“三规合一”背景下的乡村规划

游 美 红

(山西省榆次公路管理段，山西 晋中 030600)

1 概述

“三规”即规划体系中对城市发展影响最大的三个规划——国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划；“三规合一”即是在编制、实施、管理等方面将这三个规划相互融合、衔接，从而解决规划“打架”的问题，实现城乡空间资源协调发展，保证乡村与城市具有平等的发展机会，为乡村长远发展提供政策支持与法律依据。

2 乡村规划“三规合一”的意义

2.1 乡村规划“三规合一”是推动我国规划体制改革的基础

乡村的地域范围相对较小、用地类型相对单一、涉及的利益关系也较为简单，因此村层面开展“三规合一”，更具可执行性，是推动我国规划制度改革的基础。

2.2 乡村规划“三规合一”是促进乡村可持续发展的动力

乡村发展最大的阻碍就是产业与经济的发展，通过乡村规划“三规合一”，统筹产业、用地与空间的关系，使资源、人口、环境与经济发展相匹配；“三规”共同编制、互相协调、统一管理、共同发挥作用，才能促进乡村的可持续发展。

2.3 乡村规划“三规合一”是打破城乡二元结构的关键

首先，乡村规划应以县国民经济与社会发展规划为宏观指导，落实其中的经济发展策略，并根据社会经济发展的需要，及时调整和修改计划。其次，乡村地区有着丰富的土地资源，用地性质又十分复杂，乡村规划过程中，应受到土地利用总体规划的限制，并与其相互协调。最后，国民经济与社会发展规划的具体实施也需要土地利用总体规划与乡村规划的支持与引导，通过优化用地结构、调整用地布局，避免资源的无序开发，造成浪费，最终促进发展计划中具体项目的落实。因此，通过“三规合一”，实现“三规”的协调统一，才能统筹城乡区域空间，保护耕地，优化开发，促进城乡一体化发展。

3 乡村规划“三规合一”的核心问题

3.1 “三规”自身存在的矛盾

3.1.1规划期限不同

县国民经济与社会发展规划的规划期限为5年，土地利用总体规划的规划期限为15年，而乡村规划一般为10年～20年，三者规划期限均不相同，各自为政。

3.1.2规划的出发点与侧重内容不同

县国民经济与社会发展规划是政策性的，注重发展，确定未来五年社会与经济的发展目标，引领县域各个方面、多种利益的综合协调发展，但其空间性较弱；土地利用总体规划的核心是耕地和基本农田的保护，参考上一级的土地利用总体规划，分配与控制土地利用的指标；乡村规划的重点则是建设，通过调研现状，统筹资源、合理布局，引领乡村地区的有序建设，侧重于社会、经济等发展情况在空间上的反映。由于“三规”各自出发点与侧重点不同，使“三规合一”无法顺利进行。

3.1.3规划的目标与任务不同

县国民经济与社会发展规划作为宏观指导，主要反映地方的发展目标与诉求；土地利用总体规划则是自上而下的落实上一级规划提出的用地刚性控制内容；而乡村规划除了“自上而下”的遵循上一级规划提出的原则和要求外，更多的是根据规划区自身的条件，因地制宜的提出规划方案，因此更具有科学性和实践性。

3.2 “三规”编制过程中存在的矛盾

3.2.1编制规范与标准不同

我国现存的“三规”并行的规划体系已有六十多年的历史，“三规”各自都已经有了相对成熟的技术规范与编制标准，在编制思路与方法上也都自成体系，很难达成统一。

3.2.2缺少信息的沟通与共享

“三规”由不同部门编制，但各部门之间缺乏基础资料的沟通与共享，如果三个部门之间缺乏统一的信息共享平台，将很难实现“三规合一”。

3.3 “三规”实施过程中存在的矛盾

3.3.1管理部门不同

目前，县国民经济与社会发展规划属于县发改委计划局管辖，土地利用总体规划归县国土局管辖，乡村规划则属于建设局管辖，三个部门在体制上处于平级，又缺乏协调的平台，只能各自为政。

3.3.2缺少法律保障

乡村规划受到《城乡规划法》的保护，土地利用总体规划受《土地管理法保护》，而县国民经济与社会发展规划的法律保护尚不明确。在实施过程中，“三规合一”又缺少法律保障，所以实施起来相对困难。

4 乡村规划“三规合一”的探索

4.1 明确“三规”从属关系

在国家层面，国民经济与社会发展规划起到宏观调控作用，然而在县域层面，县国民经济与社会发展规划的编制水平较低，空话套话较多，很难对全县与各乡镇的发展起到宏观指导作用；土地利用总体规划主要对县域土地指标进行宏观调控，缺少经济发展与空间规划方面的内容，也不能作为指导乡村发展的主要规划。

所以，“三规”应以乡村规划为主导，通过与县国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划的融合，加强其综合协调能力，对经济、产业的宏观把控能力，以及对各类用地指标的控制能力。三者优势互补，建立“三规合一”的乡村规划体系。

4.2 建立“三规”衔接平台

2011年，我国印发了《全国主体功能区规划》，作为国民经济与社会发展规划在空间布局方面的体现，是土地利用总体规划与城乡规划在空间布局方面的依据。因此，主体功能区规划是“三规”衔接的重要平台。然而，主体功能区规划的编制只进行到省级层面，在乡村规划中，应参照主体功能区规划，制定“乡村功能区规划”，将县国民经济与社会发展规划中制定的经济发展目标落实到具体的空间布局层面，使“三规”具有相同的空间载体，更容易相互对接。

4.3 探索“三规合一”有效路径

1)统一“三规”规划期限。“三规合一”首先应确保“三规”的规划期限协同。比较“三规”各自的规划期限，最长的为20年，每5年修订一次。因此，“三规合一”在进行发展战略规划时，以20年为远期规划，5年为近期规划比较合适。可以在5年的期限范围内进行调整，使“三规”保持统一。

2)统一“三规”规划范围。“三规合一”应统一建设用地规模边界，合理安排建设用地边界内的各功能区边界；统一非建设用地边界，明确基本农田及生态用地保护边界。使“三规”做到在同一空间范围内统一编制。

3)统一“三规”技术规范。“三规合一”由于空间上的重合，应建立统一的用地分类标准。在乡村现有的用地分类标准的基础上，参考国家相关的技术规范，建立一套完整的能涉及乡村所有空间的用地分类标准，并确保其灵活适用性，以加强对现实的指导作用。

4.4 构建“三规合一”规划体系

1)建立一个信息共享平台。要实现“三规合一”首先要建立一个包含大量基础资料和各类数据的信息共享平台，最好将之前的规划信息也录入到平台中，为接下来的规划编制提供指导与参考。通过3s等技术手段，将国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、乡村规划的各项内容集成到“一张图”上，避免规划产生冲突。

2)建立一个管理协调机制。为确保“三规合一”规划工作的有效衔接，提高各部门的效率与服务水平，应构建一套通用的管理协调机制。规划编制时，各部门既要权责分明，又要加强互动沟通，如有必要可将三个部门完全合并，统一管理，一方面精简了相关工作人员，一方面有利于乡村“三规合一”的实施。

3)建立一个项目审批流程。“三规”应建立相同的项目审批流程。评估建设项目时，应由三个部门共同协作，完成项目的审批，在确保申请完善的前提下，尽量简化审批流程，并且审核工作要做到公开透明，以改善乡村地区的投资环境，促进乡村建设与发展。

4)建立一个监督协调小组。目前，“三规”由三个不同部门编制，三个部门各自为政，对于损害自身利益的事情绝不让步，阻碍了“三规合一”的顺利推行。为解决这一难题，应由县级政府牵头“三规合一”，并成立一个比三个部门高一级的监督小组，协调各部门之间的利益，监督并推进“三规合一”的实施。

5 结语

乡村“三规合一”具有深刻现实意义，是推动我国规划体系改革的基础，是促进乡村可持续发展的动力，是打破城乡二元结构的关键。

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