对政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管的探究

白桦

[摘要]政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）是一种提供公共产品和公共服务的新型模式。该经济模式在政府职能的转变、市场活力的迸发、经济新增长点的打造等方面发挥着举足轻重的作用。但政府与社会资本合作潜在财政风险较大，需要健全制度、加强监管、化解风险，促进政府与社会资本合作项目健康发展，为社会提供优质公共服务。对此，我国财政部门需采取各项措施以提高政府与社会资本合作中财政风险监管的力度与效果。文章对当前政府与社会资本合作财政状况进行分析，在此基础上就提高监管力度、确保合作顺利进行提出了一些建设性措施，旨在为业内人士提供一定的参考。

[关键词]公私合作；財政风险；监督管理；资本；政府职能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201650108

政府作为公共利益的代言人，不应是一个既得利益者，而应当从公共利益的角度出发，以PPP更为高效地运作为己任。但是目前我国各地大规模推进 PPP 项目容易产生财政风险等问题，为了避免财政风险的巨大损失，提高二者合作的效益，应该建立 PPP 项目财政风险监管业务流程和管理制度体系，形成 PPP 项目风险合理的公私分摊机制。

1政府与社会资本合作（PPP）简介

政府与社会资本合作是源自西方的PPP（Public-Private Partnership）这一概念的译名之一。关于PPP的定义，学界尚未形成统一的表述；而早在概念被提出和发展以前，这一合作模式就已经被践行许久了，在实践中，各国也同样因具体情况的不同而对其有着不同的理解。国外较具有代表性的定义之一为民营化大师ES萨瓦斯（ESSavas）所做的相关界定，在他看来，PPP作为民营化的一种更容易让人接受的称谓，是政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担，具体方式可以归纳为委托授权、撤资和政府淡出三大类。PPP这一概念传入我国后，因译法不同而具有“公私合营”“公私合作”“公私合作伙伴关系”“公私部门的伙伴关系”“政府与社会资本合作”等名称。国内所指的PPP概念大多属于委托授权类，是公共活动的部分而非全部民营化，政府依然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门，因此PPP仍然要求政府持续的、积极的介入。

2合作的规制

21前期的决策者

政府在前期的提供环节拥有比较优势，也即政府应当负责前期的决策，通过对社会公众偏好的识别、汇总，并通过合理的决策程序决定公共产品和服务的内容、数量、质量、价格和生产方式等。在这一过程中，政府应始终以公共利益为导向，力图根据既有的经验、技术和理性平衡公平和效率，并在必要之处引入第三方专业机构，以做出更好的决策。

22规则的执行者

政府针对PPP制定的政策应当在上位法的规范下展开，不仅应当包括对PPP项目的运作和流程、对社会资本的责任等的规定，还应当包括对自身职责的清晰界定、对社会资本合理利益要求的保障，以及对社会公众利益诉求的满足。此外，政府还应当严格执行其所制定的政策。不仅如此，政府还应当是项目合同和特殊。目的公司的规章制度的严格执行者。总的来说，政府在规则的执行过程中应当表现出高度的契约、守法精神。

23平等合作的参与者

政府与社会资本间的平等合作，主要体现在权、责、利的公平合理的分配上，这一分配应始终以市场运作、平等协商、风险共担、互利共赢为指导原则，政府应尽可能地减少自己直接提供公共产品和服务的工作，也尽可能地赋予社会资本更多决策、运营的自主权，充分发挥社会资本的生产积极性与比较优势。政府与社会公众间的平等合作，主要体现在双方的平等与有效的沟通上，政府切实成为社会公众的利益代言人，社会公众也因此充分理解并支持政府的工作。

24社会资本的监督者

政府应当设置适当的评估指标，以此为标准衡量社会资本的生产效果，并在必要之处引入专业的第三方评估机构。作为衔接社会资本和社会公众的关键中介，社会公众的利益诉求需要政府的回应，社会资本的合理利益也要依靠政府强大力量的保障。不仅局限于PPP模式内部（包括PPP在内的提供公共产品和服务的更大秩序中），还需要政府对更为繁杂的利益冲突进行充分的权衡再进行统筹决策，这对政府提出了更高的要求。

3PPP项目财政风险监管问题分析

31责、权、利界限模糊引起的利益纠葛

将公共资源内在的价值挖掘出来并将其转变为融资能力与信用支撑就是PPP模式的潜力所在。PPP项目监管缺位问题极其容易导致官僚集团与商业机构合谋倾吞国有资产现象的出现，负债由此被转嫁，这其中的主要原因还是由于PPP项目的实施需建立在复杂的契约安排之上。同时，PPP模式所带来的越位监管也极有可能会引起政府借助公共利益的名义对私人部门的正当权益带来侵害的情况。

32缺乏明确的风险控制指标

根据政策来看，针对财政风险控制的要求大多宽泛，只提到了要控制财政风险，但未提及由谁来控制，控制标准如何，以及失控惩处问题。只有《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》提到 “每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10% ”，但同时也说到 “省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”。此外，目前对财政风险控制的指标，只有当年PPP 项目支出责任占一般公共预算支出比例一项，对未来的潜在财政支出责任、各项财政支出责任的结构配比等，并未做出相应的要求。

33财政隐性负债风险增加

PPP经济模式本身具有很多优势，如优化公共负债结构、凭借较强的表外融资操作能力将诸多资金推到监管和调控边界之外再对其加以利用。如果没有对PPP模式善加利用，其也有可能会带来一些负债事项被掩盖的负面影响。政府虽然能够通过加强法律文本建设将PPP经济项目本身与公共部门风险隔离开来，进而促进PPP项目市场化运营的实现，但通常而言，公众使用公共设施是通过以国有企业形式存在的公共平台来实现的，例如公众所熟知的电网公司、通信公司、自来水公司等。这些公众平台最终均需由公共财政部门承担起支持和保证责任。

34PPP管理政出多门，干扰政策和制度落实

如财政部提出：“各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。”而国家发改委则要求各级发改委“集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接‘提供者转变为社会资本的‘合作者，以及PPP项目的‘監管者”。两部委的政策文件均要求自己的下辖部门为 PPP 项目监管主体，双头监管导致 PPP 项目存在严重的管理主体竞争，不利于财政风险控制政策和制度实施。

4加强政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管的措施

41以公共服务为导向的绩效评估

以服务为导向的绩效评估是推动服务型政府建设的重要杠杆和动力机制。服务型绩效评估不仅强调对政府已做工作的检验，发现不足并进行补正，还在于其检验的是政府是否满足服务型政府的建设目标和要求，因此具有推动服务型政府建设的指导作用。在PPP合作秩序中，绩效评估不仅在于政府对社会资本的绩效评估，还在于以政府为客体的绩效评估，包括对政府的管理效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，其中后两者作为公共服务型政府的核心内容，成为最为重要的检测指标。此外，当以政府为客体进行绩效评估时，适当引入第三方评估以保证评估的客观性显得十分必要。

42明晰产债权，注重资本运作管理

从公式“总资产=总负债+总所有者权益”中，我们可以推导出重视资产管理的同时还需提高对公共债务和所有者权益的管理力度。对此，一定要通过产权意识的强化与国有资产的盘活来加强对政府负债和国有资本的管理。由于资本运作牵扯到较多的利益主体，确定金融机构与公共部门的责、权、利首先需对各方产权和债权加以明晰。为了PPP项目的良好运作，我国财政部门需及时做好产权登记、公共债务监管等工作。全生命周期管理在整个资本运作中也非常重要，对此财政部门内部机构之间需加强联系与配合。为了及时发现债务风险，债务管理需密切联系公共资产建设与管理机构，以达到信息共享、及时预警债务风险的目的。公共基础设施的日常管理工作也不容忽视，PPP项目从建设到投入运营的这一系列过程都应当在有效监控中进行。

43形成PPP项目财政风险监管技术与方法体系

PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要建立专门的财政风险监管技术与方法：一是在公私合作特许经营项目甄别、论证阶段，建立以是否达到物有所值为目标的财政风险评价模型；二是在项目采购、合同签订阶段，建立公私合作特许经营项目合同财政风险评价指数，选择优秀的合作者；三是在特许经营项目运营阶段，建立财政风险动态监管模型、项目回购财政风险监管模型，及时发现、处置 PPP 项目运营中出现的新情况、新问题，维护公私双方利益；四是编制项目全生命周期财政风险监管手册，为控制财政风险提供具体指导。

44政府预算及公共债务管理与PPP项目的有效衔接

第一，在建立PPP项目库时，需对其与预算编审项目库的衔接度加以充分的考虑。当公共基础设施项目进入预算编审项目库时应采取滚动管理的办法，只有在PPP项目达到一定营运条件时方可转入PPP项目库，并通过社会公示来吸引社会资金的投入。第二，按照现值来核算PPP项目中的政府未来支出和补贴、预期收益等收支项目有利于项目资产负债实现指数化。第三，为了达到有效覆盖风险、隔离风险的目的，需通过建立并完善PPP项目风险基金制度将风险基金比例和补偿原则确定下来。

5结论

总的来说，对于PPP合作秩序中强政府、弱市场、更弱社会的力量格局和不当建构所形成的不平等合作关系及合作困局，不仅要通过政府主动培育市场和社会的力量，减小合作各方之间的微量差距；还要通过建立健全相关机制以营造平等合作的内外环境；更需要作为建构主导者的政府转变自身角色和职能，向服务型政府的方向迈进。

参考文献：

[1]郭丰菲政府与社会资本合作模式的风险管理研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015

[2]李蓓政府和社会资本合作（PPP）融资法律问题研究[D].上海：华东政法大学，2015

[3]张明玉政府与社会资本合作（PPP）项目融资法律问题研究[D].大连：东北财经大学，2016