基于PPP模式的市政工程项目融资及管理研究

2017-04-06

福建质量管理 2017年19期

(湖南建工集团有限公司湖南长沙 410004)

吴昊

(湖南建工集团有限公司湖南长沙410004)

在社会主义发展形势下，资本力量得到了逐渐积累，各类项目的融资对于项目发展产生了较大的影响，其中PPP融资模式因其特有的特点受到了国家重视，成为当前最常见的一种融资形式。为了能够进一步明确市政工程项目的融资建设与发展效果，本文主要从PPP模式的内涵出发，分析了PPP模式项目的融资方式，并对PPP模式下的融资管理进行阐述，希望能够对市政项目的发展起到作用。

市政项目；PPP模式；融资管理

一、引言

我国自2014年推动新一轮政府和社会资本合作改革以来，PPP模式在全国迅速发展。截至2016年10月30日，全国PPP综合信息平台已收录PPP项目10685个，其中市政工程PPP项目数占比约40%。由于市政工程是城市经济和社会发展的基础，与人民生活水平及社会福利息息相关，故市政工程PPP项目的成败尤为重要。但我国PPP模式尚处于起步和发展阶段，需对PPP模式的融资方式及管理进行研究，以减少融资风险。

二、PPP在市政建设中的优势

PPP模式就是指，政府部门与个体组织为提供某种特殊公共产品或相应服务而彼此建立的相互合作关系。这种模式的主要目的是大力支持个体经营户、私营企业与政府进行分工合作，努力让大家共同参与到市政项目建设中，最终达到双赢或多赢的目的。

基于PPP模式的市政工程项目具有以下优势：

①缓解政府在市政建设上的财政压力。近几年，我国整体经济处于下行的趋势，在很大程度上增加了政府的财政资金支出压力，甚至一些地方政府出现了较高的资产负债率。而PPP融资模式的应用，可扩大项目资金的引进渠道，使得流动资金得到充分利用，还能缓解资金缺口为地方政府带来的压力；

②实现市政项目基础设施建设的风险共担。在市政工程项目可行性研究、勘察设计和施工环节等阶段，政府部门和私营部门应加强合作，共同承担市政项目建设中可能存在的风险和责任，这在一定程度上提高了项目的风险抵抗能力，同时还减轻了政府的执行压力；

③提升市政项目的运营效率。PPP融资模式突破了政府在市政项目建设中的主导模式，极大改善了市政基础设施建设效率低、服务水平低的局面，现代科学技术和市场管理理念被引进市政工程建设中去，使得基础建设运营效率有所提升，进而为市政建设提供了源源不断的活力。

三、PPP项目的融资模式及其优缺点

(一)政府部门主导

政府部门主导的融资管理模式往往是由政府成立融资平台公司，与其它参与方以股份制形式进行融资，具有浓厚的行政色彩。其缺点为由地方财政承担大部分项目资金，加大了地方财政的债务风险。这与国务院国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》总体要求相违背，不符合新形势下PPP项目的发展趋势；优点则是以政府行政手段促成解决PPP建设项目所遇到的各种难题，能够最大程度推进基础设施建设的总体进度。

(二)盈利性国有企业主导

就目前来看，盈利性国有企业主导模式是国内较为有效的融资管理模式。这种盈利性国有企业往往是实力雄厚、信誉良好的大型国有企业，其既能够提供大部分或者全部资金，承担长期的运营风险，又能够确保该管理模式符合政策的要求；但缺点是在运行过程中，极易与设计、施工招投标相关法律法规发生冲突。

(三)私人盈利性企业主导

这一融资管理模式的最大特点就是将民间资本引入公共领域，使民间资本在传统的政府领域中发挥更为重要的角色，从而提高公共设施服务的效率和效益。这需要私人盈利性企业提供绝大部分资金，比如某市的高铁PPP建设项目，民间投资占比为51%，实现了绝对控股的突破。其融资管理模式将成为今后民营企业参与国家重大基础设施项目建设的一个风向标，同时，采用私人盈利性企业主导的融资管理模式PPP项目，仍然需要政府部门扮演重要角色，让政府与私人企业形成相互合作的机制，通过特许合同让各方承担其所能承担的最优风险，保障合作各方的利益，从而实现PPP项目的“共赢”。

四、PPP模式下融资管理

(一)对政府公共部门的建议

PPP模式下，政府作为准经营性基础设施项目的主要参与方之一，对项目的融资风险具有较强的管理能力，才能保证项目融资的顺利进行。

①重塑政府的PPP项目角色定位，PPP项目既是一个融资平台，也是一种合作关系，但政府在项目建设中往往起到指导作用，对于术业不专的项目建设工作，这种政府的指导作用会影响工程质量；

②强化风险监管，市政项目建设不仅涉及到环保、行政、金融、纪检等各部门的影响，若责任不明确，风险监管容易产生张力，无法发挥真正的监管作用，强化落实管理责任制度是极为重要的。比如：建立完善的PPP项目法律法规体系，PPP模式是一种公司合作关系，需采用完善的法律法规来保证这种合作关系在市政项目中的顺利进行；建立相应的政府风险管理机制，确定相应的风险识别、风险评估和风险管理流程，明确各级政府在PPP项目融资管理中的职责和功能；对各部门进行统一协调管理，实行分工专业化和融资管理人才的专业化培养等。

(二)对非政府合作方的建议

PPP模式市政项目在建设过程中，非政府合作方作为项目重要的参与者，除了承担一定的融资风险外，还需要做好融资风险的合理规避或转移，以减轻企业的资金压力。

①加强合同管理，PPP项目参与者众多，合同作为约束合作方相互关系的方式和手段，对权力和义务作了一定的规定，可起到规避和转移风险的作用；

②在准PPP市政项目融资的过程中会遇到很多风险，包括信用风险、市场风险、生产风险等，因此，非政府合作方要想打造良好的信誉，需做好贷款前建设项目市场评估预测等事前系统性准备；

③非政府合作方面临的财务风险，未来基建市场增长有限，基建企业需提前布局转型，但积极入场的代价是负债率急升，这种情况下需要找到发展的平衡度。非政府合作方应做适度的资产配置和调整，PPP模式的创新发展需要运用一定的资本杠杆，减少自有资金的投入。有关专家学者认为PPP模式值得鼓励，但PPP模式的融资管理机制应需完善，盈利模式也需要透明，资金的退出机制也需要调整，才能降低包括央企在内的社会资本风险，形成良性循环。