经济法司法实施困境及体制创新

薛克鹏

(中国政法大学 民商经济法学院，北京100088)

经济法司法实施困境及体制创新

薛克鹏

(中国政法大学 民商经济法学院，北京100088)

经济法规范的对象和目的决定了其实施主体应当具有及时发现和制止违法行为等能力，传统司法难以满足经济法的实施需要，为此必须进行实施模式的创新。具有准司法性质的监管机构执法是经济法在司法体制外实施模式的创新形式；公益诉讼则是司法机关为适应经济法实施进行的一种体制内创新。经济法必须依赖司法实施才能找到自己的出路。司法只有从法官的知识结构、审判机构和司法程序等三个方面进行创新，才能满足实施经济法的需要。

经济法；行政实施；司法实施；公益诉讼

引 言

法律实施是以抽象的法律规范为标准，对法律事实进行认定和行为合法性进行判断的一个过程，目的是保护主体的合法权益，追究违法者的法律责任。近代以来各国已形成以司法为中心的法律实施机制，由法官组成的法院成为解释和适用法律的权威机关。虽然私法当事人可以通过协商、自行和解、调解和第三方仲裁等民间方式实施，行政相对人可以选择行政复议程序维护其权利，但法院作为公共实施机构仍然是私法和行政法实施的基本途径及最后保障。因此，经济法必须面对长期形成的以司法为中心的法律实施传统，不仅要得到法官的认同，在司法审判活动中正确适用，而且需要通过审判机构和司法程序得以体现。

一、经济法司法实施的困境

(一)司法机构作为经济法实施主体的困境

法律实施过程也就是监督义务人履行义务和保障当事人权利的过程。专业和公正的司法人员和相对独立的机构是法律实施的前提。随着法律职业内部分工越来越专业化，不同的部门法对实施主体也提出了不同的要求。为此，要正确评估经济法司法实施的可行性，就应当正确认识经济法对实施主体的基本要求。

首先，经济法的实施主体应当具有维护社会经济秩序和社会公共利益的能力。因为经济法针对的是各种破坏经济秩序和危害社会公益的行为，包括垄断、不正当竞争、损害众多消费者权益等行为。实施经济法也就是要求执法者根据反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法以及预算法等法律的具体规定，确认判断违法行为并追究违法者责任，保护经济法权利和法益。因此，实施主体应当具有发现违法行为、收集违法证据和认定违法事实的能力。

其次，经济法实施主体应当具有预防危害社会公共利益行为的能力，能防患于未然。经济法规制的行为都关涉到社会公共利益，行为人一旦实施，将会导致巨大的经济损失或严重的社会危机，如滥用市场支配地位、生产销售伪劣食品、非法吸收公众存款或非法建筑活动等。为此，经济法通常都规定了预防危害后果发生的一系列措施，包括市场准入资格审查、对违法经营行为的监管和约束手段等等。这就需要实施主体能够对可能导致危害社会公共利益后果的行为能够提前作出预判，并及时采取相应的措施。

再次，后果的严重性或难以预料的多米诺骨牌效应，决定了经济法实施主体应当具有及时和主动制止垄断、不正当竞争、侵犯众多消费者权益、破坏环境资源等危害社会公共利益行为的资格和权力，能够及时主动进入市场，防止违法行为和危害后果继续进行，而不是消极无为和袖手旁观。

第四，经济法实施主体应当既有相关的专业知识和能力，又有一定的法律知识，从法律和专业知识两个角度对当事人行为进行判断。因为经济法规制的是食品、电信、建筑、银行和证券等相关市场中的经营者，经营者都具有相关的专业技术和专门知识，其违法行为通常都利用了专业技术，如利用互联网发送虚假广告和恶意捆绑软件等。实施主体只有在专业技术和法律知识两个方面同时超越经营者，才能对违法行为进行认定和责任的追究。

最后，经济法实施主体既要有规制经营者的能力，也要有规制政府违法行为的能力。因为既规范经营者等普通市场主体的违法行为，又规范行政机关的利用行政权力限制竞争、违规预算、违法取得或支出财政资金及违规采购等行为，所以，经济法的实施者必须具备规制政府违法行为和追究政府违法责任的能力。

经济法对实施主体的特殊要求，决定了作为最古老和最具权威性的司法机构作为实施主体的局限性。虽然在维护当事人权利，处理民商事纠纷和行政纠纷方面有其独特优势，在审理刑事案件方面也无可替代。但司法权遵循不告不理，不主动介入社会纠纷即被动性原则，限制了其实施法律的范围。当竞争法、消费者法、劳动法、资源环境法、金融法和财税法等规范经营者和政府经济活动的法律大量出现后，其局限性也就日益凸显。

(二)司法程序困境

法律的目的不同，实施方式也不同，专门的实施机构和相应的法律程序是两个不可或缺的要素，其中与诉讼目的相关联的诉讼程序构成法律实施不可或缺的内容。所以，除了实施主体之外，经济法实施机制离不开相应的法律程序。经济法固有的特性一方面决定了司法权难以独自承担起实施经济法的任务，另一方面决定了传统的三大诉讼制度也难以适应其实施需要。

首先，民事诉讼是根据民商法审理平等的民商事主体之间的人身或财产纠纷的程序，根据民事诉讼法规定，原告应当是与个人利益受到侵害和案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。违反《反垄断法》《反不正当竞争法》《广告法》《食品安全法》等经济法的行为，可能对某个体的权益造成侵害，但主要侵犯的是不特定多数人的利益，破坏的是市场经济秩序。如果遵循传统的民事诉讼规定，则几乎无人能够提起诉讼。因此，如果不改变民事诉讼法的纯私益诉讼性质，上述案件将很难进入司法程序。即使有上述法律的存在，法院也无法将其适用到具体的案件中。

其次，根据2014年修订的《行政诉讼法》第25条规定，行政诉讼原告是行政行为相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。从行政诉讼目的看，行政诉讼也属于私益诉讼。但是，经济法规范的政府滥用权力限制竞争、违法预算、任意发行地方债、秘密采购、任意出让土地使用权或转让国有资产等行为，直接危害的是社会公共利益，而不是具体行政相对人的利益，而且在多数情况下缺乏具体的行政相对人。因此，如果只允许有直接利害关系的相对人对政府提起维护个人权益的诉讼，那么，行政机关违反预算法和其他财税法损害社会公共利益的行为同样无法进入行政诉讼。湖南农民诉财政局的案件充分证明了行政诉讼的局限性。*2006年，常宁市财政局超出年度财政预算购买了两台小轿车，常宁市农民蒋石林以普通纳税人的身份将财政局诉至法院，要求法院认定财政局的行为违法，将违法购置的车辆收归国库。法院审查后认为不属于受案范围内未予受理。参见人民网：《普通纳税人状告财政‘管家’》，网址：http://finance.people.com.cn/GB/1037/4280083.html。访问日期：2017年6月19日。

最后，刑事诉讼虽然是一种公益诉讼，但需要以行为人构成犯罪为条件，而且诉讼成本非常高。通过刑事诉讼追究犯罪人的刑事责任虽然是经济法实施的最为有效的途径，但是多数违反经济法的行为虽有社会危害性，却未达到犯罪程度，因而不可能通过刑事诉讼程序实现其目的。

因此，传统的三大诉讼程序难以成为实施经济法的程序法。经济法约束的主体、规范的行为、维护的利益和法律责任形式等因素，都决定了不但需要在实施主体方面的制度创新，而且需要在诉讼程序上的创新。

二、司法体制之外的经济法实施创新

形成于近代的以司法权为中心的、与个人权利本位理念相一致的实施机制，顺应了保护人权的历史需要。这种机制在维护个人权利和制约权力方面虽然得心应手，但是在应对滥用个人自由和防止经济失序以及维护社会公共利益方面存在严重缺陷和不足。因此，当规制经济行为的经济法出现后，法律实施机制的创新就不可避免。这种创新首先发生在传统的司法体制之外，以设立具有准司法性质的监管机构执法为基本形式。

(一)市场规制法实施模式创新

法律实施体制创新首先与市场规制法相关。1887年，美国根据《洲际贸易法》建立了世界上第一个市场监管机构——洲际贸易委员会。此后，为遏制垄断，保护消费者和中小企业免受盘剥和压榨，国会通过了《谢尔曼法》。最初，该法按照传统模式授权联邦法院追究垄断者责任，保护竞争者和消费者。但是，受固有理念的影响，联邦法院几乎无所作为。不但无法为垄断受害者提供任何救济，甚至以保护契约自由为由替垄断者辩护，使垄断者纷纷逍遥法外。为此，国会决定另起炉灶，设立联邦贸易委员会专司反托拉斯法的实施。*参见孔祥俊著：《反垄断法原理》，中国法制出版社2001年版，第710页。此后，随着联邦电信法、证券法和银行法等市场规制法的陆续通过，司法部反托拉斯局、食品药品管理局、联邦贸易委员会、联邦电信委员会、证券监管委员会和劳工局等监管机构也陆续建立，专门监督法律的实施。第二次世界大战后其他国家纷纷效仿美国，在立法的同时设立相应的监管机构进行执法，从而在传统的司法体制之外形成了一套专门的法律实施系统。2011年，为了防止金融危机再度发生，美国又通过了《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，并设立了专门的实施机构——金融消费者保护局(Bureau of Consumer Financial Protection)。目前，美国以实施法律为目的的市场监管机构已达50多个。*参见[美]史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第525页。监管机构一方面行使监督和检查的权力，对违法行为进行调查，另一方面对违法行为直接处罚，追究违法者责任。这是因经济法出现之后形成的一种新的法律实施方式，是行政权向司法权的一种扩张。*根据学者对美国行政权演变历史研究结果，发现尽管有三权分立原则限制，但是法律向行政机关授予审判权一直在进行。而且认为，现代社会的复杂性需要行政机关具有司法职权。参见伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第55页。

与司法实施相比，监管机构执法或行政实施有以下特点：(1)主动性，即执法或监管机关可以根据举报或自行决定启动调查程序，并依据事实和法律对案件作出处理。(2)公益性，即监管机关应当出于维护社会秩序和公共利益等目的，私人之间的利益纠纷不属于实施的范围。因此，行政机关实施的法律与社会公共利益直接相关。(3)法定性，即监管机构执法必须有明确的法律规定，且不得超越授权范围。(4)准司法性，即监管机关是代表国家执行法律，与司法实施有共同性，为此借鉴了司法实施的经验，仿照司法程序运作。(5)程序性，即监管机构在实施过程中，必须遵循严格的程序，包括行政许可法、行政处罚法和行政强制法等行政程序法。(6)快捷性，即监管机构实施程序简捷，从立案、调查，到最后作出决定，一般会在较短时间内完成。(7)效力的有限性，即这种实施一般不具有终局效力，利害关系人有权提起诉讼，请求法院对实施结果行为进行审查。如果超越职权或适用法律错误，法院有权撤消或变更。(8)分散性，即不同的市场领域有不同的监管机关，分别执行各自范围的法律。

由监管部门实施经济法，既能减轻司法机关的压力，又能满足及时法律适用的要求，还能对危害社会公共利益行为主动和及时制止，弥补了司法机构被动执法的不足，实现了经济法规制危害社会公共利益的目的，是当代国家法律实施模式的重要形式。不同国家的法律实施模式不完全相同。我国是在原计划经济体制基础上，吸收欧美市场经济国家的立法经验后建立的市场监管机构，执法内容包括《反不正当竞争法》《反垄断法》《消费者权益保护法》《产品质量法》《广告法》《商业银行法》和《证券法》等与经济秩序相关的法律。由于监管机构隶属于行政机关，所以习惯上也被称为行政执法机关。监管机构执行法律通常有以下几种方式：(1)市场准入审查。市场准入是市场规制法的一个重要内容，如《商业银行法》《食品安全法》《建筑法》《城市房地产管理法》都规定了从事相应经营活动的条件或资质。需要从事相关经营活动的人可以提出申请，市场监管机构依法审核并决定是否许可。(2)市场监督检查。为了维护经济秩序和社会公共利益，市场规制法规定监管机构应当依法对市场经营行为进行监督检查，以便及时发现并制止违法行为。如《反垄断法》第39条规定，反垄断执法机构可以进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查；《商业银行法》第62条规定，银行业监督管理机构有权依法随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。(3)调查和处罚。即监管机构通过调查，收集违法证据，并依法追究违法者的责任。这是行政实施的一种形式和重要环节。(4)强制退市。对严重违反市场规制法的行为，监管机构应当依法吊销经营许可证和营业执照，关闭违法企业，强制退出市场。例如《食品安全法》第123条规定，经营者违法经营行为，情节严重的，监管机构可以吊销许可证；《旅游法》第97条和《广告法》第55条规定，对违法经营情节严重的，监管机构可以吊销许可证和营业执照。

经济法实施体制的创新是经济法特殊目的、传统司法权的缺陷以及行政权的优点等因素所决定的。近代由司法机关垄断法律适用权是出于限制公权力和保护个人权利目的，是原始积累时期而不是现代工业社会和都市化社会的产物，是以个人权利本位为基础，而不是社会本位为基础。以被动消极方式和严格的程序进行追责是对个人权利的尊重和最好保护，也是能最大限度保障司法公正的归责体制。但是，当人类经济活动不断威胁社会秩序和所有人的共同利益，需要法律以其特有的强制力对其进行遏制时，司法权则显得软弱无力。一方面，法官的专业知识已难以胜任专业化程度越来越高的法律需要；另一方面，被动消极的态度和冗长复杂的程序，难以及时遏制危害社会公共利益行为以及对众多受害人进行救济。近年来，我国先后发生的有毒奶粉、苏丹红、瘦肉精、塑化剂和染色馒头等事件，当时广大消费者亟需的是真实的信息和尽快清除有害食品，确保不再受到伤害。受害的消费者急需的是得到救治，而不是如何向法院提起诉讼，请求赔偿。显然，法院既不能主动要求违法者停止生产销售，也无法直接制裁经营者，更无法在大量受害人需要治疗时直接进行救济。相反，监管部门可以发挥行政权主动、快捷和直接强制的优势，有效制止违法行为，防止损失和危机的扩大，甚至可以对众多的受害人直接进行救助。所以，为了维护社会公共利益，需要重新定位行政权的边界，在控权的基础上，充分发挥行政权的优势。正因如此，以监管机构执法的行政实施获得社会肯定。事实上，近代以来，实施法律的权力一直在向行政机关转移。正如学者所言，“尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的现代社会需要行政机关具有司法职权，使这种授权不可避免。”*[美]伯纳德·施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第55页。

(二)宏观调控法实施模式创新

和市场规制法一样，宏观调控法也需要通过体制创新才能实施，包括独立、公正而且能担负起追究违法者责任职责的实施机关及相应的程序。各国的政治、文化和法律传统不同，以财政法和中央银行法为代表的宏观调控法实施机制也各不相同，通常是以议会监督为主，同时在司法体制之外建立专门的实施机构。*例如，德国根据《经济稳定与增长法》规定，除了联邦议会和参议院对政府的财政活动进行监督外，还专门设立了“经济平衡发展委员会”实施该法。参见《联邦德国经济稳定与增长法》，谢怀栻译，载《环球法律评论》1989年第1期。

我国当前采用的是以行政为主，权力机构监督为辅的实施模式。*我国各级人大及其常委会执行的法律范围较小，主要是《预算法》和《企业国有资产管理法》。例如《预算法》第83条规定，各级人民代表大会及其常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。《企业国有资产管理法》第63条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。具体表现在以下几个方面：(1)上级行政机关执法，即当行政机关不履行经济法义务或职责时，由其上级行政机关负责监督实施。如《预算法》第87条规定，各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。如《企业国有资产管理法》第64条规定，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。(2)财政部门执法。如《预算法》第88条规定，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况；《政府采购法》第13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。(3)审计机关执法。审计是对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。政府调控活动直接或间接都与财政有关，因此，审计机关是政府调控法的重要执法机构，在发现和确认政府违法行为以及追究法律责任方面发挥着重要的作用。授权审计机关监督权的法律有预算法、企业国有资产管理法、政府采购法和审计法。如《预算法》第89条规定，县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督；《政府采购法》第68条规定，审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督；《企业国有资产管理法》第65条规定，国务院和地方人民政府审计机关对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。为保障审计机关执法，法律授予其许多执法措施，包括责令改正、通报批评和警告，责令限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法所得，限期退还被侵占的国有资产和处罚等。*参见《中华人民共和国审计法》第41、45条规定。(4)行政监察机关监督法律的实施。如《政府采购法》第69条规定，监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察；各级行政监察机关对行政机关及其工作人员执行法律法规，包括经济行为进行监督检查，有权直接做出责任认定，或者提出监察建议。

法律实施的核心是对负有法律义务或职责的行为人进行监督并追究违法者的责任。宏观调控法是以规范政府财政收支和货币总量调节行为的法律，显而易见，在现有体制下，由行政机关作为执法者，从法理和实践上都很难保证独立和公正。这是目前宏观调控法实施效果欠佳的体制根源。因此，宏观调控法的实施体制需要进一步创新，核心是建立独立的执法监督机构。

三、经济法司法实施的创新

虽然司法权在实施经济法方面有其不足，经济法需要在司法体制之外进行创新，但司法机关仍然是最具独立性和权威性的法律实施机关。只有充分发挥司法权的作用，在司法体制内进行创新，经济法的实施才能取得最佳效果。

(一)经济法在传统诉讼程序中的适用情形

首先，普通民事诉讼在经济法实施中仍具有一定的作用。因为许多违反市场规制法的行为通常具有双重危害性，如垄断和虚假宣传，既损害社会公共利益，又侵犯个别私人利益。监管机构通过规制违法经营行为，只是为了维护经济秩序和社会公共利益，但无法对私人受害者进行救济。私人受害者需要获得赔偿，仍然要提起普通民事诉讼。受害者起诉目的虽然是维护其个人利益，但其诉讼效果在客观上对社会公益有反射性保护作用。为此，经济法通常都附带规定受害者可以要求民事赔偿的条款，赋予其起诉的权利，如《反不正当竞争法》第20条规定，被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼；《反垄断法》第50条也规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。法院在审理此类案件时，必然涉及经济法规范的适用问题。

其次，监管机关的执法行为要接受法院的合法性审查，法院在审理此类行政诉讼案件时，必然涉及经济法的适用。法律授予行政监管机关有直接处罚权，但是经营者如果对处罚不服，可以向法院提起诉讼，请求司法审查。*美国、日本和德国均有类似规定，被处罚人对监管机构的处罚不服，可以向法院提起诉讼。可分别参见《美国联邦贸易委员会法》第5条(c)、《日本关于禁止私人垄断和确保公正交易法》第85条和《德国反对限制竞争法》第82条之规定。因为监管机关取得的执法权，不过是司法权的一种让渡，最终仍需接受司法机关的监督。我国在《反不正当竞争法》《反垄断法》《消费者权益保护法》和《产品质量法》等法律中都规定，经营者对执法机关做出的裁决不服的有权提起行政诉讼。法院对执法机关适用法律的行为有权进行审查。即行政诉讼也涉及经济法的实施问题。*关于人民法院对行政机关适用法律法规行为的监督依据，可参见《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第(二)之规定。

再次，行政机关或法律授权的组织如果违反法律规定，在实施行政垄断、违法预算或违规采购时，具有直接利害关系的行政相对人依法有权提起行政诉讼。法院在审理此类案件时，也涉及《反垄断法》和《预算法》等法律的适用问题。

最后，法院在审理经济犯罪案件时，也常常需要适用经济法。不论是美国的《谢尔曼法》《克莱顿法》和1934年的《证券法》，还是德国的《反不正当竞争法》、日本的《关于禁止私人独占和确保公正交易法》以及我国台湾地区的“公平交易法”，都直接规定了相应的刑事责任。*参见1890年《谢尔曼法》第1-3条规定。我国虽然将刑事责任统一规定在刑法中，但诸如商业仿冒、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密和商业诋毁等许多经济犯罪，其实都属于法定犯罪范畴。*所谓法定犯罪，就是指行为本身并不一定具有反社会性、反道德性，只是因为法律上规定这种行为应受到一定的处罚，因而成为犯罪。这类犯罪的前提是经济法的存在。没有经济法对不正当竞争和垄断等行为的禁止性规定，也就没有相关的犯罪。因此，法院在审判此类经济犯罪案件过程中，应当将经济法的相关规定与刑法完整结合，避免脱离经济犯罪的法源认定犯罪。

(二)公益诉讼——经济法司法实施的基本形式

以直接利害关系作为起诉条件的民事诉讼和行政诉讼，以及法院在认定经济犯罪时适用经济法，是作为一个辅助性的实施方式，都没有改变原有司法体制和诉讼程序，不涉及司法体制的创新。如前所述，经济法对实施主体和程序的特殊要求，决定了司法权必须进行创新。而真正体现经济法司法程序创新的基本形式则是“围绕在公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”*左卫民、周长军著：《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第100页。，即公益诉讼。

公益诉讼是对传统私益诉讼的一场革命，是经济法维护社会公共利益宗旨对司法权的天然要求，也是对传统民事和行政诉讼制度的一种超越。经济法禁止的垄断、不正当竞争、生产和销售假冒伪劣产品、欺诈消费者、浪费资源和污染环境等行为，都侵犯了不同层面的公共利益。通过司法途径维护这些利益，必须突破传统的理念，摆脱原告必须是直接利害关系人这一限制条件，鼓励全社会通过法律途径向侵害社会公共利益的行为提出挑战。20世纪90年代，经济法学界首先提出在我国建立经济公益诉讼，拉开了中国公益诉讼的序幕。*参见韩志宏、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第1页。经过多年的努力，公益诉讼终于在污染环境和消费者权益方面开始破冰。虽然目前的诉讼范围还远不能满足经济法实施的需要，其影响力可能会因依附在民事诉讼法中而被淡化，但它毕竟启动了经济法在司法环节实施的行动。随着司法理念的不断进步，以经济法为法律依据的公益诉讼范围逐步会扩大，涵盖到反垄断、反不正当竞争、劳动和财政税收等多种公益诉讼类型。实际上，近几年，从全国人大到最高人民法院和最高人民检察院，都在不断完善我国的公益诉讼制度。*2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民法院随后制定了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，明确规定了人民检察院提起公益诉讼的职能，诉讼范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

除了公益诉讼外，集体诉讼(Class action )是受害者彼此间具有共同利益，其中有一个人提起诉讼，意味着其他所有相同利益受损者同时也提起了诉讼。这种诉讼源于英国，盛行于美国，在消费者、劳工纠纷和证券领域广泛应用。其主要特点是，除首席原告外，其他受害者不需要直接参加诉讼，任何不愿参加集体诉讼的成员必须亲自申请退出。原告一旦赔偿获得支持，每个受害人都会按照比例得到一定的赔偿。集体诉讼一般是胜诉才收费。部分诉讼费用先由首席原告支付，而其他受害者不需要支付任何费用。如此就降低了消费者、劳动者或证券投资者的诉讼成本，提高了诉讼效率，有利于法律的实施和保护社会公众利益。为此，集体诉讼也是司法顺应新的法律实施的一个制度创新。

(三)经济法司法实施的体制保障

经济法在传统三大诉讼中的应用和公益诉讼必然要求司法在体制上进行创新，其中包括法官的知识结构、审判机构和司法程序三个方面。

法官是司法制度的核心和灵魂，是法律和正义的化身，司法的实质就是法官解释法律和运用法律进行裁判的过程。从某种意义讲，法律的实施程度最终是由法官的法律意识、认知能力、道德素养、知识结构和社会阅历等个人因素所决定的。其中，法律知识结构和水平是一个重要因素。任何法官都要受其所在时代和所在国家或地区法律知识结构和理论水平的制约，是其所属时代和地域的法律代言人。自由竞争时期法官的法律知识结构和水平与当时的法学理论和法律体系内容相适应，所有权神圣、契约自由和过错原则等观念主导着其理念，因此体现自由主义和个人权利的私法在这一时期得到充分彰显。进入20世纪，经济法极大丰富了法律的内容，改变了原有的法律体系和法律知识结构以及司法垄断法律实施权的传统。虽然监管机构执法是经济法实施的一个重要途径，但是，如果法官缺乏对经济法的制度、理论和思维方式的了解和认同，不能将经济法规则和观念植入自己的法律知识体系中，经济法的司法实施将完全失去基础，甚至其地位也会被有意淡化或扭曲。我国当下经济法在司法实施中的困境和法学影响力下降，与当前法官经济法知识的不足不无关系。为此，学界一方面亟需在法官群体中宣传和普及经济法知识，提高经济法在处理具体案件中适用的自觉性；另一方面，应在法学教育过程中，从社会事实、案例、制度和理论等几个方面，将经济法知识固化在法律职业群体的思维中，形成用经济法规则处理案件以及用经济法思维方式思考问题的习惯。

除了法官外，专业的审判机构是经济法司法实施的基本条件。英美法系法官的精英化和法律知识体系的高度开放性，使其能够适应不同部门法以及现代经济社会不断涌现的法律适用需求，不需要设立刑事、民事和行政等专门法庭。相反，大陆法系往往以部门法为基础设立专门的法院或审判机构。为此，当法律体系扩张时，司法体制就必须及时改革。德国现行的多元司法体制就是不断适应法律体系扩张的结果。*德国除普通法院外，还有宪法法院、行政法院、社会法院以及财政法院、劳动法院等专门法院。可参见萧文哲：《现代德国司法制度》，载《中德法学论坛》2006年第5辑，南京大学出版社2006年版，第252页以下；张鹏飞：《简述德国的司法制度》，载《中国司法》2004年第2期，第71页。所以，大陆法系的审判机构必须根据法律的变化进行调适和创新，不断适应法律专业化的实施需求。20世纪80年代，我国法院普遍建立了经济审判庭，但当时由于缺乏与市场经济相适应的经济法作为基础，《竞争法》《消费者法》《劳动法》《金融法》和《财税法》等真正意义上的经济法尚未形成，也没有市场垄断、不正当竞争、消费者权益、劳动者权益和财税等真正的需要适用经济法处理的经济案件，所谓的经济审判庭审理的其实仍然是平等主体之间的民商事纠纷，从而给人以名不符实之感。进入社会主义市场经济阶段，经济法以市场经济为基础进行了重构，《反不正当竞争法》《产品质量法》等单行法陆续通过，不正当竞争、垄断、消费者纠纷、劳动纠纷、财税和证券欺诈等许多需要适用经济法审理的案件也频频发生，但是，由于经济法与司法界长期脱离，忽略了与司法界的沟通和交流，未能从理论和实践上指导经济审判庭及时转变成为真正的适用经济法处理经济和社会纠纷的审判机构，导致该审判庭被废除。以致现在大量的不正当竞争、垄断、消费者权益和劳动者权益案件，是以普通民商事案件方式进行审理，经济法的适用受到了极大限制。经济庭的废除隔断了经济法与司法的联系，从司法层面上否定了经济法，对经济法的司法实施是一个重大损失。目前的经济法研究尚不能为经济审判庭的恢复提供实践和理论支持，但随着竞争法、消费者、财税法和金融法的日益成熟和实际案例增多，以适用此类法律审理相关案件为目的，逐步设立相应的审判机构是一个切实可行的思路。知识产权法院和杭州网络法院的设立实际预示着人们已认识到此前建立的司法审判体制存在的缺陷，认识到了司法应当适应法律专业化的实施这一需求。为此，学界应当重视经济法的司法应用研究，以所适用的法律为前提，以设立相应的审判机构为目的提出实际可行的方案和实践依据。

除了专门的审判机构和具有专门知识的法官外，经济法的司法实施还必须有特殊的程序。“实体公正应该是司法系统追求的根本目标，程序公正则是实现实体公正的措施和保障。”*何家弘：《司法公正论》，载《中国法学》1999年第2期。基于各自的立法目的和保护利益，部门法在司法适用过程中都有各自的程序规则，对原告资格、起诉条件、举证责任分配、审判方式等做出规定。不正当竞争、垄断、消费者、劳动者、财税和金融类案件，既包括当事人为维护自己权益的私益诉讼，也包括为维护社会公共利益的公益诉讼，不仅在法律适用上具有特殊性，而且在起诉条件和举证责任分配方面都有特殊性，因此需要有相应的程序规则。但是，不正当竞争和垄断纠纷当前却被视为知识产权案件进行审理，侵犯消费者和劳动者权益案件以及金融欺诈案件则按照普通民事程序进行审理，既没有优先从经济法上进行实体判断，也没有体现此类法律的程序规则。近年来，最高人民法院虽然针对审理垄断、不正当竞争、消费者和环境公益诉讼案件在程序和适用法律方面做出了司法解释，但这些解释仍然是从民事诉讼程序思维出发，没有形成系统的适用于经济类案件的程序规则。这是制约经济法司法实施的一个重要因素。

结 语

法律的生命在于实施，实施的关键在于司法。在司法实施过程中，法官将抽象的法律条文用于一个个鲜活生动的案例，让人们感知到法律的真实存在和价值所在。离开司法过程，再有意义的法律也极少被人知晓。尽管经济法在司法体制外已经开辟了一条新的实施途径，具有准司法特征的监管部门以类似法官身份，将经济法用于处理一个个具体的案例，但其权威性和影响力远不及司法，无法代替司法实施对经济法的宣传普及作用。对司法实施的忽略已经使经济法付出了惨痛代价，如果继续忽视司法的存在，司法也会忽视经济法，经济法的前路将会越走越窄。为此，在经济法和司法之间重新架起沟通的桥梁，既是经济法实现其治理市场经济功能和推动司法体制创新的必由之路，也是经济法走向成熟的不二选择！

Subject:On Economic Law’s Enforcement in Difficulty by Court and Its Innovation System

Author&unit:XUE Kepeng
(China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Economic law actions and aims demand that enforcement body should have ability of discovering and checking the illegal activities. Since the traditional court is unable to carrying out economic law, the innovation of enforcement system must be conducted. The regulation agencies which enforce the economic law have a characteristic of quasi-court, and it is a new form of enforcement law. Economic law should been implemented by judge, and lawsuit for public interests are there procedure. To enforcement economic law efficiency, judge structure of legal knowledge, court and judicial procedure must totally renew.

enforcement body; enforcement procedure; innovation of enforcement model; administrative enforcement; judicial enforcement; public action

D922.29

：A

：1009-8003(2017)05-0022-08

[责任编辑：吴岩]

2017-06-28

薛克鹏(1962-)，男，山西万荣人，法学博士，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，研究方向：经济法总论、竞争法、房地产法。