁道部各铁路局既有的安全环境监督管理的行政执法权随即终止，承担企业职能。2014年1月1日《铁路安全管理条例》正式实施，原《铁路运输安全保护条例》随之废止，取而代之的是铁路局从落实企业主体责任的角度，开展安全环境整治工作。但随着高速铁路的快速建设发展，铁路运输安全外部环境问题的数量越来越多，铁路局解决问题的能力反而越来越小，难度越来越大。

2.2.4 地方各级政府与铁路沟通配合不足

现行《铁路法》、《铁路安全管理条例》虽然明确地方各级人民政府和县级以上地方人民政府保护铁路运输安全的权责，但落实到具体工作中，沟通配合力度相当不够。再如“8·3”太原局P77079次货运列车相撞较大事故案中，尽管事故当事人承担全部责任，但便道的地方管理单位负有不可推卸的管理责任。地方政府在联系、互通及回应铁路问题的态度上总是被动，配合不足。

3 治理铁路外部环境的法律对策

3.1 修订完善现有法律法规，加快推进重大立法项目

3.1.1 做好法律顶层设计

启动《铁路法》修订研究工作。现行《铁路法》实施至今已经有25年，但《铁路法》还是计划经济下的产物。近十年来，我国高速铁路、客运专线快速发展，铁路融资模式不断创新，铁路管理体制发生了重大变化，《铁路法》的一些规定早已不能适应当前铁路发展的需求，亟待修订完善。

3.1.2 在相关法律中明确宣传义务

从以上事故案例中，不难发现铁路沿线群众的法律意识和安全意识淡薄，除人为破坏案件外，其他共性问题都归结于铁路安全法律知识宣传普及不到位所导致。应在《铁路法》总则第六条中，增加一款强制宣传义务：“铁路职工有宣传铁路法律法规知识的义务。”建议在铁路局基层站段增设法律事务管理科，加强相关法律宣传及法律事务管理工作。同时相对应地在《安全生产法》等法律中明确规定地方村（居）委会对村（居）民的普法宣传强制义务，确保宣传不留死角。

3.2 用法律的形式明确地方各级人大铁路代表作用

地方各级人大代表代表人民的利益和行使国家赋予的权力。需以法律的形式，明确各级地方人大铁路代表履职水平和能力，发挥铁路代表作用。

建立铁路局（站段）人大代表与地方各级政府联系（会商）制度，专题研制铁路外部环境整治工作。建议把铁路代表联系地方各级政府制度，作为特例写入地方人大铁路代表职责范围，并强制代表履职。对履职不力者进行问责。

建立铁路代表联系选民机制，调动群众参与热情。建议各级人大须特别规定铁路代表行使特殊义务和权力，在闭会期间能够督促铁路人大代表深入铁路周边选民之中，宣讲国家政策和铁路法律法规，汲取群众的建议和意见，调动群众参与铁路安全保护工作积极性。

3.3 提高地方政府治理铁路外部环境的主动性

3.3.1 建议出台地方有关铁路政策法规

建议把各级地方政府对铁路的安全保护写入地方规章制度，国家需要强制县级及以上地方各级政府出台地方铁路安全管理规定，确保建立与铁路协作联手、联防联治机制。各县级地方政府必须出台地方相关政策法规，与铁路共同维护好铁路外部环境。

3.3.2 建议事故责任等同考核地方政府

建议在《铁路法》或《安全生产法》“法律责任”一章中增设“同等责任”内容，以法律的形式实行铁路交通事故责任由事故责任人与铁路所在地相关政府及部门同等程度地予以承担。根据运输发展理论，交通运输业的发展能够有效促进人员流动、货物运输，为地方发展注入活力，从而带动当地经济发展。因此地方经济或者说是地方政府往往是高速铁路建设的最大受益者之一。有受益就应有问责考核。建议国务院把铁路交通事故等同纳入地方政府政绩考量，并在相关法律法规中明确不作为的法律后果。如在上述各案例中，都应追究地方各级政府同等责任。

3.3.3 建立铁路地方联合办公应急管理协调机制

当前，我国还未建立起统一的突发事件管理协调机制，没有形成政令统一、反应迅捷、权责明确的应急机制。在当前没有紧急状态基本法律调整的情况下，大致是什么领域出现了紧急状况，等时间解决之后就制定一个相应的法律法规，对暂时没有出现的危机的领域，则较少考虑。这类突发事件引发的社会危机都缺乏法律调整。2014年度“5.6”广州火车站、“4.30”乌鲁木齐火车南站暴力恐怖事件发生后，恐怖暴力分子针对铁路，尤其是高铁的破坏苗头已经凸显，而铁路外部环境整治（包括火车站）正是防范恐怖分子的重点区域，对铁路安全环境的治理标准日益增高，一旦恐怖分子利用铁路外部环境制造破坏，人民群众生命财产安全将受到重大威胁。正是基于这样的考虑，必要时实行路地合一的联合办公应急管理协调机制，对及时处置应对突发铁路治安事件更加有利有效。

4 结束语

铁路作为国民经济的大动脉，承担着繁重的客货运任务。随着铁路的大建设、大发展，以及城市建设向铁路的扩张，影响铁路外部的安全环境问题纷至沓来，极大地影响着铁路的运输安全。在这种情况下，尤其要通过法律法规的修订完善，加大铁路外部环境的综合治理。如何制定、运用法律武器，减少铁路外部环境对铁路行车的干扰，确保铁路沿线人民群众的生命健康以及广大旅客乘车安全，将是铁路和地方各级政府值得更深入研究的课题。

[1]张志刚.运用法制思维和方式整治铁路安全环境外部风险隐患的思考.铁道经济研究.2015年第4期.

[2]参见《2015中国交通年鉴》.北京《2015中国交通年鉴》社.2015年11月出版.第155页.

[3]聂婴智.公共利益解读及国际借鉴.法学杂志. 2009年第3期.

[4]张超.谭克虎.法国政府对高速铁路支持政策研究及启示.铁道经济研究.2014年第4期.

[5]李洁.我国公共危机处置法治化论略.法学杂志.2009年第3期.

责任编辑：许耀元

来稿日期：2017-01-19