论我国存款保险制度的可行性

刘 双

(西北政法大学 陕西 西安 710063)



论我国存款保险制度的可行性

刘 双

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

一、引言

存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

二、存款保险制度的利好

1.存款保险制度有利于保护存款者的利益，降低风险，从而提高银行的信誉，保护资金链的正常稳定流通。在世界金融业不断国际化、自由化的情况下，难免会有金融危机的动荡。为了规避，降低这种风险对社会、银行业和社会公众的打击，存款保险机构可以对发生问题的银行进行担保、补贴或者融资等方式对其进行挽救。存款保险制度有利于保护存款人的利益，总体上增强银行信用，提高社会公众对银行体系的信心。

2.存款保险制度能促进银行业适度竞争，为公众提供质优价廉的服务。大银行由于其规模和实力往往在吸收存款方面处于优势，而中小银行则处于劣势地位，这就容易形成大银行垄断经营的局面。而垄断是不利于消费者利益的，社会公众获得的利益就会小于完全竞争状态下的利益。存款保险制度是保护中小银行，促进公平竞争的有效方法之一。它可使存款者形成一种共识，将存款无论存入大银行还是小银行，该制度对其保护程度都是相同的，因此提供服务的优劣，将成为客户选择存款银行的主要因素。

3.在中国，尽管我国银行业目前盈利状况良好，各项监管指标也都有明显改善，但这很大程度上是建立在政府对存款利率上限实施管制以及银行业内部竞争不充分的基础之上的。随着利率市场化改革的推进以及银行业对内对外开放程度的提高，存贷款的利差空间将被逐渐压缩，各类风险管理成本、业务开发成本以及为提升竞争力而增加的人力资本投入都会大幅提高，企业利润有快速下滑的趋势。虽然现在预言个别商业银行会因此陷入严重亏损，甚至濒临破产的境地还为时过早，但只要我国银行业的市场化改革继续向前推进，这一天终究会到来。

在实行社会主义市场经济条件下，企业破产不仅在理论上已被公众接受，而且在实践中已实施，因此作为经营货币这一特殊商品的商业银行所潜在的风险也应为公众所接受。

4.存款保险制度，不仅有利于加强中央银行的监管力度，减轻央行和国家的负担，另一方面是维护保障金融体系的稳定。在存款保险制度建立的情况下，中央银行和国家财政机构以及存款保险机构需要对银行的营业进行调查，对银行的财务状况进行审查。当出现财务问题，风险投资或者非法经营。

三、我国建设存款保险制度的前景

(一)减轻政府在金融危机中的压力要求建立存款保险法律制度

我国改革开放以来，中央财政和中央银行以最后贷款人身份自始至终对存款人的利益予以保护，实行的是隐性的存款保险制度。

从2007年开始，我国将按照WTO规则全面开放银行业，这种隐性的存款保险制度的不适应性就会越来越明显。

首先，隐性的存款保险制度缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性，不能有效地维护公众信心。其次，在隐性的存款保险制度下，损失最终均由国家负担，金融机构不承担经营失败的成本；财政资金是来源于纳税人的税收收入，用来偿付因银行经营管理不善所造成的存款人的损失有失公平原则。再次，由于银行规模越来越大，而国家财力有限，越来越无力承担庞大的救助成本。最后，中央银行作为“银行的银行”，在某种程度上担当矗后贷款人的角色，对发生支付困难的银行提供再贷款，以帮助其渡过难关；而中央银行的最后贷款承诺又会使商业银行过于依赖央行的最后贷款人职能，可能还会增强他们冒险经营的积极性。

(二)银行业高风险运行要求建立存款保险法律制度

当前我国银行业面临的风险主要表现为资产质量较差，资本金严重不足，违规经营活动屡禁不止，亏损面较大等。高比例不良贷款大大削弱了银行的流动性和支付能力，孕育着支付危机和挤兑风潮。

据估计，现在我国银行业不良资产高达20%以上，在某些地区或机构，不良资产的比重甚至达到40%以上，这已超出亚洲金融危机爆发的一些国家不良贷款的比例；自有资本是银行抵御金融风险的重要屏障，是衡量银行信誉的重要比率，银行经营发生损失，最终只能以自有资本抵补。

我国四大国有商业银行的资本金严重不足，远远低于《巴塞尔协议》规定的8%的最低资本充足率，新兴股份制商业银行无节制地扩张业务使其资本充足率呈下降趋势，靠自有资本难以抵御经营风险；银行(特别是一些分支机构)违规活动屡禁不止，做假账、虚列成本时有发生。

(三)高速增长的居民储蓄需要保险

储蓄存款是我国信贷资金的主要来源，也是银行对亿万储户的硬负债，到期必须足额还本付息。存款人一般并不知道银行在从事什么经营活动、风险是大还是小，这种信息不对称使存款人的利益有可能得不到保护。建立存款保险制度，就是保护存款人的利益，特别是中、小储户的利益。这样，在遇到某个银行机构发生经营困难时，存款人就不会轻易大量提款，金融机构的资金来源才能够比较稳定，银行业务活动才能不间断地开展。

(四)完善的银行业监管体系需要存款保险

现代金融学者将金融监管的基本制度划分为审慎或预防性监管和保护性监管。审慎监管包括资本充足率要求、流动性要求和一般性银行监督和检查等，保护性措施则包括最后贷款人制度和存款保险制度。审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度三者在维护金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同，具有不可替代性。

1.审慎监管在银行的安全防范措施中处于核心地位，通过加强对银行市场准人和银行经营风险的监管，控制银行风险的形成、积聚和外化，达到事先预防风险和维护银行系统稳定的功能。但是完善的审慎监管也不能保证风险的完全消除，一旦银行出现危机，审慎监管则无能为力。

2.由中央银行行使的最后贷款人职能，旨在防止银行的暂时性流动性危机向清偿性危机和系统性危机转化，通过直接对面临危机的银行提供流动性援助来维护金融稳定。中央银行的这种职能从某种意义上说，是一种事实上的或隐性的保险。该制度具有操作迅速和见效快的特点。但最后贷款人职能的行使是有其局限性的，与其同时具有的货币政策职能往往相抵触，过分地利用最后贷款人职能可能会导致货币供应量的失控，损害稳定货币的政策目标。因此，央行行使最后贷款人职能时常常会面临两难境地。

存款保险法律制度为存款人提供了直接的保护，其法定性和可预见性增强了存款人对银行的信任，可以有效地防止银行挤兑的发生，所以有人称其为第三道金融安全网。

四、公平的银行市场竞争需要存款保险制度

在未来的银行业市场竞争中，中小商业银行既要受到四大商业银行垄断地位的限制，又要受到外资银行的冲击。中小银行生存条件的艰难会引起存款人担心，很容易造成挤兑风潮。建立存款保险制度有利于营造相对公平的竞争环境。当所有的存款人，特别是小额存款人存款的偿付得到了来自法律的保证，存款人将不会歧视中小银行，从而淡化四大国有银行的特殊优势，有利于建立公平竞争秩序。同时，存款人在选择银行的时候，将更注重银行的服务质量和效率，使银行面临更大的竞争压力，并使之成为各商业银行提高效益的动力。