美国农业资源和环境保护项目运行机制及对我国的借鉴

李靖，孙晓明，毛翔飞

（1. 农业部规划设计研究院，北京 100125； 2. 农业部管理干部学院，北京 102208）

美国农业资源和环境保护项目运行机制及对我国的借鉴

李靖1，孙晓明2，毛翔飞1

（1. 农业部规划设计研究院，北京 100125； 2. 农业部管理干部学院，北京 102208）

借鉴美国农业资源和环境保护政策，有助于加强我国农业环境突出问题治理，促进农业可持续发展，加强生态文明建设。应用阅读法和归纳法对美国农业资源和环境保护项目的项目设置、资金分配、项目挑选、补贴标准等运行机制进行了归纳和分析，重点是对保护储备项目、环境质量改进项目和保护强化项目的操作机制进行了分析。美国农业资源和环境保护项目包括休耕类、农用地保护类、农用地开发权限制类、技术援助类等4大类。每个项目都建立了定量化的指标体系，涉及资源数量、资源质量、成本和绩效等因素，供联邦政府分配资金、各州筛选具体项目以及确定补贴标准时使用。项目通过地租补贴、成本分摊、建立激励机制等3个方面，给予项目实施主体经济激励，从而调动农场主采用环境友好型生产行为的积极性。我国应借鉴美国经验，形成“法规—工程—项目”上下贯通的政策体系，提高政策的指向性；建立农业资源和环境动态监测体系和已实施项目的数据库，提高政策的精准性；发布农业补贴和项目指南，强化第三方评估，提高政策的透明性；经济激励与技术服务相结合，帮助农户实施资源环境保护项目，提高政策的操作性。

美国农业；资源环境保护；项目；运行机制；可持续发展

近年来，我国农业发展面临的资源和环境约束日益加深，防治农业面源污染、加强生态建设的任务越来越重，迫切需要制定可操作性的政策，促进农业可持续发展。美国从20世纪80年代中期开始重视农业资源和环境保护，从单一的土壤保护，迈向了对土壤污染、农药污染、农业非点源污染以及农业外部的大气环境、水污染等问题的综合治理，在项目设置、资金投入、补偿方式等方面，形成了较为系统的政策体系，值得我国借鉴。

学术界对美国农业资源和环境保护政策经验进行了大量的研究，主要集中在4个方面：一是对其政策框架的介绍[1-4]；二是从农业补贴的角度分析农业资源环境政策的演变[5-8]；三是从生态补偿和公共财政的角度分析农业资源环境政策的运行机理[9-14]；四是对具体项目操作方式的分析，主要是对保护储备项目的分析[15]。总体而言，对美国农业资源和环境保护政策内容研究较多，但是对项目的运行机制分析较少，这大大制约了我国借鉴美国的经验。因此，本研究从项目设置、资金分配、项目挑选、补贴标准等4个方面，全方位分析美国农业资源和环境保护项目的运行机制，从而为加强我国农业环境治理提供可操作性的建议。

1 美国农业资源和环境保护项目设置

1.1 项目体系

美国农业资源和环境保护项目按照作用对象和作用方式进行设置，包括休耕类、农用地保护类、农用地开发权限制类、技术援助类等4大类，形成合理分工、相互配合的格局。

休耕类项目是在环境敏感、生态脆弱的区域，退出农业生产并种植保护性覆盖植被的方式，保护土壤、水、空气以及野生动植物资源等[3]，代表性项目是保护储备项目（CRP）。

农用地保护类项目是对利用中的农用地（包括耕地、草地和林地）资源实施管理和保护，代表性项目环境质量改进项目（EQIP）和保护强化项目（CStP）。

农用地开发权限制类项目是通过签订合约，限制农用地转变为非农用途，以保护农田、历史建筑、公共空间及野生动物栖息地等，其实质是给予农场主土地发展权补偿。

技术援助类项目是开展农业资源调查，向私人土地所有者、部落、地方政府等提供技术性援助，帮助其保护、维持、改善自然资源状况。2012年美国农业资源和环境保护项目投入为62.95亿美元，其中保护储备项目（CRP）、环境质量改进项目（EQIP）、保护强化项目（CStP）投入最大，投入分别为19.0亿美元、13.8亿美元、7.4亿美元（表1），三个项目合计占总投入的64%。

表1 2012年美国主要农业资源和环境保护项目实施状况Table 1 Implementation of major agricultural resource and environment protection projects in the United States in 2012

1.2 项目内容

美国农业资源和环境保护项目没有采取标准配置的模式，支持的范围十分广泛，包括技术、工程、管理等，并制定出多种项目实施规范，供农场主根据实际情况选择性采用。如保护储备项目（CRP）支持种草和豆类植物、恢复为湿地等45种休耕生态恢复方式，环境质量改进项目（EQIP）支持250多种实践，保护强化项目（CStP）既鼓励生产者新增保护措施，也鼓励生产者维持和提升现有保护措施，既支持单项保护措施，也支持综合保护措施。

2 美国农业资源和环境保护资金分配

联邦政府通过定量化的指标体系，采用因素分配法，将项目资金分配给各州。联邦政府综合考虑所关注的生态环境问题的严重程度、项目生态环境效益的外溢性和长期性、保护措施的成本—收益比例等因素决定资金的分配。以环境质量改进项目（EQIP）为例，联邦政府向各州分配农场补贴资金时，美国农业部自然资源保护局（NRCS）采用了一个全国分配公式，其衡量指标主要包括资源数量、资源质量、成本和绩效等4个方面因素（表2）。而且资金分配指南标明了数据的定义和来源，保证了数据的一致性、客观性、权威性和公平性。

为了客观衡量已实施项目的绩效，美国农业部资源保护局建立了签约项目数据库，并将各州项目执行情况与下一年度的资金分配进行挂钩，做到奖惩分明。但是，各州在进行资金分配时并不要求按照农业部自然资源保护局的分配比例，这样可以有效地保证各州能把资分配到最急需资助的项目上，有效的兼顾公平与效率。各州可以依据技术委员会的建议，确定项目资金优先分配区域、分配方案、保护措施以及不同地区的补偿标准。

表2 环境质量改进项目向各州分配补贴资金的指标体系Table 2 Index system of subsidy fund allocation for the improvement of environment quality

3 美国农业资源和环境保护项目挑选机制

美国农业资源和环境保护项目都有预算和面积的限制，因此项目的参与是竞争性的，每个项目都有一套项目挑选机制。各州在满足财政预算和面积约束的情况下，每个州根据分配的配额，利用指标体系进行排名，按照排序来决定接受哪些申请者参与该计划，直到配额分配完为止，与接受的申请者签订合同。

3.1 保护储备项目挑选机制

为了达到多元环境目标并加强成本最大效益化，美国农业部制定了环境受益指数（Environmental Beneft Index, EBI），按照得分由高到低进行排序，以确定保护储备项目[16]。环境受益指数指标包括6个方面：一是野生动植物指标。影响因素包括植物多样性、本地草种、植树、湿地恢复、濒危品种保护、湿地栖息地措施，权重为100分。EBI中野生动植物要素得分值主要依赖于植被的选择，如果植被对野生动植物更有利，其得分就越高。二是水质指标。影响因素包括是否位于地表水或地下水域保护区、化学物质有无可能渗透入地下水危及周边人群、排水有无可能流入地表水危及整个社区，权重为100分。申请者可以选择那些可以获得EBI高分的土地来改进其得分，例如，具有较高水量、较好水质的土地将会得到较高的分值。三是土壤侵蚀指标。衡量指标为土壤侵蚀度指数，权重为100分。四是长期效益指标。影响因素有树木覆盖率、湿地恢复，权重为50分。五是空气质量指标。影响因素包括空气灰尘的影响程度、土壤对风蚀的敏感度、碳循环，权重为45分。六是成本指标。影响因素包括土地租金、政府费用、期望租金是否低于政府的最高限额等，权重是150分。如果申请者选择承担植被建设全部成本，可获得额外的EBI得分。

3.2 环境质量改进项目挑选机制

政府按照单位美元支出的环境收益最大化原则，即比较环境得分与项目成本的比值，对生产者的申请进行排序。在计算环境得分时，根据集约化养殖场、旱地、灌溉农田、草地、林地等5种情况，分别根据其关注的问题进行打分。集约化养殖场主要关注水质问题；灌溉农田主要关注的问题是养分管理、耕作方式、水质和水资源数量、向有机种植转换的方式；旱地主要关注土壤流失、盐分、养分管理、向有机种植转换的方式、耕作方式；草地主要关注草畜平衡、放牧设施、牧草管理、杂草控制方式、有机饲养方式等问题；林地主要关注树和土壤、防火与恢复措施、病虫害草害控制方式等问题。

3.3 保护强化项目挑选机制

环境质量改进项目把水土流失、土壤质量、水资源数量、水质量、空气质量、植物资源、动物资源、能源等8类政策目标细化为28项具体指标筛选项目。每个州会根据实际情况选择3-5个目标作为本州关注的重点。各州利用绩效排名指标来评估现有的保护措施和新增的保护措施的环境绩效得分，以此来决定排名和补贴。保护评价工具（Conservation Measurement Tool，CMT）评估与农场面积无关。

绩效排名得分基于5个因素：第一个因素是申请时对于适用的优先关注资源问题的保护措施程度，第二个因素是预期的保护措施对于保护绩效的有效增加，第三个因素是合同期结束时优先关注资源问题得到良好处理的数量，第四个因素是合同期结束时优先关注资源问题得到良好处理的深度，第五个因素是从休耕向农业生产转换过程中优先关注资源问题得到良好处理的程度。每一个因素都有一个权重，总排名得分是五个因素的加权和。在一般情况下，第一个因素权重为5%，第二个因素权重为40%，第三个因素权重为30%，第四个因素权重为25%。如果是在休耕向农业生产转换的情况下，第一个因素权重为4.995%，第二个因素权重为39.995%，第三个因素权重为30.000%，第四个因素权重为25.000%，第五个因素权重为0.010%。

3.4 定向支持特殊措施与群体

美国农业资源和环境保护项目总体上采取竞争性的项目挑选规则，但对两类群体给予定向支持（表3）。一是采取特定保护措施的农场主。如保护储备项目对于普通签约项目要求采用EBI评价指标体系进行筛选，而对于环境效益极其敏感的区域则采取了持续签约这一特殊通道，无须参与排名竞争。

二是特定群体农场主。主要包括4类农场主：第一类是有限资源农场主，衡量标准有两个，一是两年内任何一年的农场直接收入与间接收入之和少于10万美元（2004年标准，每年实际额按通货膨胀率进行调整），二是两年内任何一年的家庭总收入低于全国四口之家贫困线，或者低于所在县中等收入的50%；第二类是社会弱势群体农场主，包括印弟安人或阿拉斯加土著、亚裔、非裔黑人、夏威夷土著、西班牙裔；第三类是经营初期的农场主，即经营10年以内的农场主；第四类是退伍老兵农场主。

表3 项目定向支持措施与群体Table 3 Project orientation support measures and groups

4 美国农业资源和环境保护项目补贴标准

在市场经济条件下，农场主的生产经营活动是私人的事情，政府不能强行干预，所以美国农业资源和环境保护项目均为农场主自愿性参与项目，通过经济补偿和激励资金来调动农场主参与项目的积极性，补贴标准也就成为项目能否成功实施的关键因素。

4.1 保护储备项目补贴标准

保护储备项目对农场主的经济补偿包括3个部分：1）土地租金补贴。1986-2012年地租支付占该项目向农场主支付的补贴资金的91.8%，平均地租水平约为19.02美元/hm2。由于各州参加保护储备项目的土地质量和地租的不同，各州农地的补贴标准也很不一致。2）成本分摊补贴。为了达到参与保护储备项目的标准，农场主需要种植天然牧草、阔叶树、特定的野生动物保护性植被等，对此发生的成本，经过评估后，根据植被类型确定补贴数额，但补贴不超过成本的50%。3）激励补贴。包括维护激励补贴、签约激励补贴、一次性措施激励补贴（表4）。

表4 保护储备项目的补贴类型、标准与上限Table 4 Types of subsidies, standards and caps for the protection of conservation reserve program

4.2 环境质量改进项目补贴标准

1997-2001年美国农业部对于该项目的补贴标准是分类的，工程措施补贴比例上限为成本的75%，管理措施补贴比例上限为成本的100%，但实际上项目实施结果为政府给予工程措施的补贴比例为成本的35%，给予管理措施的补贴比例为成本的43%。2002年以后，联邦政府将补贴比例统一为成本的50%，州可以为较高效益的保护措施要求特殊的成本分担率，激励性补贴率由则县政府确定[17]。但是，对于处于社会弱势群体农场主、有限资源农场主、初始经营农场主、退伍老兵农场主，成本分摊比例可以达到90%，而且可以预先支付部分资金，预先支付比例可以达到50%。

4.3 保护强化项目补贴标准

保护强化项目不是根据生产实践活动成本给予补贴，而是基于环境绩效得分给予补贴。环境绩效得分越高，获得的补贴越多。其补贴计算方法为：农场年度补贴=土地面积×环境绩效得分（新增保护措施或现有保护措施）×土地补贴标准。补贴分为2个部分：一类是根据新增保护措施和维护现有保护措施给予的年度补贴；一类是采用资源保护型的轮作方式给予的额外的补贴。不同土地利用类型，其土地补贴标准不同（表5）。此外，对于耕地，如果农场主同意采用一种资源保护型的作物轮作方式

（轮作作物中包括草类或豆类），每年可获得追加补贴30美元/hm2。

4.4 单个农场补贴上限

美国农业项目补贴注重收入的公平性，调整后的总收入超过90万美元的农场主将无法获得政府补贴[18]。同时，单个项目也对农场主设置了补贴上限，保护储备项目的上限是每年不超过5万美元，环境质量改进项目的上限是5年不超过45万美元，保护强化项目的上限是每年不超过4万美元（表6）。

表5 2014年土地补贴标准（美元/分）Table 5 Land subsidy standards in 2014

5 对我国的借鉴

近年来，我国农业稳定发展，但也出现了农业资源环境恶化的势头，农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题越来越突出，但是，我国和美国在土地制度、农业发展阶段等方面还存在较大的差异。因此，需要有针对性地借鉴美国的经验，健全农业资源环境保护项目体系，提高项目的定量化管理水平，并与农户的经济利益相协调，从而推动实现可持续的发展方式。

5.1 完善政策体系，提高政策的指向性

我国农业类型多样，耕地面临着化学投入品过量使用、地力下降的问题，草地面临着严重退化的问题，种养业之间联系不紧密，大量农业废弃物没有实现资源化利用。我国现有的农业资源环境保护项目覆盖面较小，且相互之间分工不明确、难以形成政策合力。我国已经发布了《全国农业可持续发展规划（2013-2030年）》，提出了水土资源保护工程、农业农村环境治理工程、农业生态保护修复工程、试验示范工程等四大工程，但因为缺少资金和实施细则，而没有得到强有力地实施。

美国农业环境保护政策的突出特点是支持政策项目化、项目管理法制化。所有的支持政策都细化到具体项目，由政策到法规，由法规到项目，由项目到资金。所谓落实政策，就是落实资金项目。应借鉴美国农业可持续发展政策经验，做好农业资源环境保护项目的政策创设和实施细则。在横向方面，完善耕地、草地、养殖业等针对性的政策；在纵向方面，形成“法规—工程—项目” 上下贯通的政策体系，强化政策的指向性。

表6 主要项目的补贴标准与补贴上限Table 6 Subsidy standards and subsidy ceiling of major programs

5.2 量化挑选原则，提高政策的精准性

如何将资金分配到最需要的地方去，发挥财政资金的最大效益，这是提高政策精准性的关键。美国农业部所有农业资源与环境保护项目都有预算和面积的限制，因此项目的参与是竞争性的。美国联邦政府通过定量化的指标体系，将项目资金分配给各州，且保证数据的一致性、客观性、权威性和公平性。同时，美国采取了“成本—收益”的比较方式来挑选项目，因此项目申请者投标时为了加大中标的概率，会倾向于尽可能提出自己的实际资金需求，也能使决策者能够更加了解生产者的真实情况。

我国在实施农业资源环境保护项目时，既要更加准确地把握宏观信息，也要更加准确地把握项目实施主体的微观信息。我国需要建立农业资源和环境动态监测体系，掌握耕地、人工草地、天然草原等农业资源的规模、分布、变化等信息，了解各地的农业资源规模和面临问题的严重程度，为科学合理分配财政资金提供依据。我国还需要建立已实施项目的数据库，掌握各类项目的实施成本与收益，为资金分配提供成本参考和绩效评价。加强工作绩效考核，把绩效考核结果与下一年资金分配相挂钩，从而对各地项目实施情况形成约束力。

5.3 强化信息公开，提高政策的透明性

农业补贴补助不患寡，而患不均，如何既能提高财政资金的使用效率，又能保证财政资金分配的公平性，强化信息公开是较为关键的因素。在项目实施前期，应发布农业补贴和项目指南，公开项目内容、资金分配方案、项目挑选标准、补贴标准等信息，让农民知晓政策目标、补助条件、补贴标准、申请手续，做到透明运行。在实施过程中，将项目进展、资金使用等信息公布在政府网站上，这样可以增加社会监督，更好地促进项目实施。

在实施主体方面，美国一个农场面积相当于我国一个村庄，我国可以村为基本单元，整村推进实施农业可持续发展项目。农业资源环境保护项目具有较强的外部性，实施范围过小，项目实施效果也会不理想。在项目评估方面，强化第三方评估，对于实施效果差的项目予以撤销，对实施效果好的项目加大资金倾斜，从而优化存量资金，提高资金使用效益。

5.4 经济激励与技术服务结合，提高政策的操作性

我国农业生产技术水平还较低，农户没有应用环境友好型技术既有成本上的考虑，也受科技水平的制约。借鉴美国经验，可以实现经济激励与技术服务相结合，从而帮助农户实施资源环境保护项目。

在经济激励方面，可以将农户生产行为与普惠性的补贴相挂钩，从而调动农民的积极性。如为了促进秸秆综合利用，可以将秸秆禁烧与农户补贴结合起来，这将会激发农户不愿意烧秸秆的内在动力。对于大型的农业资源环境保护项目，补贴标准要弥补农户因为采取环境友好型生产方式而损失的机会成本，并根据资源环境的收益给予农户经济激励，在补贴方式上应多采取“先建后补”、“以奖代补”的方式，使政府补贴与环境建设成本或环境效益直接挂钩，使农户实施项目更有经济动力。

在技术服务方面，应加大技术示范点的建设，探索出适合各地实际情况的节水技术、化肥农药减量技术、农业废弃物资源化利用技术模式，直接示范带动普通农户采取环境友好型农业技术。

我国农业工程项目一般采取标准化的设施设备配置和工艺，但是各地农业差异极大，每个农业生产主体的实际情况又相差极大。我国需要借鉴美国农业可持续发展项目支持范围广泛的经验，设计出多种技术规范和项目实施规范，供农户根据实际情况去实施，从而形成资源循环利用、面源污染有效防治、环境持续改善的生态农业体系。

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（责任编辑：童成立）

Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China

LI Jing1, SUN Xiao-ming2, MAO Xiang-fei1
（1. China Academy of Agricultural Engineering, Beijing 100125, China; 2. Agricultural Management Institute of Ministry of Agriculture, Beijing 102208, China）

It is helpful to learn from the US agricultural resource and environment protection programs for solving China’s agricultural environment problems and for promoting the sustainable development of agricultural and ecological civilization. This paper analyzed these policies in program preparing, capital allocation, program selection, and subsidy standards, especially in the operating mechanism of the protection reserve programs, environmental improvement programs and protection strengthening programs. US agricultural resource and environment protection programs include four categories: fallow, agricultural land protection, agricultural land development rights restricted, and technical assistance. A quantitative index system, including the amount of resources, resource quality, cost, performance and other factors, is established in each program. The federal government uses the system to allocate the capital and the state governments select programs and determine subsidy standards. The implementing farms of the programs are compensated by the economic stimulus, including rent subsidies, cost sharing, and incentives, to use environmental friendly production mode. Implications from these US agricultural development and environment protection programs to China includes: 1) the formation of “regulations-project-program” path to the policy system is a good choice for China to improve the policy direction; 2) establishing a database of agricultural resources, environment dynamic monitoring system, and projects implemented can improve the accuracy of policies; 3) publishing agricultural subsidy and program guidelines, strengthening third-party evaluation can improve policy transparency; and 4) economic incentives and technical services are necessary to help farmers to implement environmental protection programs.

US agriculture; resource and environment protection; project operating mechanism; sustainable development

LI Jing, E-mail: lijingcaae@126.com.

F310

A

1000-0275（2017）01-0138-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0109

李靖, 孙晓明, 毛翔飞. 美国农业资源和环境保护项目运行机制及对我国的借鉴[J]. 农业现代化研究, 2017, 38(1): 138-144.

Li J, Sun X M, Mao X F. Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(1):138-144.

农业部软科学课题（201522）。

李靖（1981-），男，安徽省芜湖县人，博士，高级经济师，主要从事农业政策研究，E-mail: lijingcaae@126.com。

2016-05-11，接受日期：2016-09-19

Foundation item: Soft Science Research Program of Ministry of Agriculture (201522).

Received 11 May, 2016;Accepted 19 September, 2016