中国司法的“政法模式”与“法政模式”

王 颖

(吉林大学 行政学院，吉林长春 130012)

【学术视点】

中国司法的“政法模式”与“法政模式”

王 颖

(吉林大学 行政学院，吉林长春 130012)

政治与法治之间的关系问题是人类追求良善社会的永恒话题。从本体论层面来看，各国司法都具有政治和法治双重属性。司法的政治性及其制度表达决定于“政治国情”，而司法的运行则诠释与实践其政治性所承载的各种政治价值与需求。由于当代中国独具特色和优势的党政体制及其政权组织结构，我国司法具有鲜明的政治性；同时，由于实行依法治国、建设法治国家，我国司法在实践中又表现为向法治性回归的演进趋势。因此，当代中国司法的政治与法治关系表现为体制上的“政法模式”和司法运行中的“法政模式”并存的鲜明特征。

司法；政治属性；法治属性；政法模式；法政模式

引 言

依法独立行使审判权(以下简称“独立审判”)和司法公正是现代法治的基本原则，也是各国政治发展和司法改革的共同追求。在各种关于独立审判和公正裁判的解释中，排除政治对司法*本文所指的司法是狭义上的司法，即特指国家审判机关(各级人民法院)适用法律、处理诉讼案件的活动。的不当影响几乎已成为“共识性”观点，但实践中“讲政治”则是各国司法机关都难以回避的。这里的“政治”，既包括政治性因素，如政党、政治意识形态、行政权力、公众舆论等对独立审判、公正裁判的影响，还包括司法裁判中的政治性考量以及所产生的政治效果。因此，完全脱离政治的司法既不可能，也不现实，但司法机关是按照法治思维和法治方式，还是按照政治思维和政治方式来“讲政治”却是一个真问题。厘清司法中这种法治和政治的关系，无疑是破解独立审判和公正裁判问题的关键。特别是对于正迈向政治和法治现代化，各种“传统性与现代性”、*参见季金华、张昌辉：《现代服务型法院的建构理路》，载《法学论坛》2014年第1期。“现代性与后现代性”、*参见张文显：《现代性与后现代性之间的中国司法——诉讼社会的中国法院》，载《现代法学》2014年第1期。历时性与共时性问题混杂糅合、交错并存的当代中国，认识和改进司法中的政治与法治关系，不仅是推进政治体制改革的前提性问题，而且是法治中国建构过程中不可逾越的、必须予以解决的一个重大的理论和实践问题，更是当下深化司法改革的基本问题。然而，我国法学界对司法中的政治与法治关系问题的看法并未形成共识，甚至在某种程度上这一问题本身已经被政治化，存在“泛政治化”(Pan-politicalization)的工具主义与“去政治化”(De-politicization)的形式主义两种极端与片面的认识取向。*形式主义主张司法形式在与社会世界的关系中是绝对自主的; 而工具主义将法律看作是一种反映, 或者服务于统治集团的工具。参见[法]布迪厄：《法律的力量——迈向司法场域的社会学》，强世功译，载《北大法律评论》第2卷(1999年)第2辑。因此，本文试图从本体论和认识论两个层面分析司法中的政治和法治的属性及相互关系，并在考量中国特殊的历史背景、政治体制以及司法运行实践的基础上，提出“政法模式”与“法政模式”并存且相辅相成，这是当代中国政治与法治关系在司法领域的基本形态。

一、司法具有政治和法治的双重属性

司法中政治与法治的关系，其理论原点是司法在本体论意义上的性质，人们对此的认知经历了从规范主义到实证主义的范式转向。传统法学或司法理论将司法认定为是与政治相隔绝的一种自主、封闭的活动或过程，认为“法官应当根据法律规定，而非政治压力，更非个人偏好，来裁判案件”，*[美]杰弗瑞·A·西格尔、哈罗德·J·斯皮斯：《正义背后的意识形态：最高法院与态度模型》，刘哲玮译，北京大学出版社2012年版，第1页。并以此构建出理想司法图景——由作为中立第三方的法官使用现存的法律规则，在对抗性诉讼程序之后做出一个“赢者通吃”的两分式的判决。*参见[美]马丁·夏皮罗：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第1页。然而，司法作为一种社会实践的存在，理想的司法图景不仅在历史上从未出现过，更无法解释近代以来司法因社会关系的复杂性而发展与变化的现实。*波斯纳将现代司法发展与变化的根本原因解释为现代社会关系的复杂性，这种复杂性增加了司法对社会生活的渗透与干预，同时也对司法因应现实以及传统能力提出了新的要求和挑战。参见[美]理查德·波斯纳:《波斯纳法官司法反思录》，苏力译，北京大学出版社2014年版，第9页。自19世纪末以来，随着马克斯·韦伯以理性化为核心开启对人类社会及其建制的“祛魅化”进程，以往在机械司法与形式主义法治的范畴内对司法的属性与功能的认知开始受到质疑与批判。特别是进入20世纪以来，新兴的法学理论开始推翻司法仅具有单一的法治属性与功能的预设，侧重从司法实践的经验层面揭示司法自身具有多面属性和复合功能，具有代表性的有新自然法学派、社会法学派、法律现实主义、批判法学派以及21世纪初以桑斯坦(Cass R. Sunstein)、麦考利(Stewart Macaulay)、塔玛纳哈(Brian Z. Tamanaha)等学者自诩的“新法律现实主义”(又被称为“法律与现实”运动)。这些新兴法学理论的共同之处是破除了形式法治主义所构建的封闭的法律规则系统，认为法官判案不是机械地只受法律的影响，在有些案件中也会受政治意见、道德、个人偏见等非法律因素影响。*参见B. Leiter. Legal Formalism and Legal Realism: What Is the Issue, Legal Theory, Vol. 16, Issue 2 (2010), p.123; B.Z. Tamanaha. Balanced Realism on Judging, Valparaiso University Law Review, Vol. 44, Issue 4 (2010), p.6; Stephen Ware. Originalism, Balanced Legal Realism and Judicial Selection: A Case Study, Kansas Journal of Law & Public Policy, Vol. 22 (2013), pp.168-169, available at: http://works.bepress.com/stephen_ware/32/.正如美国法学家弗里德曼(Lawrence M. Friedman)所说：“对于司法制度而言，法治的观念并不必须意味着法官作出的判决不受政治的影响，也不意味着判决不具有政治意义或不对政治制度发生作用；不意味着法官超脱于价值体系和思想观念；也不意味着其判决是以盲目、机械的方式作出的。法官和公务员不是机器，他们是人，具有人的情感和思想；他们也有自己的好恶，有政见，有价值观。”*[美]劳伦斯·M·弗里德曼: 《法治、现代化和司法制度》，载宋冰编: 《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998 年版，第124页。此外，司法政治学、政治社会学等领域的学者则从司法作为政治权力的分支、政权组织结构的一部分的视角切入，打破了司法与政治权力、国家组织对立的法律神话，认为特定的司法运作旨在实现特定的政治理想或目的。*参见Martin Shapiro. Law and Politics: The Problem of Boundaries, Keith E. Whittington, R. Daniel Kelemen，and Gregory A. Caldeira eds., Law and Politics, USA: Oxford University Press, 2008, chapter 45.美国法学家和大法官卡多佐(Benjamin N. Cardozo)坦言：“法院是国家及其权力的产物”。*[美]本杰明·N.卡多佐：《法律的成长》，李红勃、李璐怡译，北京大学出版社2014年版，第59页。法国社会学家布迪厄(Pierre Bourdieu)更是指出：“司法场域的特定逻辑由两个要素决定：特定的权力关系与司法运作的内在逻辑”，*布迪厄认为司法存在于政治场域(即权力场域)的斗争所型塑的特定社会世界(social universe)之中，从而形成“司法场域”，并且司法场域与权力场域之间、以及司法场域通过权力场域与整个社会场域之间的全部的客观关系，决定了司法行动所特有的目的、具体效果是在这种关系的世界中确定的。参见[法]布迪厄：《法律的力量——迈向司法场域的社会学》，强世功译，载《北大法律评论》第2卷(1999年)第2辑。其中政治权力因素决定着司法的制度结构以及对法律的解释权，而司法运作的内在逻辑，即“法理”因素则约束着司法权运行的范围及其运行方式。他们的论断鲜明地揭示出司法所包含的政治与法治的双重面向。

司法实践中之所以存在政治与法治因素的交织与融合，是源于司法自身即具有政治与法治的双重属性。事实上，“法律适用的政治内涵是难以避免的，而法律适用有多少政治内涵，司法本身就在多大程度上构成一种政治权力”。*[德]迪特·格林：《政治与法》，杨登杰译,载郑永流主编:《法哲学与法社会学论丛(六)》，中国政法大学出版社2003年版,第131页。作为国家政治权力的分支以及政治体制的组成部分，司法必然具有政治属性，表现为司法以其终局性、权威性、国家垄断性的审判职能，通过定分止争、修复破裂的法律关系、确认和发展社会规范的方式，促成和谐的政治关系和稳定的政治秩序，为政权合法性提供资源。另一方面，司法作为法律系统，其“相对自主”的运作逻辑决定了司法的法治属性，表现为以法律或判例为最基本的论据和解释依据，并依托法律方法、按照法律逻辑、根据法律程序来判断和解决纠纷。法治性代表司法运行中的技术性、规范性与程序性等技艺理性，构成司法过程的客观方面；司法的政治性体现司法的意识形态导向，构成司法过程的主观方面。正如有的学者所说：“从古至今任何国家的司法都是主客观相结合的制度产物。”*江国华：《司法规律层次论》，载《中国法学》2016年第1期。

综上，政治性与法治性是司法的一体两面，都是司法的本质属性，司法的政治性体现“司法国情”，并决定了其法治性的制度表达，但并不代表司法的法治性只是其政治性的附属品，或者说司法仅仅按照政治逻辑运行。这也是司法区别于立法和行政等政治权力分支的特殊所在，即司法是以其法治性的技艺理性诠释与实践其政治性所承担的各种政治需求。从法治逻辑上来看，司法政治功能的发挥必须以法治功能的实现，也就是按照司法的法治规律和逻辑运行为前提和条件。这构成司法中的政治与法治之间有机互动的“底线”，一旦突破，必将迎来“法治的崩溃与政治的堕落”。*参见田培沣：《当代中国司法的政治立场》，吉林大学2015年博士学位论文，第45页。

二、中国司法体制上的“政法模式”

中国司法具有鲜明的政治属性特征。清末法学家沈家本就曾指出，中西方法律存在的诸多差别中，显著的区别就在于政与法之间的相互地位，也即政与法的关系是政从属于法，还是法从属于政。我国传统上是一个“政在法之上，法随政之后”的国家，虽历经近代百余年改革和革命的历史浮沉后仍然存续，并逐渐形成了独具特色的制度符号——“政法”。*参见强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第78-134页；侯猛：《政法传统中的民主集中制》，载《法商研究》2011年第1期；刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，吉林大学2012年博士学位论文，第23-125页。新中国成立后，人民民主专政的社会主义国家性质和相应的政治体制架构在理念和制度上进一步巩固了政法传统，表现为司法机关嵌入于“党政体制”——政党与政府的双重复合结构中。*“党政体制”可理解为“中国共产党领导的政治体制”的简称，是由景跃进等学者在综合考虑中国的政治经验现实、政治的结构性特征、历史发展脉络、语言使用习惯以及这一语词的包容性、客观性与中立性基础上提出来的。参见景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，导论。党政权力对司法体制具有主导性和高度渗透性，从而决定了我国司法的政治属性特征，即在政治体制上的“政法模式”。

政法模式的首要政治前提是“党的领导”。坚持党对司法工作的领导是我国司法制度的本质特征，也是我国司法的最大政治特色和政治优势。“我们必须坚持党的领导……政法部门是为人民服务，为社会主义服务的，是人民民主专政的一个重要工具……党的领导、专门工作与群众路线相结合，是政法工作的优良传统。”*彭真：《关于政法工作的几个问题》，载《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第419-424页。尽管各国政党对司法都存在一定的影响，但在多党制和轮流执政的国家，政党是一个变量，而非常量，并不公开声明、甚至明确反对政党对司法的领导，其对司法领域的影响主要是获得执政地位或在议会中占据多数席位的政党通过对法官选任、立法规定司法机关的组成和职能等进行隐性影响。而我国是中国共产党领导的多党合作制国家，共产党是长期执政的领导党，政党成为常量，而非变量，并且是对国家事务实行全面领导，司法领域也不例外。党对司法工作的领导并不限于宏观上的路线、方针、政策上的领导，而是包括自上而下的组织领导，例如从中央到地方设置政法委员会；各级人民法院均设有主要领导干部组成的党组，负责具体贯彻落实党的各项方针、政策与指示；各级人民法院院长候选人选由各级党委向同级人民代表大会推荐，再经选举产生；新中国成立初期对法院的逮捕、审判，特别是判处死刑决定实行“党内审批制”，改革开放之初废除各级党委审批案件制度，但保留重大事项主动向党委请示报告制度等。

政法模式的另一政治前提是我国的根本政治制度和政权组织结构。中国的政治权力结构不是平行且相互制衡的三权鼎立，而是搭积木式的立体而垂直的直接制约结构。国家政权体系立于人民代表大会制度基础之上，人大既是建立和完善法律体系的立法机关，也是宪法和法律有效实施的监督和保障机关，而行政机关和司法机关是在职能分工原则下作为人大的派生机构，置于人大的政治和法律地位之下。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”*《中华人民共和国宪法》第3条。的宪法原则正是对这一政权组织结构的权威认定。根据宪法和法律的规定，人大及其常委会对司法的影响主要包括对法院的规范和监督两个方面：对法院的规范包括决定法院的机构设置、人事任免等组织方面的事项，以及为法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策等；对法院工作的监督包括听取并审议法院的工作报告，对法院工作进行检查、质询和监督，对法院做出的司法解释或其他规范性的文件进行审查，以及对法院工作进行视察等。*参见《中华人民共和国宪法》第3、58、62、63、67条；《中华人民共和国各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第8、9、21、28、44、47条；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第5、8-14、27、31-35、44、45条。

我国司法在政治上接受党的领导、在法律上对人大负责的政法模式是我国“同心圆+金字塔式”的政治权力架构在司法领域的映照。*邹谠曾将中国政治权力结构比喻为由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中心，在纵向“层级制度”维度，自上而下一以贯之；在横向“水平关系”维度，具有强大的向心控制力。参见邹谠：《中国革命再阐释》，牛津大学出版社2002年版，第一章。如果以西方法治国家的权力分立的政治体制为参照，我国党政一体的政治体制似乎显得“离经叛道”，但若放置于近代以来中国的民族独立、国家统一、经济发展、文化革新以及政制转型的背景中进行评断，则具有其历史合理性和现实需要性。我国是在经历了内忧外患、民族危亡的战争和革命时期后，在百废待兴条件下建立的人民民主专政的社会主义国家，为巩固新生的国家政权，只有选择党政高度整合的政治组织结构才能应对当时的社会和政治危机，可以说这是特殊历史时期逻辑发展的必然要求和结果。而且，人民民主专政的社会主义国家奉行国家权力来自于人民、服务于人民，这种“权为民所用”的国家权力与人民权利是高度一致的，不存在二者之间侵犯和对抗的关系。掌握执政权力的共产党作为最广大人民根本利益的代表，其政策和主张通过人民代表大会制度予以实现，进一步确立了党政体制的合法性和正当性。同时，在法治国家的建设过程中，我国作为专制和人治传统根深蒂固的法治“后发外生型”国家，仅依靠市民社会自身的力量很难自发地实现法治，需要一个具有强组织力的核心予以领导和推进。因此，“中国特殊的国情决定了在相当长的时期内，法治中国建设必须以执政党和政府强力推行和大力促进的方式展开”，*姚建宗：《法治中国建设的一种实践思路阐释》，载《当代世界与社会主义》2014年第5期。而司法作为法治建设的重要维度，自然置于其中。这些都进一步型塑和巩固了我国司法在政治体制上的政法模式。

从历史语境的视角来看，政法模式是在特定的政治、经济、社会、文化等要素的共同作用下形成的，对其评判不应超越当时的时代特征。当前我国仍然处于法治发展的初级阶段，政法模式构成我国司法的政治属性，并体现具有“中国特色”的司法国情，同时也为我国司法改革设定了体制框架和边界。因此，具有现实意义的改革路径应该是在中国现有的政治体制框架下和允许的边界内来设计改革的着力点和路线图，而不是跳脱我国司法体制上的政法模式去提出浪漫主义的方案。

三、中国司法运行中的“法政模式”

政法模式是我国司法在政治体制上的一种历史性构成和既成性事实，并且在党的领导、人大监督以及政府推动下，我国自改革开放以来取得了显著的法治成就，“晚近30年，中国共产党主导推动了立法、执法、司法乃至法律秩序构建的全过程”。*郭亮、陈金全：《思想史视域下法治中国的若干问题》，载《求索》2016年第1期。但司法体制上的政法模式不免对司法运行造成“体制性捆绑”，*参见马长山：《新一轮司法改革的可能与限度》，载《政法论坛》2015年第5期。或者说“体制上的依附性必然导致审判的缺乏独立性”的困境，*欧阳顺乐：《人民法院独立行使审判权的惟一之路在于改革现行的法院体制》，载《现代法学》1994年第6期。表现在：由于我国“高度的同构性和整合性”政治体制，*参见吴英姿：《司法的限度：在司法能动与司法克制之间》，载《法学研究》2009年第5期。法院的人财物、法官的身份待遇甚至审判过程，受到党委、人大、政府以及上级法院等横纵交错的体制性约束和不当干预，从而形成司法的行政化、地方化等问题，影响法院独立行使审判权。对此，我国从改革开放以来，通过一系列政治体制改革和司法改革，使司法运行中政治与法治的关系正常化、法治化，形成了“法政模式”。所谓法政模式，就是司法在运行过程中遵循司法规律，即司法的法治规律或法治逻辑居于主导地位，而政治因素或政治逻辑在法治轨道上影响司法运行的状态。因此，从一定意义上来说，我国司法的法政模式的演进过程就是争取审判独立的过程。

法政模式的形成伴随着司法理念的变迁与重构。改革开放以来，从主导司法运行的理念来看，经历了从政治逻辑主导到法治逻辑主导的变迁过程。有学者将这一变迁过程概括为从为阶级斗争服务的政治司法价值观到为经济建设保驾护航的经济司法价值观，再转变到为维护社会稳定的社会司法价值观，再到走向为法治文明注译导航的衡平司法价值观，并认为前三种司法价值观从本质上都是司法工具主义的产物，是达成政治效果的一种手段，而衡平司法价值观才是回归司法本身内在的法治逻辑和规律的正确理念。*参见江国华：《转型中国的司法价值观》，载《法学研究》2014年第1期。从“政治挂帅”向“法治挂帅”的司法理念的变迁与重构，突出体现在司法裁判中从政策为主要依据向“以法律为准绳”的裁判原则的转变过程。建国前夕，为了体现司法的党性和人民性，中共中央废除了国民党《六法全书》为主的法律体系和“伪法统”，同时作出指示：“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义政策。”*韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编(第1卷)》，中国社会科学出版社1981年版，第87页。1956年3月，彭真在第三次全国检察工作会议上指出：“我们办案时，只要站稳阶级立场，根据政策，按照阶级利益来办事就可以了。”*1956年3月31日彭真在第三次全国检察工作会议上的报告。1958年6月至8月，召开的第四届全国司法工作会议通过的《关于第四届全国司法工作会议的报告》中指出，“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具……法院工作服从党的领导……不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督”。*最高人民法院党组：《人民司法工作贯彻建设社会主义总路线的规划的意见》，载《人民司法》1958年增刊。同年8月，毛泽东在北戴河发表谈话中提出：“不能靠法制治多数人。”“我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，实际靠人，不靠民法、刑法来维持秩序。”“我们每个决议都是法，开会也是法。”*参见项淳一：《党的领导与法制建设》，载《中国法学》1991年第4期。刘少奇也说“法律只能作为办事的参考”、“党的决议就是法”等。*同⑨。其后，由彭真领导的中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中甚至提议：“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了。”*徐付群：《五十年代末法制建设滑坡原因新探》，载《中共党史研究》1998年第5期。“法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则也被批判为资产阶级的法律观，界定为是“反对党的领导”、“以法抗党”、“妄图改变专政职能，篡改人民法院性质”，*参见若泉、何方：《不许篡改人民法院的性质：驳贾潜等人“审判独立”、“有利于被告”等谬论》，载《人民日报》1957年12月24日；康树华：《“司法独立”的反动本质》，载《政法研究》1958年第2期；李木茬：《批判从旧法观点出发的审判独立》，载《政法研究》1958年第1期；张憨、蒋惠岭：《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第144页；翟小波：《法院体制自主性建构之反思》，载《中外法学》2001年第3期。并最终在文化大革命时期被彻底的否定，在实践中出现“砸烂公检法”、“无法无天”等破坏法制的悲剧。*“1967年‘一月风暴’以后，全国各级人民法院的组织机构已基本上瘫痪，审判工作已基本上停顿。同年12月，人民法院成为公安机关军管会下属的‘审判组’。从此，公安机关军管会行使国家的审判权。”同样：“那种完全无视法律程序的‘群专群审群判’，更是造成全国司法建设大倒退的重要标志。”“司法工作的严重破坏，是构成十年内乱‘无法无天’的重要原因。”参见俞敏声：《中国法制化的历史进程》，安徽人民出版社1997年版，第20-221页。事实上，以党和国家政策取代法律作为审判依据在司法实践中极易发展为以言代法、以权压法的状况，司法实质上以牺牲司法本身的独立、公正的法治价值而沦为了政治统治的附庸与工具。对此，随着文化大革命结束后政治思想领域的“拨乱反正”，在1979年中共中央发出的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(下称《指示》)中就深刻的检讨了这一问题，“在我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律、轻视法律；以党代政、以言代法、有法不依，在很多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无，法律束手束脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。”*张文显：《改革开放新时期的中国法治建设》，载《社会科学战线》2008年第9期。“如果我们不下决心解决这些问题，国家制定的法律难以贯彻执行，我们的党就会失信于民。”*李雅云：《中国法治建设里程碑式的党的文件——纪念中共中央发布〈关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示〉25周年》，载《法学》2004年第9期。《指示》中还明确指出：“执行法律和贯彻执行党的路线、方针、政策是一致的。今后，各级党组织的决议和指示，都必须有利于法律的执行，而不能与法律相抵触。如果某些法律的某些内容已不适应形势发展的需要，应通过法定程序加以修改。”*张志铭：《中国社会主义法律和政策关系问题新探》，载《河北法学》1988年第4期。“刑法、刑事诉讼法同全国人民每天的切身利害有密切关系，它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”*张文显：《改革开放新时期的中国法治建设》，载《社会科学战线》2008年第9期。在1979年颁布实施的法院组织法中首先恢复了“五四宪法”的规定，即“人民法院独立进行审判，只服从法律”的司法原则。*参见《中华人民共和国人民法院组织法》，载《人民司法》1979年第9期。之后，随着我国立法工作的不断加强和完善，在2010年形成了中国特色社会主义法律体系，实现了我国司法裁判中从无法可依到具有基本完备的法律体系的转变，严格适用法律也成为司法运行思维的出发点。因此，在司法理念层面逐渐确立了法律和法治逻辑在司法裁判中的主导地位。

法政模式的形成也是我国政治体制改革和党领导方式、执政方式转变的成果。从党的领导和司法之间的关系来看，党的领导方式发生了以政治思维为主导向以法治思维为主导的转换。以党委审批案件制度的变迁来看，建国之初，中共中央规定有关逮捕、审判尤其是死刑判决，均需经过相当一级党委审批。导致当时处理刑事案件的通常做法是法院审理前,由公安或检察机关报请党委审批罪名、刑种和刑期,对案件的处理作出结论；并且由于原审法院的判决是经当地党委审批决定的,上级人民法院在审判上诉案件时,如果要进行改判还要告知下级人民法院征求当地党委是否同意改判，从而使案件从起诉到审判再到上诉都变成了一种走过场,造成党法不分、以党代法的弊端。对此，1979年中共中央发出的《指示》决定,“今后,加强党对司法工作的领导,最重要的一条，就是切实保证法律的实施,切实保证人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。根据党委与司法机关各有专责、不能互相代替、不应相互混淆的原则, 中央决定取消各级党委审批案件的制度”，*最高人民法院研究室：《司法手册(第一辑)》，人民法院出版社1991年版，第71页。同时确立了“党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导”。1987年，中共十三大决定推进以党政职能分开为核心的政治体制改革，明确指出：“应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关……之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”从此开启了党领导司法的方式向法治化、规范化的变革。但实践中仍存在党委直接或间接的审批案件、领导以各种隐蔽的、非制度化的方式过问案件等问题。针对这些问题，中共中央发布一系列文件予以纠正。1997年，中共十五大报告指出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”2002年，中共十六大报告进一步作出推进司法体制改革的战略决策，提出“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”，“要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。2005年，中共中央发布《关于进一步加强和改进党对政法工作领导的意见》，指出“不干预政法部门正常的执法活动，不代替政法部门对案件的定性处理。”2006年，中共中央作出《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，明确了法院工作主题是“公正与效率”。2012年，中共十八大更加强调运用法治思维和法治方式治国理政，全面推进党对司法的领导从“以党代法”向“依法执政”方式转变。同时，全面推进以维护司法权威、提高司法公信力为核心的司法体制改革。

在司法与人大的关系中，法政模式的特征突出体现在人大对司法的监督权力和监督方式的改革。“五四宪法”规定，法院由国务院或省级人民委员会(人民政府)产生；各级法院院长由同级人大选举, 副院长、审判委员会委员、审判庭庭长、副庭长和审判员等法院组成人员，由地方各级人民委员会(人民政府)任免。可见，人大对法院工作的监督权力有限，仅限于法院向人大报告工作和选举院长,而法官任免权则受制于政府，人大对法院的监督力度明显不强，常常处于缺位或者真空状态。*参见张文显：《司法理念和司法改革》，法律出版社2011年版，第8页。“八二宪法”和1983年修订的《人民法院组织法》规定，法院由同级人大产生并对人大负责；法院院长由同级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人大常委会任免。至此，明确了国家权力机关对司法机关的决定权和监督权，法院的审判工作受人大及其常委会的监督，标志着司法体制的科学化、法制化。但实践中的20世纪80年代以来, 一些地方人大及其常委会为了摆脱“橡皮图章”的监督疲软状况，纷纷实行对法院的“个案监督”。具体通过制定和实施个案监督的地方性法规，人大常委会个别委员或少数委员以人大常委会名义过问、监督案件审理，影响和干涉案件的执行，甚至对案件提出具体结论性意见以致对裁判结果产生实质影响等。*如2003年河南洛阳的“种子案”，洛阳市中级人民法院一审判决认定《河南省农作物种子管理条例》与《中华人民共和国种子法》相抵触的条款无效，这引起河南省人大常委会的强烈反应。河南省人大在对洛阳市人大的答复中直接要求纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，并对主审法官和主管领导作出处理。此案一出引起社会广泛关注，普遍认为即使洛阳市中级人民法院的判决有误，应当按照审判监督程序予以纠正，而河南省人大常委会的答复文件已直接干涉了法院的独立审判，其实质是人大代为行使了审判权。参见马书方：《关于人大对法院个案监督的探索与思考》，中国审判网，http://www.chinatrial.net.cn/news/1740.html。人大对司法的监督是由我国的政权组织结构所决定的，是司法权力来源于人民、对人民负责、受人民监督的中国特色社会主义司法制度的重要体现，但人大对司法的监督方式应是一种在保障审判权独立运行基础上的依法监督、集体监督、公开监督以及事后监督，逾越这条法治“红线”的监督不仅影响司法公正的实现，同时也违背了代表最广大人民利益的政治原则。对此，2006年十届全国人大第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，以法律的形式停止各级人大常委会对法院审判的个案监督，禁止人大常委会组成人员个人对法院审判工作的监督，明确了通过司法解释的备案制度监督最高人民法院的司法解释，通过审议法院工作报告、专项报告、询问和质询、执法检查、特定问题调查和人事任免等方式对法院进行法律监督和工作监督。这标志着我国人大对司法的监督寻求要以保证司法权依法独立公正运行的法治方式，而非寻求个人或地方利益的政治方式来实现。

行政与司法的关系也向“法政模式”转变。新中国成立初期，法院是同级政府的组成部分,受同级政府的领导和监督，仅具有“半权”的政治地位。在实践中，一些县、市长兼任法院院长，院长有权决定案件的判决结果，审判员的判决要服从院长的决定。*尽管当时这些做法受到质疑，认为其违背司法独立的原则，但质疑的声音很快被作为“旧法观点”受到批判。参见李光灿、李剑飞：《肃清反人民的旧法观点》，载《人民日报》1952 年8月22日。这种法院在政权组织机构上作为行政机关的附属，行政权力事实上干预司法裁判，甚至行政性意见成为裁判结论的做法，严重影响法院依法独立公正行使审判权，特别是涉府行政诉讼几乎不可能进行。之后“五四宪法”确立了在人民代表大会制度下的“一府两院”的政治格局，并明确规定“人民法院进行独立审判，只服从法律”，法院与政府构成同级国家机关，分工协作、彼此尊重并互相监督，在机构、人员、职能上分立。但法院的设置仍然需要行政机关的批准，各级法院助理审判员的任命、人员编制和办公机构由司法行政机关负责，还存在政府机关代行法院审判权的现象，如公检法合署办公、“一长代三长”、“一员顶三员”等。*“一长代三长”、“一员顶三员”指公安局长、检察长、法院院长实行“分片包干”，一个地区的案件，由其中一长负责主持办理，他可以代行其他两长的职权。侦查员、检察员、审判员也可以互相代行职权。参见蒋惠岭：《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社1998年版，第145页。“八二宪法”、1983年修订的《人民法院组织法》废除了这些规定，确立了公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的司法制度。并且从1982年起，法院根据《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》的规定，开始试行受理部分行政案件；1988年，成立最高人民法院行政审判庭，各级法院逐步建立了行政审判机构；1990年，《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施，标志着我国行政诉讼制度正式建立。随后，全国人大及其常委会先后颁布了《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等法律, 国务院相继发布《全面推进依法行政的决定》和《行政复议条例》。根据这些法律法规，最高人民法院制定了《关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的解释》《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等一系列重要的司法解释,进一步完善了行政审判制度，司法对行政的制约与监督作用不断提高。中共十八届四中全会更是提出“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”，同时针对行政权力干预审判权独立运行的问题提出“一揽子”改革措施，包括最高人民法院设立巡回法庭，设立跨行政区划人民法院，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等，快速回归司法运行的法政模式。

我国司法的法政模式不仅体现在法院外部与党、人大、政府之间的关系变革，在法院内部的管理体制方面也有显著变化。我国法院的管理体制是在建国初期镇压反革命、法院作为专政机关的背景下形成的，沿袭了党政机关的管理模式，具有明显的行政化色彩，主要表现在三个方面：一是下级法院将正在审理的案件的有关问题向上级法院请示，待上级法院批复后作出裁判意见，使两审终审制变为实际的“一审制”。二是案件办理由庭长、院长层层审批；审判委员会通过听取办案人汇报的方式集体讨论定案；有的法官为规避个人责任，主动将案件向庭长、院长请示汇报，或者提请审判委员会讨论决定，导致审者不判、判者不审，判审分离、权责不清。三是并未建立法官与其他公务员相区别的职务序列，并且对法官采取行政化的任免条件、绩效考核方法，导致一线办案的普通法官为了晋升行政职级，不得不离开办案一线去非业务部门从事管理工作，同时一些原本从事管理工作的人员也拥有法官身份，司法人员结构、职责定位和管理机制不合理。对此，从20世纪90年代开始，陆续进行审判方式和法官的正规化、专业化、职业化改革，不断完善司法机关的机构设置、职权划分和相关管理制度，包括由纠问式庭审方式向抗辩式庭审方式改革；逐渐减少上下级法院之间请示案件；取消庭务会讨论案件制度；强调当庭宣判，庭长、院长不得在程序之外审批案件等。特别是中共十八届四中全会之后深化司法管理体制改革，开展和试行一系列改革措施，包括：取消以往院长、庭长对裁判文书的签发制，而代之以参加审判人员的签署制；除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发；改革审判委员会制度，审判委员会的主要职能从讨论案件转变为宏观指导，即总结审判经验、讨论决定重大疑难复杂案件及其法律适用问题、统一裁判标准；*最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》提出，“明确审判委员会统一本院裁判标准的职能，依法合理确定审判委员会讨论案件的范围。审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”参见黄文艺：《中国司法改革基本理路解析》，载《法制与社会发展》2017年第2期。推行司法人员分类管理改革，建立法官员额制，组建分工协作的司法团队；推进司法责任制改革，落实法官办案主体地位，建立法院内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止内部干预；建立与单独职务序列相配套的法官薪酬、履职保障制度等。这些措施的提出与实践，体现了我国司法遵循司法的法治运行规律、去除行政化等不当政治因素影响，从而保障合议庭和独任法官依法独立行使职权，实现“审理者裁判，裁判者负责”的改革决心和目标。

事实上，司法运行中的“法政模式”的演进过程深深嵌入于当代中国宏观上的政治与法治关系的变迁之中，即从建国初期到改革开放前的“以阶级斗争为纲”的政治主导型社会，向改革开放后、特别是中共十五大确立了依法治国方略后的法治主导型社会的转型。正是在这种转型与改革的大背景下，遵循司法的规律，调整党、人大、行政机关与司法的关系，推进司法机关内部审判权与管理权分离的改革，消解以人代法、以言代法、以权代法、以权曲法的政治性影响因素，我国司法向司法运行的法政模式演进。

结 语

政治体制和司法运行机制决定司法必然具有政治属性和法治属性，但在不同时代、不同国家、不同历史时期，两种属性的关系呈现不同的样态。改革开放前，我国司法的政治与法治关系总体上属于“政法模式”。改革开放后，随着政治体制改革、法治改革和司法改革的实行和推进，我国司法运行机制开始呈现“法政模式”。政法模式是从政治体制的角度做出的理论概括，法政模式是从司法体制和司法运行的角度做出的理论概括。我国司法的政法模式与法政模式看似目标迥异并张力十足，但其共同的目标都是履行实现党治理国家的使命、维护社会和谐稳定、促进社会公平正义、保障经济发展。在现实中，只有尊重和秉持政法模式，即坚持党的领导和人民代表大会制度，法政模式才能正确有效地运行；同时越是遵循法政模式的运行规律，越有利于实现司法的价值和功能，越有利于巩固党的执政地位和广大人民的根本权益，进而维护国家的长治久安。因此，政法模式和法政模式是辩证统一的。

Subject:“Political and Legal Model” and “Rule of Law and Political Model” of China’s Judiciary

Author&unit:WANG Ying
(School of Public Administration, “2011 Plan” Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization, Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

The relationship between politics and the rule of law is an eternal topic in the process of human seeking for a good society. From an ontological point of view, judiciary has both political and rule of law properties. On the one hand, the political property of judiciary and its institutional expressions depend on the “national conditions of politics”. On the other hand, the operation of judiciary interprets and practices the various political values and demands which the political property bears. Judiciary has a distinctive political property in contemporary China due to the party-government political system and its structure of organization which are unique and advantageous. But it shows a trend of returning to the rule of law in practice simultaneously as the implementation and construction of the rule of law. Therefore, the distinctive characteristics of the relationship between politics and the rule of law of judiciary are both “political and legal model” of the judicial system and “rule of law and political model” in judicial operation in contemporary China.

judiciary; political property; rule of law property; political and legal model; rule of law and political model

D90

：A

：1009-8003(2017)06-0060-09

[责任编辑：吴岩]

本文系中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目兼国家社科基金重大项目《全面推进依法治国重大现实问题研究》(2015MZD042)的阶段性研究成果。

2017-08-10

王颖(1989-)，女，蒙古族，内蒙古通辽市人，吉林大学行政学院法律政治学专业、“2011计划”司法文明协同创新中心博士研究生，研究方向：司法政治学、法治政府。