国有资本管理的实施机制与对策研究

张志平　罗昕

摘要：在混合所有制背景下，以“管资本”为主的国有资本监管模式为全面深化国企改革提供新的突破口，但由于国有企业本身资本运作手段欠缺、国有产权交易机制不完善等，导致如何落实国有资本管理模式成为目前迫切需要研究和解决的重要问题。文章一方面分析了以“管资本”为主的国有资本管理模式的实施机制与对策；另一方面基于国有资本管理平台，重点分析了国有资本投资运营公司的实施机制与对策，以期为混合所有制改革和国有资本管理模式的实施提供理论和实践指导。

关键词：国有资本管理模式 “管资本” 国有资本投资运营公司

一、引言

随着经济新常态化，国有企业在经营理念、发展方式、创新能力等方面必须做出适应性发展。但长期以来，政企不分、所有者监管缺失，国有产权单一和一股独大等许多深层次的矛盾和问题仍严重制约国有资本的运行效率与资本保值增值能力。因此，不管是从完善公司治理结构的角度还是从整合优化国有资本配置的角度，国有资本管理都是混合所有制改革下研究的重要内容。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“国有资本”的概念，并指出国有资产管理体制要从“管资产”向“管资本”转变。国有资产管理重在实体经济经营，主要是管理企业，包括企业战略管理以及经营管理等，重视企业价值和可持续发展；而国有资本管理重在资本运营，主要是价值形态的管理，即投入资金的管理，重视资本回报率。通过“国资委——国有资本投资运营公司——国有企业”三层运营机制，建立和实施以“管资本”为主的国有资本监管模式，为全面深化国企改革开了新的突破口，但由于国内外可供参考借鉴模式有限、国有企业本身资本运作手段欠缺、国有产权交易机制不完善等，导致如何落实国有资本管理成为目前迫切需要研究和解决的重要问题。

本文重点从国有资本管理与监督机制、运营机制两方面研究“以管资本为主的国有资本管理模式”的实施机制与对策；从公司治理机制、决策机制和风险管控机制三方面深入探讨国有资本管理平台——国有资本投资运营公司的实施机制与对策。

二、国有资本管理模式实施的理论依据

（一）产权理论

产权理论是现代制度经济学的基础理论，主要研究如何通过产权制度安排来降低市场运行的交易成本，提高资源配置效率。大量主张所有权改革的学者认为产权不清晰、所有者缺位等问题是制约国有企业有效运营的关键，依照“所有权——市场——交易——竞争”的市场经济逻辑，坚持认为国企改革必须进行产权改革（吴敬琏，1993；张维迎，1999；Megginson，2001；杨瑞龙，2014）。党的十八届三中全会提出发展混合所有制经济以及鼓励发展混合所有制企业等改革政策后，产权多元化势必成为新阶段国企改革的重要方向。从理论上，国有资本和非国有资本的相互融合，有利于提高国有资本的控制力；有利于同时发挥国企和非国企的独特优势；有利于建立和完善国有企业的公司治理结构，提高国有企业的竞争力和运营效率。

（二）公司治理理论

现代公司一般具有所有权与经营权相分离的特征（Berle & Means，1932），拥有所有权的股东和拥有经营权的经理层之间形成委托代理关系（Jensen & Meckling，1976）。公司治理理论的核心就是研究如何降低代理成本，缓解所有权与经营权相分离条件下的委托代理冲突（Fama&Jensen，1983）。关于公司治理的内涵，学术界一般有三种观点：一是认为公司治理是在股东、董事会、经理层和其他利益相关者之间形成的一系列复杂的监督制衡机制（Rajan &Zingales，1998；吴敬琏，1996）；二是认为公司治理是处理利益相关者之间责权利关系的一种制度安排（张维迎，2014）；三是认为公司治理是股东为确保获取投资回报而设置的“所有权-控制权机制”，所有权结构是公司治理的关键因素（Shleifer &Vishny，1997）。公司治理通过科学地界定和配置所有者与经营者之间的责权利关系，从而避免经营者背离所有者的利益，保证股东收益的最大化。

三、“以管资本为主的国有资本管理模式”的实施机制与对策分析

（一）建立和完善国有资本管理与监督机制

第一，明确国有资本的出资机制。在现代企业制度下，股东权利主要包括重大决策参与权、选择经营者权利、经营监督权、资本收益权以及股份退出权等。当前，民营资本大多处于观望阶段，不敢贸然进入国有企业，主要原因在于民营投资者对于当前的股权保障机制缺乏信心。因此，为更快地实现混合所有制改革的目標，必须依据现代企业管理理论对混合所有制企业中的股权属性进行管理。国有股权与非国有股权都具有股权的一般属性，处于同股、同权、同责、同利的地位；国有股东与其他非国有股东都需要按持股数量或出资比例行使股权。

第二，合理选择国有资本的控股机制。一般情况下，国有股东可采取三种不同的持股方式对混合所有制企业进行管理。（1）绝对控股机制，一般对涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业采取这种机制，该类企业的国有股东需要拥有混合所有制企业的控制权，因此国有资本要处于绝对控股地位。（2）相对控股机制，一般针对那些需要发挥国有资本影响力的支柱产业或高新技术产业等领域的企业，此类企业虽然不需要国有资本的绝对控股，但需要借助国有资本的影响力来实现快速发展。（3）参股机制，一般是针对那些处于竞争领域的企业，可以由非国有资本等各类社会资本控股，国有资本采取参股形式。

第三，完善国有资本的监督机制。国有资产监管机构职能转变是确保“以管资本为主的国有资本管理模式”顺利推进的重要保障机制。“三层次”国有资本监管模式下，国资监管机构的国有资本监管机制将发生重大变化，主要体现在四个方面。（1）科学界定国有资本监管机构的职责定位。国有资本监管机构作为政府直属特设机构，应专司国有资本监管，不行使政府公共管理职能；直接监管国有资本投资运营公司的国有资本运作，不干预国有企业的自主经营权。（2）明确国有资本监管重点。按照现代企业制度和市场经济运行规则的要求，重点管好国有资本布局，加强对国有资本运营质量的监管；建立科学的国有资本考核机制，以资源配置效率为主要考核指标，综合考核国有资本的运营质量、效率和效益。（3）坚持依法管理。依据《公司法》和《企业国有资产法》的有关规定，以增强监管企业活力和效率为目标，聚焦监管内容，既要杜绝缺位现象，实现科学管理；又要依法放权并且杜绝越位问题的发生。（4）大力创新监管方式和手段。按照“事前规范、事中监控、事后问责”的基本思路，更多运用法治化、市场化监管方式，切实减少出资人审核事项，建立监管权力清单和责任清单，推进监管工作协同。

（二）建立和完善国有资本的运营机制

我国现阶段国有资本管理体制改革的主要目的是提升国有资本运行效率、提高国有资本保值增值能力、进而提升产业竞争力，更好地服务国家战略。国有资本市场化专业运作平台的建立，是实现国有资本管理体制改革目标的重要方式。理论上，现阶段国有资本市场化专业运作平台职能主要通过国有资本投资运营公司来履行，所以建立和完善国有资本的运营机制主要是需要明确国有资本运营主体——国有资本投资运营公司的性质、战略定位、组建方式和业务范围。

第一，明确国有资本运营主体的性质。国有资本投资运营公司以国有资本保值增值和实现资本价值创造为目的，主要从事企业资本投资与运营活动，一般应具有如下性质：一是国有资本投资运营公司的法人性，国有资本投资运营公司是国有独资公司，是独立的法人实体，国资委依法派出董事按照董事会规则来实现国有资本保值增值的目标，除此之外，不进行任何干预。二是国有资本投资运营公司的盈利性，国有资本投资运营公司的经营目标是追求企业利润最大化。三是国有企业的出资人属性，改制后，国有资本投资运营公司作为国有企业的直接出资者，向所投资的企业选派董事作为产权代表。

第二，明确国有资本运营主体的战略定位。国有资本投资运营公司应定位为以投资与资本运营为主营业务，以国有资产保值增值、实现资本价值创造为目的，按照“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的战略思路，面向国际国内市场，围绕“资本运营、投资融资和国有资源优化配置”的主线，完善公司法人治理机制，建立健全监督约束机制，调动一切积极因素，抓住一切机遇，使公司成为实力雄厚、功能完善、机制顺畅、运营高效的资本运营主体。

第三，明确国有资本运营主体的组建方式。国有资本投资运营公司的组建方式主要有新建和改组两种方式。新建是指将大量分散的国有资本纳入新成立的国有资本投资运营公司监管之下。改组是由国资委直接授权给国有企业集团，负责改组国有资本的投资运营，剥离国企集团母公司的生产经营职能，使其成为纯粹的资本运营公司，以实现国有资本增值的经营目标。

第四，明确国有资本运营主体的业务范围。国有资本投资运营公司应充分依托公司国资平台，做大做强资本运作，业务范围应以投资与资本运营为主，以金融服务为辅，其中国有资本投资运营可进一步分为国有产权资本投资运营和国有金融资本投资运营。因此概括起来，国有资本投资运营公司的业务范围主要涉及国有产权资本投资运营、国有金融资本投资经营、产权并购重组和金融服务等四类业务。

四、国有资本投资运营公司的实施机制与对策分析

（一）健全和完善国有资本投资运营公司的治理机制

国有资本运营公司要严格按照现代企业制度的要求，建立和完善公司法人治理结构，形成决策机构、监督机构和经理层等企业内部协调运转且有效制衡的治理机制；同时理顺党群系统、董事会与监事会之间的关系，明确党群系统在公司治理结构的地位，有效发挥党群系统的治理作用。可参照图1健全法人治理结构，其中国有资产监管部门或各地市国资办是各地市国有资本投资经营公司的国有资本出资人代表，出资机构应依法放权，依法减少不必要的行政干预。

公司董事会是公司的最高决策机构，下设战略投资、审计、风险管理、薪酬与考核、全面预算管理和提名委员会等6个专门委员会。公司监事会主要负责对董事会和总经理的监督，主要由出资者派驻的专职监事组成，行使《公司法》和出资者规定的职权。公司经理层直接对董事会负责，主要管理公司日常运营业务工作。公司高级管理人员采用竞争上岗或面向社会公开招聘的方式进行。党委会下辖党委、纪委和工会三个部门，主要负责对公司中层干部的培养、考察、选拔任免提出意见和建议，维护职工的合法权益，充分提升党群治理的效率。

（二）建立和完善国有资本投资运营公司的决策机制

建立和完善公司决策咨询机制，采取先咨询后决策的方式，提高决策科学性；同时建立健全决策监督管理机制，提高决策透明度。国有资本投资运营公司要遵循“科学、精细、规范、高效”的管理理念，建立科学有效的管理方式，构建“五合力六分析”的一体化决策流程体系，见图2。

确保投资与资本运营的资金安全，实现国有资本保值增值。“五合力”是指集合经营单位、职能部门、内部审查委员会、风险管理委员会、总经理办公室等五个层面，提升公司管理能力，控制投融资风险。“六分析”是指强化投资背景分析、市场分析、投资条件分析、投资及资金筹措分析、投资价值分析和风险分析等六个方面。

（三）建立健全国有资本投资运营公司的风险管控机制

在当今瞬息万变的国际国内资本环境下，加强国有资本投资公司的风险管理是关系国有资本保值增值目标实現的关键。建立一套完善的公司应变机制，包括危机预警机制、风险控制机制、战略改组机制、业务转型机制等，以顺利应对公司发展过程中的各种危机与风险。随着互联网金融的兴起，金融产业销售链条日益平台化，金融产品标准化和多样化程度提高。大数据、云计算、数据挖掘、神经网络等信息技术在资本运营公司中的重要作用日益凸显，相应的数据安全技术也成为关键问题，加强数据库安全机制的建设，确保国有资本投资运营平台的数据安全。

依据《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，制定内部控制制度，从控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、监控等五方面切实执行内部控制，有效控制和管理投融资风险，提高风险管控能力。对于具体投资项目，要严格按照项目管理原则，对每一投融资项目进行规范管理，依据事前科学的投资可行性分析、事中灵活的精细化管理和事后严格的监督与反馈机制，提高投融资项目收益能力。

除以上对策外，国有投资运营公司还应加强员工薪酬与激励机制的建设，按照现代化人力资源管理方式，建立“轻岗薪，重绩效”的员工激励机制。建立健全全面预算管理机制，建立国有资本经营预算体系和预算编制的流程，依据公司战略定位和总体发展目标，合理确定公司预算体系和预算目标，明确预算监督和考核标准，提升成本控制能力，充分发挥全面预算的绩效考评作用。Z

参考文献：

[1]Megginsonw J M.From Sale to Market：a survey of Empirical Studies on Privatization[J].Journal of economic literature，2001，39（2）.

[2]李琬珩，唐滔智.国有企业境外资产审计研究[J].商业会计，2015，（20）.

[3]李保民.《关于深化国有企业改革的指导意见》中的第一次[J].产权导刊，2015，（11）.

[4]厉以宁.股份制是明确企业财产关系的最好形式[J].中国劳动科学，1988，（4）.

[5]杨瑞龙.以混合经济为突破口推进国有企业改革[J].改革，2014，（5）.