环评公众参与问题及改革思考与建议

【摘要】：环评中的公众参与制度目前已形成较完善的体系，但随着环保形势的发展，公众参与制度改革已是刻不容缓。随着环保法、环评导则总纲的重新修订，相应的公参改革方向已经较明晰，本文通过分析现行公众参与存在的问题，并结合对新环保法、环评改革方案的解读，针对公参及公参管理办法修订提出以下几点个人建议。

【关键字】： 环评；公众参与；公众参与管理办法

环评是阻挡环境污染的第一道防线，而公众参与是环评制度中的一道法定程序，是环评审批的法定前置环节，建设项目落地之前的各项准入审核中仅有环保审批确立了公众参与制度。公众参与是民众向决策者表达意见、参与政府决策的唯一途径，因此，其既是权利的表达，也是对社会的监督，重要性自然不言而喻。然而，自环评制度实施以来，主要体现为信息不对称、征求民意不全面、交流沟通不顺畅等，由此，当前形势下的公众参与制度改革已是刻不容缓。

1、公众参与存在的诸多问题

1.1 公众对环评数据的质疑

项目的建设，对于周边影响范围内的公众，其最关注的是项目的“上马”究竟会对环境造成多大的影响，符不符合国家相关的标准，而这往往也是公众最难了解的地方。环境影响评价是基于一定的资料和数据，根据项目的生产工艺，进行数据核算和预测，得到结论。如果环境评价的结论与公众的预期不合，公众往往去质疑环评单位使用的数据、参数、标准等是否真实可信，从而对环评文件产生质疑。

1.2 公众对参与有效性的质疑

当前公众的环境保护意识、自我保护意识不断提高，通过参与环评来维护自身权益的主动性也不断增强，但是多年来的公参实践表明，环评中的公众参与已难以满足群众的需求。例如涉及PX、垃圾焚烧、化工石化等项目，群众会通过环评公参来表达各种担忧，包括占地、赔偿款、拆迁、就业等社会、民生问题，也就是常说的“邻避效应”，甚至引发群体事件。但这些问题已远远超出了环评的范围，群众诉求在此得不到解决，就导致了公众对环评公参的有效性产生质疑[1]。

1.3 公众参与责任主体模糊

公众参与本质上是通过科学的宣传使受影响群众接纳建设项目，因此，公众参与的责任主体是建设单位。但由于在实际操作过程中，环评单位作为技术单位协助企业开展公众参与，造成很多企业存在认识上的误区，对公众参与的定位不准，导致公众参与的实际有效性大打折扣。而当公参出现问题后，由于责任主体不明确，难于追责。

2、 公众参与改革

2.1新环保法对公众参与的指导

现行的《环境影响评价公众参与暂行办法》发布于2006年，随着环境保护形势发展，国家陆续出台了新的法律法规和政策。

2015年实施的新《环境保护法》针对信息公开和公众参与设置了专章，对建设项目环评公众参与的对象范围、形式、公开内容等方面进行了明确和提出新的要求，因此，目前亟需制定新的公众参与办法来落实新要求。

2.2《“十三五”环境影响评价改革方案》对公参的指导

2016年7月15日，国家环保部发布了《关于印发《“十三五”环境影响评价改革方案》的通知》，其中对公众参与提出了明确的改革方向，要求：“提高公众参与有效性，探索更为有效和可操作的公众参与模式。制定《建设项目环境影响评价公众参与办法》，明确建设单位的主体责任。建立公参意见采纳反馈机制。将公参意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段。加大惩处公参弄虚作假。建设单位编制公众参与说明，与环境影响报告书一并公开。”可见，改革方案较新环保法有了更细化的条文，结合现行公众参与存在的问题，对公参模式、责任主体、意见反馈机制等逐一提出解决方向，公参改革已是悄然而至。

2.3环评导则总纲的修订

2016年12月8日，环保部发布了新的环评总纲，总纲中明确，在环境影响评价工作程序中，将公众参与同环境影响评价文件编制工作分离。“公众参与”将不再出现在环评机构出具的环评报告中，而是由企业自行开展，并单独报送。

总纲重新修订后，可能就有呼声：“是不是要弱化公众参与？”其实不然，公参由企业开展并单独报送，不仅明确了建设单位是公参唯一责任主体，也将公参的地位提到与环评一样的高度，其实是强化了公参的地位，有助于其发挥应有的效用。由此，公众参与板块在环评程序中就拥有了“独立的话语权”。另外，将公众参与剥离后，审批部门可以组织专家评审企业编制的公众参与意见，监督调查真伪，判别效果好坏，既可提高环评审批效率，又可明晰责任主体[1]。

2.4对《环境影响评价公众参与暂行办法》修订的建议

环评公众参与改革目前已经拉开序幕，公众参与办法修订也在进行中，通过分析现存的公众参与问题，结合对上述相关法律法规及技术导则的解读，形成了以下三条修订建议：

首先，科学确定公众参与的对象范围。对于项目环评，实施公众调查的范围要明确。要根据项目性质，找针对性强的群众开展公参，防止被怀有其它目的的人利用。公众参与不能缩小调查范围，要明确是按照一定比例调查还是将影响范围内的群众全部进行调查。既增强公众参与的代表性，同时保证广泛性。

第二，分类分级组织公众参与。建设项目对环境的影响程度，由项目的行业、性质、规模来决定，公众参与的形式不应针对所有类别的项目，均采用一个程式，可以根据对环境影响程度的大小，制定明确的分类名录，对环境影响大的行业或者环境敏感程度高的项目，开展广泛、细致、深入的公参；对环境影响较小的项目，可以简化公众参与的程序和要求。提高工作效率。

第三，客观评价公众参与结果并建立有效的反馈机制。公众参与结果应成为建设项目评估或审批的重要参考，但不能是唯一的决定因素。应参考其他行业，建立表决机制，支持比例达到一定程度就認为项目建设可行，不能要求100%的满意度[2]。确实，公众的主观意见、诉求相对来说，肯定比较复杂，完全统一认识是不现实的。但是也不不能因为少数人的错误坚持而耽误了项目建设。优化公众参与内容设计，重要的否决性的条款与一般性条款要区分开，防止无原则纷争。分类回应收集到的意见建议。对合理的意见建议，要充分吸收和落实；不合理的可不予采纳，但要及时向有关人群反馈相关信息和不予采纳的理由。行程良好的反馈机制，加强与群众的沟通。

建设项目环境影响评价公众参与是维护公众环境权益、畅通公众环保诉求的重要渠道。随着社会实践的发展和形势的变化，特别是群众环境意识的提高，要尽快优化建设项目公众参与制度设计，使其真正发挥应有作用。

【参考文献】：

[1]常仲农.环评公众参与改革势在必行 [N].中国环境报.2011年1月17日（03版）.

[2]胡桓平等.优化建设项目环评公众参与制度 [N].中国环境报.2017年3月3日（03版）.

作者简介：吕成成，女，生于1988.05。于2010年毕业于青岛农业大学，环境科学专业。毕业后一直从事环境影响评价工作，目前是一名注册环评工程师。