美国放射性废物处置补偿探析

乔亚华 刘永叶 叶远虑 张 琼

(环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082)

美国放射性废物处置补偿探析

乔亚华 刘永叶 叶远虑 张 琼

(环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082)

放射性废物的安全处置是保障核电事业可持续发展的重要环节，对处置场所在地给予一定的财政补偿是取得当地居民和政府的支持的一种方式。本文系统分析了美国放射性废物处置补偿的法规体系及补偿研究实践，并对我国放射性废物处置的补偿提出了相应的建议。

放射性废物；处置；补偿；邻避现象

放射性废物的安全处置是关系到核能持续发展、环境保护和公众健康的重大问题。由于放射性废物的特殊属性，其处置设施的建设是核电国家，特别是主要核电国家极为关心和敏感的问题。在放射性废物处置工作开展过程中，“邻避现象(NIMBY)”严重阻碍了其进展。这种“邻避现象”的存在一方面是出于对大量放射性的惧怕和警惕心理，另一方面是对废物处置技术安全性的不了解和担心，更深层次的原因是由于废物处置造成的“地域不公平”，即由处置库所在地的政府和公众单独承受废物处置所带来的长期生态环境影响。为此，各国政府试图通过对处置场所在地给予一定的财政补偿，通过“经济杠杆”鼓励地方政府和当地群众接受。

随着核工业的飞速发展，放射性废物的安全处置也成为我国核能工业可持续发展和环境保护的一个重大问题，我国正在积极开展选址、场址评价及核素迁移等研究工作，但对处置设施所在地的补偿研究尚未开展工作，仅在2014年甘肃省颁布的《甘肃省辐射污染防治条例》[1]中首次提出了“乏燃料和放射性废物处理、处置，应当按照谁受益、谁补偿的原则，建立乏燃料和放射性废物处理、处置生态补偿制度”，但尚无详细的实施细则。本文分析了美国放射性废物处置设施补偿的研究实践及经验，以期为我国相关法规标准的建立提供参考，保障核电的可持续发展。

1 美国放射性废物处置管理现状

美国在四、五十年代生产了大量核武器，产生了许多军用高放废物，六、七十年代开始大力发展核电事业，几十年内产生了大量商业民用放射性废物，美国商业放射性废物分为高放废物(乏燃料)、低放废物和铀钍矿开采、处理产生的最终副产品废物。据推算，到2020年，美国将产生9000t的军用高放废物和85000t的商业反应堆乏燃料。

美国国家科学研究委员会(NRC)及29个与NRC有协议的州负责对使用、贮存和处置放射性材料颁发许可证。NRC和协议州的监管当局对低放废物(LLW)处置场的选址、设计和运行，包括处置设施周围土地的监督和可能采取的纠正行动建立法规要求。由处置场运营公司负责封闭后的维护和监督。只有证实封闭了的处置场达到了稳定状态，随后的主动维护工作已尽实际可能减至最小，才能向NRC申请转入第二阶段，即向NRC申请执照转移。经NRC批准，处置场执照转移给地方行政，由地方政府指定的机构接手长期看管，称为行政看管期或行政控制期。在此期间除对场区的通行实行控制外，仍有环境监测和少量的维护工作。行政看管期结束，要向NRC申请终止执照。

美国能源部(DOE)为乏燃料和高放废物业主和产生单位提供核废物处置服务。根据联邦法规10CFR961的合同规定，DOE将接收由执行该合同的业主或产生单位转移的乏燃料和/或高放废物的所有权，并负责运输和处置相应乏燃料和/或高放废物。此外，合同将详细说明乏燃料和/或放射性核废物的业主和产生单位为这些服务支付的费用。DOE因执行该合同所获得的所有实物收益、财务收入及营业收入都应存入核废物基金。该基金是美国财政部按照法律规定设立的乏燃料处置专项基金，将用于支付DOE的放射性废物处置活动费用。DOE放射性废物处置活动相关的全部成本将由与DOE签订乏燃料处置服务合同的业主和产生单位承担。

2 美国放射性废物处置设施补偿法规体系

2.1 综合环境反应、赔偿和责任法

美国《综合环境反应、赔偿和责任法》[2](The Comprehensive Environmental Reponse Compensation and Liability)是国会在1980年对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿而制定的法规，也称作超级基金法。超级基金法设立了有害物质反应信托基金和关闭后责任信托基金。前者是对“向环境中排放有害物质或有排放威胁”而需付“反应费用”的行业征税的积累，用作对“损害、破坏或减少自然资源”的赔偿。后者是对有害废物征税，用作“有损害的反应费用及其他损害或减少自然资源的补偿”。明确了有害物质排放的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他方面规定，建立了比较完善的有害物质反应、责任、补偿机制，确立了超级基金制度和有关补偿制度。

2.2 低放废物政策法令

美国1980年颁布了《低放废物政策法令》(The Low-Level Radioactive Waste Policy Act)[3]，要求各个州都要为该州产生的低放废物提供可靠的储存场所。但该法令没有要求都要有其自己的处置场，鼓励各州间形成洲际协助体，以便在地区基础上解决低放废物处置问题，1986年1月1日后可以拒绝接受非协作体送来的废物。1985年对法令进行了修订，修订版称为《低放废物政策法令修正法案》[4]，修正法案允许各州和协作体收取附加费，用于“减轻低放废物处置厂所在州的影响”(“mitigate the impact of low-level radioactive waste disposal facilities on the host state”)，表1中列出了修正法案中提出的补偿条款。

表1 美国中低放废物处置设施补偿条款

2.3 高放废物政策法令

美国1982年颁布的《核废物政策法》(NWPA)[5]及1987年国会通过的《核废物政策法修订案》(NWPAA)规定核电乏燃料处置由核电公司出资。交纳的处置经费纳入政府的“核废物基金”，必要时用于开展乏燃料处置工作。核电乏燃料处置工作所需经费可从核电公司当年交纳的乏燃料处置费中直接支付，无需通过国会审批，在开展建造处置库等重大项目时，除使用核电公司当年缴纳的经费外，还可使用本金。同时规定在尤卡山高放废物处置厂选址、建造及运行过程中，每年为尤卡山提供1000万美元的补偿金，在处置库运行期间中，每年提供2000万美元的补偿金。《修订案》规定在中间贮存设施收存废物前每年补偿该设施所在区域500万美元，在运行期间每年补偿1000万美元。

NWPA授权能源部每一财政年度支付一笔费用给受影响的州或地方政府，其数额按针对能源部商业活动的税率计算。这一规定付予地方政府有权力对处置场固定资产和从处置场选址、开发和运行两方面的各项工业活动收取PETT(Payments-Equal-To-Taxes)。

NWPAA还允许能源部与内华达州或受影响的印第安保留地签定一份与接受高放废物或乏燃料相关的地方收益协议。该修正案规定处置场所处州或印第安保留地有权从协议签字日起，到处置场退役为止，逐年接受一笔费用。作为该收益的回报，州或印第安保留地放弃不批准选场的权利，并设立核废物谈判专家办公室，指导在筹建高放废物中间贮存设施时所提供的“合理恰当的经济补偿和管理制度”。《修订案》还规定在中间贮存设施收存废物前和运行期间每年都要得到相应的补偿。

3 美国放射性废物处置补偿研究实践

3.1 经济补偿

经济补偿是最早用来解决邻避设施设置问题的制度，提供适当的补偿能提高居民接受度，增加设置的成功性。基于经济学的外部性理论，邻避设施对于居民造成的外部成本应该内部化，也就是污染者应该付费。Shaw[6]证明补偿外部性承受者的理论基础在于此外部性必须是具可抗拒与可移转性质的私人外部性，邻避效应就是居民抗拒可移转的私人外部性的表现，因此补偿居民具有正当性及合理性。为此，美国DOE采用调查问卷的方式对放射性废物处置场所在地的补偿方式、金额和接受度进行研究[7]。表2为不同处置场调查研究结果，由表可以看出，补偿金额与居民的接受度并无相关性。

3.2 非经济补偿

根据工业垃圾填埋场的经验，非货币形式的补偿可能在提高公众对他们认为风险较大的设施的接受度方面更有效。为此，DOE[8]开展了两项调查，其中一项是在1001位内华达州居民中的调查结果，另一项是在1201位非内华达州的美国居民中的调查结果。受访者就一些赔偿和缓解措施对处置库获得公众支持的重要性作出回答。表3给出了两组受调查公众认为各种措施“非常重要”的占比。其中，直接支付给个人(例如，通过退税等方式)被视为最不重要的措施：只有35%的内华达州受访者和31%的全国受访者认为这一措施非常重要。为当地居民的固定资产保值(直接用于应对会发生的实际影响的一种措施)是获得公众支持的更为重要的措施(60%的内华达州样本认可度)。两个样本中，“大力援建当地社区的公用设施”和“运作高科技项目以提供新的就业机会”都被认为比直接支付更有效。

表2 补偿金额对放射性废物处置场接受度的影响 %

表3 缓解和补偿措施的重要性评估

Jenkins-Smith[9]等人于1993年开展的一项全国调查也得出类似的结论，即直接支付给个人的补偿方式不如其他补偿形式那么有效。在其调查中，调查对象对高放废物处置库选址相关的7项措施表明了各自的可接受程度。如表4所示，44%的调查对象认为出口退税“完全”或“在某种程度上”可接受，相比之下，56%的调查对象认可的补偿措施是报销当地社区因建造和运营处置库而新建的公共设施的费用。

表4 高放废物处置库选址相关的各种补偿措施的公众意愿调查结果(1993年，美国)

注：本表数据来自Jenkins-Smith et al. (1993)；总样本数为1200位美国居民，其中有效回收问卷300份。

这项研究结果在很大程度上与Berry[10]等人1994年开展的3项公众调查的结果相同。这3项调查分别面向800位内华达州居民、400位凤凰城居民和801位南加州居民。

表5 高放废物处置库选址相关的各种补偿措施的公众意愿调查结果(1994年调查结果)

4 结论及建议

由于放射性废物的特殊属性，其处置设施的建设是核电国家，特别是主要核电国家极为关心和敏感的问题。放射性废物的安全处置是关系到核能持续发展、环境保护和公众健康的重大问题。随着核工业的飞速发展，放射性废物的安全处置也成为我国核能工业可持续发展和环境保护的一个重大问题，我国正在积极开展选址、场址评价及核素迁移等研究工作，但对处置设施所在地的补偿研究尚未开展工作，仅在2014年甘肃省颁布的《甘肃省辐射污染防治条例》中首次提出了相关放射性废物处理、处置生态补偿制度问题，但尚无详细的实施细则。尤其在放射性废物处置工作开展过程中“邻避现象”的存在，一方面是出于对大量放射性的惧怕和警惕心理，另一方面是对废物处置技术安全性的不了解和担心，更深层次的原因是由于废物处置造成的“地域不公平”，即由处置库所在地的政府和公众单独承受废物处置所带来的长期生态环境影响。为此，各国政府试图通过对处置场所在地给予一定的财政补偿，通过“经济杠杆”鼓励地方政府和当地群众接受。总之，放射性废物的安全处置是保障核电事业可持续发展的重要环节，在研究和开发过程中，除了要解决一系列科学技术难题外。对废物处置设施所在地可能带来的生态环境和社会经济影响进行适当补偿，取得当地居民和政府的支持也是必不可少。因此，美国在低、高放废物政策法令中均明确给出了补偿方式和金额，同时开展了大量的实地研究。研究表明，经济补偿与居民支持度之间的关系会受到许多因素的影响，并无确定的因果关系，非经济补偿方式比直接经济补偿可能更容易被居民所接受。

针对我国放射性废物处置现状，同时借鉴美国经验，建议如下：

(1)制定健全的补偿法规体系。我国有关环境和资源的法律法规中，对生态补偿有原则性的要求，但对放射性废物处置并无相关法规要求，在核安全相关的法规体系中也无相应要求。因此建立健全放射性废物处置补偿法规标准是十分必要的。

(2)开展补偿机制及补偿措施等相关研究。针对我国国情结合放射性废物处置的特殊性，尽快开展补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿途径、补偿标准、补偿运行机制、补偿保障机制、补偿方式及公众接受度等研究。

[1]甘肃省辐射污染防治条例.甘肃省人民代表大会常务委员会，2014.

[2]谷庆宝，颜增光，周友亚等.美国超级基金制度及其污染场地环境管理[J].环境科学研究. 2007(05)：84-89.

[3]K.F. Downs，J.A. Coleman .Development and implementation of the Low-Level Radioactive Waste Policy Act[J].1984，20(3)：647-658.

[4]Higginbotham，B et al.，Transactions of the American Nuclear Society，47，1984 (63)：5-15.

[5]伍浩松.美国公布国防高放废物单独处置报告[J].国外核新闻，2015(4)：28-30.

[6]Shaw，D. Visions of the Future For Facility Siting，In S. Hayden Lesbirel and Daigee Shaw(eds.)，Managing Conflict in Facility Siting，Aldershot，UK：Edward Elger，2005.

[7]GOA.Superfund：Funding and Reported Costs of Enforcement and Administration Activities[R].Washington：United States Government Accountability Office，2008：8-25.

[8]Kunreuther，Howard.And Douglas Easterling.”The Role of Compensation in Siting Hazardous Facilities.” Journal of Policy Analysis and Management，1996，15(4)：601-622.

[9]Jenkins-Smith，H. C. and H. Kunreuther，Mitigation and Benefits Measures as Policy Tools for Siting Potentially Hazardous Facilities：Determinants of Effectiveness and Appropriateness，In Hayden Lesbirel and Daigee Shaw (eds)，Managing Conflict in Facility Siting，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2005.

[10]Rueth，L.，T. Berry，Final Feasibility Study forthe General Services Area Operable Unit，Lawrence Livermore National Laboratory Site 300[R].Lawrence Livermore National Laboratory，Livermore，CA (UCRL-AR-11380)，1995.

Analysis on Compensation of Radioactive Waste Disposal in US

QIAO Yahua LIU Yongye YE Yuanlv ZHANG Qiong

(Nuclear and Radiation Safety Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100082，China)

The safe disposal of radioactive waste is an important part of the security and sustainable development of nuclear power，finance compensation for seat of disposal site is a way to get support of local residents and government . This article analyzes the legal system and research practice of radioactive waste disposal in US，and then put forward corresponding suggestions based on the situations of radioactive waste disposal in China.

Radioactive waste；Disposal；Compensation；Not In My Back Yard

乔亚华，高级工程师，核燃料循环与材料专业，主要从事核与辐射安全研究

张琼，高级工程师，主要从事核与辐射安全研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0048-04

项目资助：科技部重大专项CAP1400安全评审技术及独立验证试验(2013ZX06002001)

引用文献格式：乔亚华 等.美国放射性废物处置补偿探析[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：48-51.