“最多跑一次”的衢州样本

姚伟洁

“事项越少、跑的部门越少，老百姓办事才越方便。

否则办事环境再好，再多事项可以联办，老百姓还是觉得麻烦”

2017年3月7日，在全国两会上，有媒体向全国人大代表、浙江省省长车俊提问：“最多跑一次”真的能做到吗？

车俊非常坚定地回答：“我们提出最多跑一次，浙江有条件实现，有能力实现，而且一定要实现。”

车俊言非所虚，《中国新闻周刊》在浙江省采访中感受到近几年“简政放权”的力度非常之大。其中，衢州就是一个样本。

过去，浙江省衢州市，群众想开办一个企业，需要到工商局办理营业执照以后，再跑到质监、国税、地税、社保、统计等5个部门，分别办理组织机构代码证、税务登记证、统计登记证、社会保险登记证等证件。虽然非常麻烦，但却是必不可少的程序。

浙江省衡州市行政服务中中心的“一窗受理、集成服务”模式更多地方便了市民办事。

2015年9月，衢州老百姓只需到市场监管局填写“一份表格”，向“一个窗口”提交“一套资料”，即可在核准后领取加载统一社会信用代码的新版营业执照，无须再另行申领组织机构代码证和税务登记证等证件。过去设立登记需要至少6个工作日，现在1个工作日就可办结。

这种让群众“最多跑一次”的衢州办事模式，现在正逐渐扩展到整个浙江省。2016年12月，浙江全省经济工作会议上首次提出了“最多跑一次”的理念和目标，全面推进简政放权。

先做权力清单

“最多跑一次”，是浙江政府继行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革之后的第三步。

2012年，浙江省委副书记李强升任省长后，为解决政府管得过多的问题，启动了行政审批制度改革。最终将省级许可事项从706项减少到424项，非行政许可从560项减少到96项（现已全部取消）。

“但我们在改革过程中发现，部门总是拿出次要的审批事项作为我们要求部门减少的百分之几的行政事项，即便命令削减的，也会通过备案制、承诺制等形式复辟回去。我们考虑，是不是该推出一个权力清单制度。”浙江省机构编制委员会办公室（以下称“编办”）行政管理体制改革处处长董继鸿对《中国新闻周刊》说。

刚好在2013年11月，中共十八届三中全会也提出了推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，这与浙江省的想法不谋而合。全会结束当晚，浙江省省长李强就给浙江省编办主任鞠建林打电话，说“中央有概念了”。

不久后，浙江省就启动了“四张清单一张网”建设。所谓四张清单一张网，具体指的是政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单。“一张网”则指的是浙江政务服务网。四张清单中，又以权力清单最为重要。

2013年11月15日，李强主持召开省政府常务会议，要求各部门限期“兜出家底”。省编办各个处室组成7个小组，邀请了专家团队，下到各个部门，加班加点，一项项地与各个部门反复讨论梳理其履职情况及职责。

其基本原则是：对没有法律法规依据的坚决取消;对虽有法定依据，但不符合深化改革要求和发展需要的，提請修改相关法规规章;对由政府部门承担的辅助性、技术性和服务性事项，原则上移交给社会组织承担;直接面向基层、量大面广、由市县管理更有效的事项一律下放。同时明确“未在权力清单上列出的权力项目今后不得行使”。

仅过了半年多，2014年6月25日，浙江省在范围内全国第一个公布了权力清单。“通过简政放权，省级57个部门理出来1.23万项职权事项被缩至4236项。”董继鸿说。

权力清单是浙江省实现“最多跑一次”的重要基础——只有明确政府到底有哪些权力，才能最终确定“最多跑一次”中哪些事项可以简化、应该如何简化。

“事项越少、跑的部门越少，老百姓办事才越方便。否则办事环境再好，再多事项可以联办，老百姓还是觉得麻烦。”衢州市行政服务中心管理办公室主任田俊对《中国新闻周刊》表示。

2017年1月，浙江省副省长车俊履新浙江省省长，他亲自担任省政府推进“最多跑一次”深化“四单一网”改革协调小组组长，协调小组下设“最多跑一次”改革专题组，办公室设在省编办。“最多跑一次”改革也全面展开。

这项工作的第一个任务是，截至3月1日，必须向社会公布第一批群众和企业到政府办事“零上门”和“最多跑一次”项目清单。

在权力清单的基础上，这项工作目前已经如期完成。58个省级部门和11个市都已在浙江政务服务网公布了第一批“最多跑一次”事项。其中，省级750项;设区市本级平均674项;县（市、区）平均364项。选择在浙江政务服务网公布的好处是，各个区县市可以对比：为什么同一个事项，各个地区为何实现有困难。

和推进权力清单时需要与有关部门不停争执、讨论一样，“最多跑一次”项目清单的诞生同样充满了艰辛。这一过程在浙江省衢州市体现得最为明显。

“淘宝变京东”

2015年6月，浙江省编办主任鞠建林来到衢州行政服务中心，考察行政审批改革的推进情况。鞠建林在这里转了一圈后，对田俊说：“现在有45个部门在行政服务中心设点，像开了个淘宝店铺。其实很多内部事项互相关联，你看能不能把它做成一站式京东的服务，让老百姓更加方便？”

田俊当时也认为，虽然部门在行政服务中心实现了物理集中，办事群众只需要跑行政服务中心一次，“可是在内部窗口之间却必须来回跑、多头跑、重复跑。而且45个窗口涉及了45种不同的业务，忙的忙死，闲的闲死”。

“我当时的想法是，做成像银行那样的综合受理窗口，受理后的分类、转交、办理等流程在后台完成;能办结的当场办结，不能办结的办结后证照快递送达。” 田俊对《中国新闻周刊》表示。这就是后来被衢州命名为“一窗受理”的新模式。

令田俊没有想到的是，仅仅在一年后，“一窗受理”成为实现“最多跑一次”的有效途径。

但在早先提出这个想法时，还是遭到了政府各部门的反对。有的说业务不一样无法对接，有的对窗口人员的综合受理的能力表示怀疑，磨了很久也没有统一思想，田俊最后拍板：“不管你们有什么的问题，先试一个星期，不对再改！”

田俊所在的行政审批改革小组办公室对各部门的考核有很高的权重占比。哪个部门的改革力度大，对行政审批落实到位，相对而言，在争创一流单位上就会更加容易。

田俊率先将行政服务中心所有事项分为四大板块，并将其受理职能从原部门剥离，统一委托给行政服务中心，由中心一窗对外受理。

群众来办事，不需要知道自己得找哪个特定的部门，只需要到四类窗口中的一类递交材料即可，后续的流程也不需要群众了解。

行政服务中心从各个部门调配35名工作人员专职负责“综合窗口”，承担了原涉及各部门100人的受理职责。“试了两个月，大家啥都会了，从以前受理单类业务变成了全业务全员受理，根本没有出现他们所说的问题。”田俊说。

优化内部流程

董继鸿表示，在推进“一窗受理”改革中，非常重要的一点就是坚持“用户导向”，要从群众和企业的角度来思考问题，而不是仅仅站在政府部门的角度。

比如，田俊在行政大厅中观察发现，很多群众显然对办事时拿到的材料列表不知所措。“材料里说‘法律规定的其他条件，这到底是什么条件？”

再如，不动产统一登记，涉及交易、登记和缴税三个环节，分别由住建、国土和地税部门办理，就单个部门看都做到了“跑一次”，但是从群众和企业来说要“跑三次”。

“老百姓在行政大厅里，被告知跑完民政跑工商，就容易发火。他觉得我到中心一次，就该把事情办好，他不会想你是什么部门。”田俊说。

为此，就需要和各个部门一起坐下来一条条梳理清单材料和内部流程。在这个过程中田俊会想象自己来办事时，需要哪些材料。“你得让我看得懂，群众才能懂。”

行政服务中心也和省编办一起，设想各种事项是不是应该由一个部门牵头审核，后续部门并联同时办理，并在申报和受理过程中引入容缺预审机制，即，在基本申报材料具备，但次要材料欠缺时对项目予以办理，群众可以事后补交材料。

“但即使天天开会讨论，很多部门并不能统一思想，因为部门都希望彰显自身的存在感和权威性，不希望被替代或简化。大家你争我吵，互不相让。”田俊说。

正如本文开头提到的，由工商部门牵头受理审批开办企业的决议，一开始也是举步维艰。几乎遭遇了所有部门的质疑：“我们的工作交给工商做，工商审错了怎么办？如果渎职，上级领导会批评我们的。”

田俊耐心解释：“工商局的人也都是咱国家培训出来的公务员，受《公务员法》约束，肯定会认真负责。群众也是我们的兄弟姐妹，不要老觉得他们怀着不良动机来办事而因噎废食，一遍又一遍审核，导致办证等待时间过长、手续过多。退一万步，就算审错了，肯定也不会让你们负责。”

有的部门提出，容缺是否违反了部门规章制度？

田俊说：“我们跟省法制办、市法制办都对接过。一些不是特别重要，又不影响审批的材料，晚点拿过来，其实问题也不大。部门章程既要规范化标准化，也要有弹性。容缺为了方便老百姓想的办法，晚几天收材料，你们这些部门作为试点也不会扣分。”

各个部门还是犹豫，田俊只好豁出去了：“试一个礼拜！有问题，推倒重来，责任由我们行政审批制度改革办公室来负。”

依然是试行了一个月，结果是：“四个板块”平均事项审批时限缩短20%以上;依托政务服务网实现的共性材料网上共享，使得过去至少需要3套的申報材料，现在只需1套。没出现任何问题。

开始推行的时候，田俊也有些犯怵，尤其又把各个单位折腾得够呛，她觉得行政服务中心13年市里的“最满意单位”可能要在自己手上终结了。但是没想到的是，当年的评选，行政服务中心拿了第一名，这以前从未有过的。

环境大于政策

有了第一次的试水，各项改革愈发顺利。各部门聚在一起开会，经常互相问诘：“你的这个业务拿掉有什么关系，我都审核过了，你干吗要再审一遍？”

“我们市长有一句话说得很好，‘制度大于技术，环境大于政策。这样的氛围可以把各种问题都消弭掉。别看会上大家你争我吵，会后都觉得是个好事。”田俊说。

令田俊没有想到的是，电力公司居然主动提出水电气联办，即：在居民买了房子，在尚未拿到不动产证之前，水电气公司只要看到国土局出具的受理单，就可以直接办理、同步进行。

但不久后电力公司又有些犹豫：万一国土局受理了，证件却办不下来怎么办？

“我在国土局做了8年副局长，每天要审核好几百本不动产登记证，没有一本证件是受理了办不下来的，我帮你背书。只要拿到受理单的顾客你大胆地给他办。”田俊说。

就这样，几十年来的流程全变了，节约了大量时间。田俊的丈夫还因此给田俊发布的消息点了个赞。“我的朋友圈我老公从来不点赞，可是这条他点了，因为家里的水电气都是他来办。”田俊说。

但是田俊认为，跟各个部门反复协调协商并不是工作中最难的部分，最难的在于摸清家底、做好顶层设计。“水电气联办，如果不是部门提出，我自己根本提不出来，因为我不懂，所以顶层设计非常重要，省编办的作用也会越来越凸显。”

而更上层的顶层设计，却是地方行政服务中心和浙江省编办无法解决的。

以不动产登记为例。台州市的不动产登记在浙江省是做得比较好的。原先在登记前，要做权属调查，将原本分散的土地、房屋、空间等相关属性数据和图形数据整合落宗，生成不动产单元号后才可办理登记。

为了方便群众，台州市推出权调后置，将权调内部流转与登记并行，将权调所需的1?3个工作日压缩在办证登记的承诺期内。

内部流程确实变快了，但老百姓实际上依然需要跑三个部门。但这是台州市无力改变的，是更上层住建部和国土资源部尚未协商好的结果。

2015年，国土部、住建部两部委联合出台《关于统一做好不动产登记和房屋交易管理衔接的指导意见》。意见提出，在国土局发证前，住建部需要审核一下这笔交易的合理合法性。“表面上看，少了一本证，但两个部门各审一遍，手续一个没少。”台州市行政服务中心主任何晓霞对《中国新闻周刊》表示。

这也是最多跑一次只能在年底实现80%的原因。本来，省长车俊为了不留死角，其目标是到2017年年底，100%事项实现最多跑一次，但是因为顶层设计层面的复杂性，决定年底只需要达到80%即可。