我国PPP模式的发展现状及对策分析

冯建友　张红亮��

摘要：投融资体制改革是深化经济体制改革的主要任务之一，政府与社会资本合作即PPP模式是推动投融资体制改革的重要形式。近两年，PPP模式受到社会各界的广泛关注。文章对PPP模式进行释义，回顾PPP模式在我国的发展历程，分析我国PPP模式推广过程中存在的主要问题，针对存在问题给出相关建议。

关键词：PPP模式；PPP理念；法律保障；风险分担

DOI：1013939/jcnkizgsc201652054

推广政府和社会资本合作模式（PPP模式），是促进我国的经济转型、推动新型城镇化建设和供给侧结构性改革的重要举措。近两年，在保增长和地方政府债务的双重压力下，由于PPP模式有助于实现政府投资的杠杆效应，因而受到社会各界的广泛关注。

一、PPP模式释义

PPP一般被称作“公私合作伙伴关系”，目前我国政府将其命名为“政府与社会资本合作模式”。实际上，这种命名拓展了PPP的内涵，社会资本不仅包括私人资本，也包括国有资本。虽然私营部门参与基础设施与公用事业方面的投资已经历了很长的时间，但是PPP这一概念出现的时间并不长，在此之前更为人所熟悉的是BOT、BOO、PFI等。PPP的概念很宽泛，再加上世界各国的政治体制、经济发展水平及法律体系方面存在着差异，因此国际组织和各国政府对PPP模式的定义并不相同，没有一个统一、权威的解释（如表1所示）。

由表中所述内容，我们可以总结出PPP的几个要素：公共部门（政府）与私营部门（社会资本）合作；合作目的是提供（准）公共产品或服务，包括基础设施；利益共享；风险分担。

根据以上各种定义，结合对PPP模式的理解，我们认为政府与社会资本合作模式是政府（部门）与社会资本方的一种长期合作经营关系，它建立在双方相对优势的基础上，以利益共享和风险分担为特征，充分发挥合作双方的优势，达到高效地满足（准）公共需求的目标。

二、PPP模式在我国的发展阶段

从20世纪80年代中期开始，我国就已经开始了PPP模式的探索。其后的三十多年中，由于理念、政策及资金等因素的影响，PPP模式的发展时有起伏。总体上看，PPP模式在中国的发展可以分为几个阶段（如表2所示）。

2009年是PPP受冲击最严重的一年。“四万亿”经济刺激计划，国企和地方政府获得大量信贷支持，PPP模式的市场化规则遭受不良影响，市场缺乏充分竞争，甚至有执行中的PPP项目被政府提前终止。

2013年至今，我国PPP模式处于推广阶段。为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，减轻地方政府投资支出压力，转变投融资机制，财政部、发改委等相关部委相继成立PPP管理机构，发布项目操作、合同管理等方面的指导性文件。截至2016年9月，财政部PPP中心项目库有10313个项目，涉及投资额近12万亿元。

PPP模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府投融资等方面有着独特的优势，相信在未来的很长一段时间内，PPP模式将在中国基础设施建设和公共服务领域扮演着主要角色。

三、存在的问题

推广PPP 模式的应用需要具备一定的条件，包括政府的监管和支持、完善的法规政策体系、健全的信用体系和财务制度、专业机构和专业人才等。通过对一些地方政府的PPP项目申报和项目运营资料的综合分析，我们可以发现在我国推广PPP 模式中主要存在如下几个问题。

（一）认知偏差

当前，许多地方政府对PPP模式在认知上存在明显的误区，把PPP单纯地理解为一种新的融资模式，甚至把PPP模式当作一种投资刺激工具。客观地说，PPP模式具有向社会融资的效应，但PPP的本质是通过政府与社会资本的合作，达到促进政府职能的转型，高效满足社会对公共产品和服务的需求，更有效地配置政府财政资源的目标。通过PPP模式引入社会资本，既能拓宽资金渠道，也能推动投融资体制改革，在一定程度上规范地方政府的举债行为。

作为一种公共产品和公共服务的供给方式，PPP只能作为由政府主导的供给模式的补充。即便在PPP模式推广较早的一些国家，采用PPP模式的项目投资在基础设施和社会公用事业投资中所占比例一般也低于20%。PPP模式主要通过政府同社会资本的合作，利用市场化机制，提升公共产品的供给效率，在项目全过程中基于合同约定，共同管理并分担风险，这对地方政府治理水平提出了严要求。

（二）法律体系的滞后

PPP 模式的良好运行，应该以社会法治作为前提和保障。现阶段，我国PPP 模式的运作仍缺乏法律体系的支持，PPP 相关法律的制定仍在进行中。现在PPP 项目的管理所参照的法律，已经严重地滞后于PPP 模式全面推广的要求。PPP 模式主要应用在城市公用事业和基础设施建设方面，这些行业具有一定的“非市場性”特征，应当是政府介入，以满足社会需求。在政府与社会资本合作中，需要国家出台规范、全面的法律政策，明确界定政府和社会资本方的权利义务边界，以确保合作双方的利益。同时，PPP 项目的运作需要完善的法律和法规制度予以保证，需要在项目发起、项目准备、项目执行直至项目移交等各个环节界定清晰政府部门和社会资本方各自需承担的责任、义务和风险，保护合作双方的利益。

目前，PPP模式的推广不仅是缺乏完善的法律体系的支持与保障，还有现行的法律制度与政策之间、中央政府与地方政府的政策之间存在着差异，这些差异可能对社会资本参与PPP 项目形成制约。

（三）缺乏合理的风险分担机制

PPP 项目能否成功运作的关键因素之一是合理的风险分担机制。每一个PPP 项目往往面临着一系列的风险，包括政策变更风险、法律变更风险、市场风险、运营风险及不可抗力风险等。现阶段，中国的市场经济体系初步完善，经济社会处于转型期，使得PPP 项目面临的风险更加复杂。PPP项目的成功运作，需要对项目全过程可能面临的风险有充分的认识、论证，需要有丰富的项目风险管理经验，在合同中要明确区分责任、义务，否则，PPP 项目可能会产生额外损失，甚至导致项目的失败。同时，在风险分担方面，政府不能简单地将项目授权给社会资本方时，将政府应当承担的责任撇开，毕竟，PPP模式的根本目的是为了高效提供公共产品（服务）。政府方与社会资本方在风险承担上的不对称可能会导致项目的总体风险增加，最终增大项目成本。英法海峡隧道项目就是一个典型案例，项目公司破产的主要原因在于过多承担了无法控制的风险。

（四）专业机构与人才的匮乏

PPP项目是建立在政府与社会资本的长期合同基础之上，基于利益共享、风险共担的理念，其操作流程从项目发起、项目筛选、项目评价、方案审核、项目公司设立、融资管理直至最后项目移交等环节，相当复杂，因此面临的不确定性很多，这就对项目的参与双方在专业性方面提出了很高的要求。政府需要寻找有较强专业管理、控制能力的社会资本方来合作，政府自身同样要有专业的项目筛选、论证、运营管理和风险控制能力，同时对市场中介服务机构也提出了更专业化的要求。目前，通过全国各级地方政府上报的PPP项目资料分析，我们可以发现不少地方政府将PPP模式看作融资平台的替代品，对于PPP项目的理念、各种不同模式及操作流程等方面并不了解，距离专业要求还相去甚远。

此外，政府部门的契约精神不足、项目价格形成机制不完善及市场准入障碍等问题对PPP模式的推广也有着不利的影响。

四、对策建议

本部分主要分以下三方面进行论述。

（一）树立正确的理念

针对部分地方政府对于PPP模式在认知上的偏差，有必要对政府部门进行专门的PPP的本质与理念方面的培训，强调平等、合作、契约精神等基本理念。事实上，PPP模式成功的关键在于坚持政府与社会资本方在法律地位上的平等合作关系，在我国的现阶段，政府职能的转变是重中之重。PPP模式的根本目的是通过政府与社会资本方的合作平台向社会高效提供公共产品（服务供给），而融资功能在PPP模式中只是操作流程中的一个环节。各级政府不应将PPP模式仅视为政府投资的替代品或作为解决地方城镇化建设资金的新渠道。

（二）完善与PPP 模式相关的法规体系

PPP 模式作为一种项目投融资和管理方式，项目合同在其中居于基础和前提，项目的有效运作需要依据完善的法律条文和政策，来确定项目参与各方的权利、责任、义务以及利益、风险所在。建立和完善相关的法律法规体系能促使PPP项目更好地规范运作，降低项目交易成本，增加项目成功的几率。PPP 模式相关法律在保障政府权利的同时，应兼顾增强社会资本方投资信心并降低PPP 项目所面临的政策法律风险和相应成本。操作层面上，建议在立法取得进展前，由国务院统一颁布PPP 项目管理的相关条例，而非现在施行的由财政部和发改委分块管理。

（三）完善项目风险分担机制

PPP模式中，风险分担机制可以说是项目成功与否的关键环节，对于投资方而言，如何规避风险是投资决策的重要内容。风险分担机制的合理设计对于增强政府和社会投资方的合作信心、对于项目的长期良好运作至关重要。PPP 项目全过程中面临着许多的风险，包括政策风险、法律风险、运营风险、市场风险及不可抗力风险等。要保证PPP 项目的顺利实施，要求我们在具体项目中加强对风险的识别，并确定风险分担机制，以确保PPP 项目的顺利进行。

根据国际国内的PPP项目建设经验，结合PPP 模式的特征，对项目运行各个环节可能产生的风险进行分析总结，并制定相应的风险对照表，为政府和社会资本方提供参考。根据合作双方的风险承担能力分配风险，一般而言，像公共政策、法律变更等方面风险主要应由政府承担；社会资本方应承担运营、维护方面的风险或将相应风险转嫁给承包商、供应商等；而对于不可抗力的风险，则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。虽然PPP项目合同条款对项目可能面临的风险进行合理分配，但由于项目的根本目的是高效提供公共产品或服务，因此政府是项目风险的最终承担者这一事实无法更改。

五、PPP 项目专业机构与人才的培育

由于PPP 項目的运作流程长、环节多，需要政策法律、财政金融、运营管理等不同领域的专业知识，政府、社会资本方、市场中介机构均需要大量的PPP 项目专门人才。PPP 项目专门人才的培育，建议采取类似MBA教育的模式，即理论教育和案例教学相结合的方式进行。建议由财政部（PPP中心）出台标准化项目操作流程作为各级政府、社会资本、市场中介机构的参照标准。

事实上，PPP模式的成功需要一系列改革为其保驾护航，诸如放开市场准入、理顺市政公用领域价格体系、完善财政专项转移支付资金管理和预算管理、优化相关税收政策等，更重要的是提高政府治理水平。

参考文献：

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（编辑：周南）