大兴安岭林业行政综合执法模式研究

张亚伟

(大兴安岭林业调查规划院,黑龙江 大兴安岭 165000)

大兴安岭林区是国家重点国有林区，目前正处在深化重点国有林区改革的关键时期，林业行政执法工作正面临一系列新任务、新要求，林业主管部门的性质和职能均发生了重大变化，林政执法工作急需强化。如何解决林政执法中存在执法机构职能交叉、执法人员执法不到位等问题，创新林业综合执法建设是推进依法治林、保护森林资源的关键。

1 林政执法现状及存在的问题

1.1 林政执法现状

大兴安岭地区实行的政企合一行政管理模式，自上而下设置了行署(林管局)、县(区、林业局、保护区管理局)两级林业行政执法机构，并将不同的执法职能分解到各局(处)、林业局职能科室行使。承担林业行政执法职能的机构主要有：资源林政(包括木材检查站)、森林公安(包括乡镇、林场派出所)、野生动植物保护、营林(包括种苗管理、森林病虫害防治和植物检疫)、森林防火、国家级保护区管理局等机构，各自依据不同的法律法规行使林业行政执法权。

1.2 存在的问题

1.2.1 执法体制机制不顺，执法主体身份不清 由于大兴安岭重点国有林区实行属地管理和行业管理双向政企合一管理体制，既未将执法权交地方政府管辖，又未对林管局进行林政执法授权，随着我国依法治国进程的不断深入，国家林业局行政执法权力下放，林管局、林业局的执法主体资格遭受质疑，基层执法者既怕未授权越权执法，同时又怕不执法被追究失职责任，执法工作陷于两难境地。

1.2.2 林政执法手段落后，林政执法职能交叉 由于大兴安岭林区面积大、路网密度低、管护人员少，加之周边地区农林交错，案件线索只能是管护人员日常巡护发现，严重影响执法效率。即使使用两期卫片比对判读方法，由于价格昂贵和时效性差，且发现案件相对集中和滞后，难以及时发现和处理破坏森林资源案件。行政处罚权又分散在地区多个内设的职能机构中，业务之间没有领导与被领导，指导与被指导的关系，所以在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执和重复处罚的现象，严重地损害了林业主管部门的执法形象。

1.2.3 林政执法执行力差，行政处罚执行不到位 在实际执法工作中,当遇到不配合调查或以各种理由拒不执行林业行政处罚决定的人员，林政执法机关由于缺乏必要的强制手段,因而影响了执法工作的效率。由于不能及时有效对违法者进行行政处罚，一定程度上影响到林业法律法规的威严和严肃性，并在案件高发区域产生一种极坏的负面示范作用。

1.2.4 林政执法缺乏有效监督，执法不严现象仍然存在 由于林业行政执法具有广泛性和复杂性,加之监督手段落后,不能对行政执法权力的行使进行有效的制约,致使监督权威被弱化。涉及工程项目侵占林地案件执法困难，难以做到严格秉公执法。个别执法人员存在工作方法简单，执法程序不严，调查取证简单化。执法部门之间缺乏沟通与协调，造成执法困难。现行的法律、法规自由裁量权过大，既不利于对违法行为的惩处,还会成为滋生腐败的温床。

2 林业行政综合执法管理模式评析

根据大兴安岭林区林业行政执法实际情况，结合国家林业局试点成果，对三种成型的执法模式进行分析和评价，期望得出符合大兴安岭林区的林政综合执法模式。

2.1 以公安森保为主的林业行政综合执法模式

即以森林公安队伍为核心，组建构建专门的林业综合执法队伍，统一行使林业行政执法权。

此种模式的优点是：执法威信高，执法力度大

此种模式的缺点是：一是森林公安警力匮乏。我区现有从事林政执法干警220人，人均承担近4万hm2的面积森林资源的保护、森林防火以及林场的治安职责，难免在职责履行中会出现大量的管理空白；二是专业知识的缺乏。林业行政执法涉及资源、营林、防火、野生动植物、保护区管理等多个领域，虽然赋予公安森保行政处罚权，在实际操作中因专业知识的缺乏，通常会需要其他机构人员参与，反而增加了成本，降低了效率。三是受公安编制限制，增加人员无法取得公安队伍人员的身份。

2.2 以资源林政为主的林业行政综合执法模式

2003年行署、集团公司成立了大兴安岭地区林政稽查大队，设置为森林资源管理部门的二级机构，专职林业行政处罚，多年来一直承担着林政执法的主力军作用。

该模式的优点：一是队伍成型，能够在“权责一致、决策与执行能力相对分离、精简统一效能”的原则下运行；二是能够提高行政处罚的专业性，促进相关行政部门更好地管理林业。

该模式也存在的缺陷：一是在基层未形成垂直管理办案机构，基层林政稽查人员的无法上收编制，难以实行垂直管理。二是新的综合行政执法机构的工作人员要从原有的部门中进行抽调，这就会影响被抽调机构的日常工作；三是要处理好与森林公安以及林业主管部门的关系。

2.3 重新组建林业行政综合执法机构模式

即把分散在行署(林管局)资源、营林、防火、动植物保护执法权统一整合，组建大兴安岭地区(林管局)林业综合行政执法局，统一行使地区所有的林业行政执法权。

该模式的优点：一是管理体制顺畅。新组建的林业综合行政执法机构属于林管局的内设机构，隶属关系明确，工作协调。二是业务素质高，人员充足。新组建的林业综合行政执法机构可以从现有的执法队伍中选调精干力量，形成合力，易于壮大执法队伍。三是符合重点国有林区改革精兵简政、缩减人员的需要。

该模式的主要缺点是要争取新的机构和编制。

3 对创新大兴安岭林区林业行政综合执法的意见

实行综合执法是落实行政执法的管理趋势，在大兴安岭林区现行的体制下，以资源林政为基础，整合林业执法力量，将执法和管理监督彻底分开，自上而下成立林业综合执法机构，对达到刑事标准的案件移交同级公安森保查处。

3.1 选择林业行政综合执法局是重点国有林区改革的需要

按照重点国有林区改革要求，现行的林业行政执法体制必须改革，不能将一种职能分散到多个部门执行，组建林业综合执法局有利于整合执法资源，是全面推进依法治林、加快林业发展的现实需要。大兴安岭林区根据本区林政执法实际情况，选择重新整合林业综合行政执法机构更适合我区当前林业的发展需要，也是加强森林资源管理的重要举措。

3.2 重新整合林业行政综合执法局要处理好执法与管理的关系

重新组建林业综合执法局，就是加强对森林资源保护管理力度，使执法工作和管理工作“两个相对分开”，实现执法和管理相互监督,相互制约，提高整个林业主管部门的管理效果。明确执法单位和管理单位的职能职责，明晰权限，做好工作上的协调，突出综合执法机构重点任务，积极处理好与公安森保工作的关系，做到有效衔接。对基层综合执法队伍要实行垂直管理，集中精力从事综合行政执法，充分发挥基层执法队伍的作用。

3.3 重新整合林业行政综合执法局的基本框架

大兴安岭林区林业行政综合执法局基本框架要以现有的森林资源监督机构和基层林政执法人员为基础，在不增加人员编制的前提下，成立重点国有林管理局、管理分局两级林业综合行政执法机构，实行垂直管理体制。在国有林管理局，以林政稽查大队为主体，整合相关林业行政执法部门的职能和人员，设立林业综合执法局，作为职能部门隶属于林管局(国有林管理局)，负责改革后的国有林区资源林政、种苗管理、植物检疫、野生动植物保护和森林防火等林业综合行政执法业务；在各国有林管理分局，以各驻局监督办为主体，整合原林业局人员，建立林业行政综合执法分局。