新时代背景下的城边村发展策略研究

张 文 平

(太原市城乡规划设计研究院,山西 太原 030002)

随着我国城镇化进程的快速发展，近年来各城市规模基本稳定，未来城市建设主要集中在存量土地上，而位于城市建成区的“城中村”和城市建成区边缘的“城边村”还积蓄着一定量的建设用地，成为“被”关注和发展的重点地区。就山西省会太原市而言，至2017年已有近90%的城中村进行改造，至2020年所有城中村将改造完成。随着城中村改造进入尾声，位于城市建成区边缘的城边村的改造也拉开了序幕。

2017年8月太原市万柏林区启动实施全区范围内的城边村改造工作，所以本文将结合万柏林区东社街办城边村的现状情况和发展诉求，参考国内先进案例，提出城边村发展策略。

1 现状情况

万柏林区东社街办位于太原市西山山前地区、现辖3个街办8个村庄，该8村已全部列入城边村改造计划，村庄土地全部位于城市集中建设区以外。上述区域土地主要为村庄宅基地、农用地，以及少量穿插布局的城市建设用地(工矿企业、城市大型公用设施和公共服务设施用地)；已部分覆盖城市道路和市政公用设施；部分村庄存在局部集中改造建设的情况；产业以租赁房屋、物流仓储、小型机加工业为主，农业为辅；外来务工人口居住地。

根据上述现状分析，城边村具有以下基本特点：拥有大量的农用地、城市发展边缘地区、城市功能拓展地区、隐性的保障性住房提供地、拥有大量的农用地、农村与城市风貌并存。

2 城边村发展诉求与限制因素

2.1 发展诉求

城边村的发展需求推动，首先是城市经济快速发展带动城市周边的村庄向城市蜕变，其次是这些村庄也迫切想纳入城市的范围。无论是城边村由农村变为城市，还是纳入城市范围，其核心诉求是村民希望获得城市居民一样的居住环境、生活状态和社会服务保障。

2.2 纳入城市发展的限制因素

纳入城市发展存在一定的限制因素，主要为两点。第一，城市开发边界，随着2014年住建部和国土部启动开展城市开发边界划定工作，城市无序蔓延扩张的现状得到有效控制。城市建设用地与非建设用地之间将有明确清晰的界限分割，而城边村恰恰处于城市建设用地之外。就目前来看，太原市城市总体规划2017年6月获批，城市建设用地在下一轮总体规划批准前不可能有大的调整。第二，土地政策，城边村土地为集体土地，其大致由农用地和村庄建设用地组成。2004年以后国家已明确禁止通过“村改居”等方式将农民集体土地转为国有土地，集体土地转征为国有土地必须依法进行，审批严格、流程复杂。即使可以按照现行土地政策进行土地转征，但在城市总体规划和土地利用规划中城市建设用地也有规模控制要求，大量集体土地依法征收为国有土地不符合规划要求。而集体土地中占比较大的农用地征收制约条件更多，其中作为我国红线控制的基本农田的征收难度更大。总结上述两点，太原市城边村土地在短期内转征为国有用地被纳入城市建设范围的可能性非常较小，城边村纳入城市发展不具备现实条件。

3 案例研究

在城市发展的拉动下，城边村的发展是大势所趋，势在必行。基于前述分析，城边村不可能像城中村一样纳入城市发展，实现城边村的发展诉求只有另辟蹊径。所以，紧扣城边村农村属性，在现行国家农村发展政策前提下，以解决农业、农村、农民‘三农’问题和城乡统筹发展为出发点，来寻求城边村发展之路。本次选取国内其他省市城边村及农村发展案例，探讨城边村发展问题。

3.1 案例一：海南三亚育才镇

海南省三亚市育才镇城边村改造按照2010年《三亚市城边村改造建设和环境改善工作指导意见》精神，采用“公司+农户”的模式引入社会资金，挖掘黎族文化、风情资源，结合良好的生态环境，打造黎族文化“旅游村庄”。以生产、生活、文化和旅游四大功能为主导，打造旅游产业带动其他产业发展，构建多层次、多业态的服务产业体系，构建产城融合、以产带农的发展模式。结合现有特色农业生产及旅游型服务产业，解决村民就业和长期稳定收益。

3.2 案例二：浙江绍兴甘霖镇

浙江省绍兴市嵊州市依托浙江省特色小镇发展大潮和2016年国家一系列关于特色小镇建设的文件精神指引，与蓝城、绿城合作打造甘霖镇特色小镇项目——“越剧小镇”，以越剧诞生地甘霖镇施家岙村为核心辐射周边村庄，目标将甘霖镇建设成为“中国戏曲朝圣地，华东文旅新地标”的5A级景区。该镇引入蓝城全产业链、高附加值的农业模式，结合当地特有的文化特色，打造集生态农业、文化旅游、都市休闲、康养产业为一体的特色小镇和田园综合体。以“农民利益共同体”新理念试行农业供给侧结构性改革，村民经济来源主要由农业收入、村集体入股、就业收入构成。

3.3 案例三：浙江无锡阳山镇

浙江省无锡市阳山镇紧跟2017年中央一号文件风向标，采用引入资本运作的方式打造乡村田园综合体项目，首个落地项目“东方田园”是一个以生态高效农业、农林乐园、园艺中心为主体，集农林、旅游、度假、文化、居住为一体的综合性园区。结合农业与服务业，以工促农、以城带乡，可大力推动当地城乡统筹发展和新型“城镇化”进程，促进村民转移就业，提高收入水平。

4 发展策略

结合案例情况，本次研究提出以下4点城中村发展策略。

4.1 政府主导与市场运作

城边村改造应坚持以政府主导、市场运作为原则，在城区政府主导统筹下，引进大企业，通过市场化运作，群众参与，实现政府、村民、村集体、企业四方共赢。

4.2 政策应用与机制建立

在贯彻执行2016年以来国家层面关于特色小镇、田园综合体建设的相关文件和配套政策的前提下，参考其他省市的村庄发展政策，结合自身发展需求，以便于操作、依法合规为原则，建立健全适合本地区城边村发展各类机制，主要包括土地流转机制、金融支持机制、开发模式引导、农民社会保障机制、建设审批机制等。

4.3 潜力挖掘与产业引入

结合城边村各自特有的资源禀赋和产业基础等条件，进一步挖掘主导产业内涵和潜力，引进并推动相关配套产业发展。大力发展现代农业、休闲农业、文化旅游等产业，促进产业功能拓展，提升产业文化内涵，实现产业融合互动，提高三次产业综合发展能力。

4.4 规划引导与统筹实施

以城区政府为主导，做好城区城乡统筹规划工作和镇(乡、街办)总体规划工作，由镇(乡、街办)和企业做好城边村建设和产业发展规划，各级规划要根据村庄自身特点，差异化发展原则，防止重复建设和低水平恶性竞争。由城区政府统筹城边村改造实施，制定年度发展计划、由镇(乡、街办)和企业按规划和计划落实。

5 结语

通过借鉴“特色小镇”和“田园综合体”建设进行太原市城边村改造，可有效提高城边村人居环境质量，改善城市面貌，解决村民就业、教育、医疗等基本社会保障问题。通过发展村庄特色产业和经济，可切实提高村民收入，同时促进城市旅游功能和旅游产品的完善。实现经济绿色发展、可持续发展。

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