京津冀协同发展视角下新型城镇化空间布局优化研究

薛晴　陈会谦　彭文民

本文系统阐述了京津冀协同发展战略的实施、资源与环境的刚性约束、交通运输方式的改变与调整等新因素对河北省新型城镇化空间布局可能产生的影响。在分析了河北省新型城镇化空间布局的现状与特征的基础上，提出了优化河北省新型城镇化空间布局的总体构想，即实行“多核心差别化”开发战略、构建“四纵四横一环”重点发展轴线，以及促进这一发展模式形成的对策建议。

多年来，河北省一直渴望充分发挥环抱京津的地理区位优势，促进城镇化空间布局优化，进而提升城镇化质量和水平。因此，国家区域发展战略的调整，尤其是京津冀协同发展战略的实施，对河北省的城镇化空间布局具有重大意义。

一、影响河北省城镇化空间布局的新因素

（一）京津冀协同发展战略的实施

在京津冀协同发展战略的框架下，京津冀区域的整体功能定位是“以首都为核心的世界级城市群”。河北省的功能定位是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。这一转变使河北省城镇化空间布局呈现出不同特征，即空间规划由原来的一省向服从、服务京津冀区域“一张图”转型，对城镇空间的认知由单体、无序发展向群体、协调发展转变，城镇体系空间结构由外延扩展向内涵提升过渡。由此必然要求河北省以更加开放的视野和更加主動的姿态融入京津冀协同发展大格局，重新梳理城镇间的关系，尤其是与京津的关系，重点对各城镇的功能定位、城镇间分工协作及其机制构建进行重新规划与定位。

（二）资源与环境的刚性约束

自然生态和土地资源是制约河北省城镇化空间布局的首要自然因素。据测算，河北省城镇化率每提高一个百分点，就要有100多万人进城，按人均100平方米的活动范围计算，今后3年，河北省仅城镇扩张就需新增建设用地110多万亩，在“不饱和”供地政策的大背景下，河北省的用地缺口在60%左右。近年来，土壤污染、水土流失、雾霾肆虐等生态环境问题依然困扰着河北省，治理污染、保护生态环境的任务仍然非常艰巨。

水资源是制约河北省城镇化空间布局的另一个重要的自然因素。河北省水资源匮乏，全省年均降水量仅为541毫米，多集中在6-9月，人均水资源拥有量386立方米，亩均水资源占有量243立方米，两者均相当于全国平均水平的1/8，且部分山区的地表水多供给京津两市专用。近年来，随着经济社会发展和城镇化进程的加快，因人为因素导致的水资源短缺问题日益严重。一方面，人口的不断增加对水资源的需求逐年递增，供水缺口日益加大，水资源供需矛盾突出；另一方面，工农业发展存在过度开发利用地表水、超量开采地下水以及污染水资源等加剧水环境恶化的问题，进一步加大了河北省优化城镇化空间布局的难度。

（三）交通运输方式的改变与调整

交通运输基础设施的建设与发展是城镇化空间布局优化的支撑保障。一方面，良好的交通运输条件可以促进人口及其经济活动在空间运动中向相应区域集聚，促使区域空间布局随之改变；另一方面，人口及其经济活动的空间变化又会反过来影响交通运输基础设施的规划与发展。因此，交通运输条件与城镇空间布局之间实际上存在着双向互动关系，交通运输条件和方式的改变与调整可以推动城镇化空间布局优化。受出口导向经济发展战略的影响，海洋运输的开发与利用极大地促进了河北省沿海地区城镇化的发展。2014年，唐山、秦皇岛、沧州三市城镇化率为51.48%，高于全省平均水平2.18个百分点。未来，随着我国经济转向内需驱动，铁路、公路等陆路交通运输方式的优势将会不断显现。河北省地处我国南北要塞，本身就具有交通优势。而随着高速铁路网的建设，“南北贯通、东出西联”大交通格局的形成，到2020年，高速铁路将覆盖河北省所有城镇人口50万以上的城市，干线公路实现“镇镇通”，铁路公路沿线城镇的交通通达性将显著提高。高铁、公路串联起来的城镇必将极大地促进河北省城镇间的经济联系，促成新的城镇发展轴（带）的形成。

二、河北省城镇化空间布局的现状与特征

（一）区域中心城市正在成为城镇布局的重要抓手

目前，河北省正在深入贯彻、落实京津冀协同发展战略，在城镇化空间布局方面基本形成了石家庄、唐山两大省域中心城市，保定、邯郸作为区域中心城市正在迅速崛起。石家庄、唐山以占全省15.53%的土地面积，产出了占全省39.15%的国内生产总值，成为全省经济发展最为活跃的中心，辐射带动全省其他区域发展的能力正在明显增强。

从河北全省来看，目前比较成熟的四大区域中心城市分别位于冀东、冀中南地区，尤其是冀中南地区，全省近65%的城镇集中于此，其中包括省会城市石家庄。石家庄自2014年行政区划调整完成后，市区面积扩大了4倍，极大地拉开了省会城市的发展框架，对优化冀中南地区的城镇空间布局乃至提升全省的城镇化质量具有非常重要的意义。近几年，其余3个区域中心城市（唐山、邯郸、保定）也相继进行了城区面积拓展和行政区划调整，对优化各自的城镇空间布局具有积极意义，但对补缺京津冀城市断层的作用尚未显现。

（二）城镇体系分布尚待进一步完善

河北省现有石家庄、唐山2个特大城市，保定、邯郸、张家口、秦皇岛4个大城市，邢台、承德、廊坊、沧州4个中等城市，衡水、任丘等21个小城市以及1050个镇。由于受经济、历史、地理和交通等因素影响，长期以来，河北省城镇空间分布一直呈现“西北疏、东南密”的特征。东南城镇密集区城镇联系网络的连接点主要集中在冀中南和冀东地区。这两个地区最重要的节点城市是石家庄和唐山，以这两个城市为核心可以将河北省城镇体系分为石家庄体系和唐山体系。石家庄体系即正在崛起的冀中南城市群，包括石家庄、保定、沧州、衡水、邯郸、邢台等6市，其地理位置优越，交通便利；唐山体系即建设中的冀东城市群，包括唐山、秦皇岛、廊坊等3市。

西北城镇疏落地区的节点城市主要是张家口和承德。张承地区自然条件差，经济发展落后，交通等基础设施滞后，特别是由于距离两大核心城市体系较远，受其辐射带动较弱。此外，两城市之间多年来没有铁路直连，直到2015年底张唐铁路通车后才正式开启两市间的直接联系。因此，该地区尚需在京津冀协同发展战略框架下着力完善城市功能，提升两大节点城市的集聚辐射能力。

（三）缺乏持续稳定的空间发展战略规划

自上世纪90年代的“两环开放带动战略”到21世纪初的“一线两厢”战略，再到“十二五”时期的“两群一带”战略，以及最近提出的“两翼四区五带多节点”的城镇空间结构，体现出河北省希望借助区位优势，谋划经济社会发展的蓝图。然而事实上，河北省的“两环开放带动战略”自1995年提出到2000年深入实施再到2005年被“一线两厢”战略正式取代，前后只有10年时间，之后的“一线两厢”战略也从提出到实施不到10年的时间里逐渐被此后提出的“两群一带”战略所取代。时隔5年后的今天，“两群一带”战略又被“两翼四区五带多节点”的城镇空间发展战略规划取而代之。虽然这四大发展战略都是基于河北省的区位优势所构筑的省域城镇空间发展战略规划，但是四者之间并不具有内在联系性的层级递进战略关系，由此造成发展方向举棋不定，发展潜能被压制。

三、未来河北省城镇化空间布局的总体构想

（一）实行多核心差别化开发战略

“多核心”是指石家庄、唐山两个省域中心城市，以及保定、邯郸、张家口、秦皇岛、沧州、衡水等12个其他区域中心城市，以冀中南国家级城市群和秦唐、沧黄两个正在崛起的沿海城镇群为支撑，打造全省具有区域带动性的经济增长极；“差别化开发”是指根据不同的主体功能分区，采取不同的城镇化战略。实践操作上即“对接京津、强化省会、开发沿海、扶持张承、点轴扩展、集群布局”。环京津地区要积极贯彻落实京津冀协同发展战略，在城镇空间布局上主动对接京津，与京津共同打造世界级城市群；打造省會城市石家庄为京津冀区域次中心城市，将周边的正定、藁城、栾城、鹿泉纳入省会城市发展规划，进一步放大城市空间优势，重构以服务业为主的全省经济中心，大力提升城市功能；将秦唐、沧黄沿海地带作为未来新型城镇化战略东移的主阵地，以曹妃句、北戴河、渤海三个新区为支撑，打造沿海城镇隆起带；张承地区应从政策上予以优先安排和重点倾斜；冀中南城镇密集区应依托交通干线，整合优势资源，培育跨行政区的多核多边的城镇密集区或城镇集群，形成以城镇群为主体形态的新型城镇化空间格局。通过多核心、差异化开发，逐步培育一批支撑全省经济社会加速发展的新增长极、增长轴和增长带，优化省域空间布局，推动河北省新型城镇化发展。

（二）构建“三横两纵”重点发展轴线

陆大道的“点轴开发理论”实际上是将交通干线作为城镇化空间布局的重要载体与支撑，在城镇化初期这是最有效的空间开发模式。其中的“点”是经济中心，在空间上表现为区域中心城市；“轴”是经济要素向外扩散的路径，在空间上表现为基于铁路、公路等交通运输设施形成的连接经济要素的发展轴线。发展轴线形成之初是为经济中心辐射带动腹地经济发展并使之成为区域经济增长极而服务。发展轴线形成后其本身对人口、产业也具有非常强的吸引力，经济要素也会不断向其两侧集聚，并形成新的增长点。这种依托交通干线所形成的区域经济社会发展布局能够促进经济活动与交通运输设施的有机结合，进而产生极大的空间集聚效应，增强区域经济发展活力。河北省应充分发挥省域交通优势，构建以秦承张发展轴、秦唐张发展轴、保津发展轴、石黄发展轴为四条横轴，以承京—京邯发展轴、京衡发展轴、廊津—津沧发展轴、沿海发展轴为四条纵轴，以环首都发展轴为一环轴的城镇发展轴线。

四、促进河北省城镇化空间布局优化的政策选择

（一）加快完善现代化综合交通基础设施建设

交通是联系地理空间和社会经济活动的纽带。当前，在京津冀协同发展战略实施的大背景下，河北省应进一步加大交通基础设施建设力度。具体应在以下四个方面着力：一是重点发展城际铁路。加快完善高速铁路网建设，构建完善的港口与物流基地、产业集聚区的铁路集疏运体系，为形成陆海统筹发展的城镇化空间格局打下基础；二是进一步优化高速公路网布局，尽快打通与京津对接的“断头路”。同时，推进国省干道改造升级，加大乡村公路建设力度，尤其是山区贫困地区的通道建设。一方面进一步加强城镇间的联系和完善城镇体系，一方面延长发展轴线并贯通中心城市辐射带动乡村腹地的通道；三是提升港口建设的质量和水平。河北省具有沿海区位优势。但由于对海洋资源和经济认识严重缺位，造成了目前陆海空间分割、衔接不紧密的事实。当前，应积极借鉴国内外先进经验，整合省内港口优势资源，形成优势互补、特色突出、功能完备的综合性港口群。同时，深化与天津港口的合作，携手打造北方航运核心区，共同打造“一带一路”北方东部起点；四是完善机场布局。机场是现代综合交通运输体系的重要组成部分，对增强不同层级间的城镇联系有着十分重要的推动作用。河北省应主动对接京津，大力发展运输机场和通用机场，推动与京津机场的有机衔接，构建京津冀区域干支结合的航运网络。

（二）着力打造区域中心城市

优化河北省城镇化空间布局必须依托中心城市带动，增强其集聚辐射功能。石家庄、唐山、保定、邯郸作为河北省乃至京津冀区域的中心城市，对优化河北省城镇化空间布局起着决定性作用。石家庄既要扩城又要提质，在拉开城市框架的同时，提升省会城市功能，从而带动全省新型城镇化实现跨越式发展。唐山要精准定位，充分发挥沿海区位优势，从连接和延伸沿海发展轴出发，主动联合秦皇岛、沧州，以港口群建设为切入点，三市协作，打通河北省南承北接的沿海通道，加快推进河北沿海城市带形成。保定要着力打造京津冀区域中心城市，进一步优化城市空间布局，重点推进县城建设，努力实现城市规模和质量相统一、人口聚集与产业壮大相协调的发展格局。邯郸要用足用好国家两大发展战略（京津冀协同发展和中原经济区），做好晋冀鲁豫四省交界区域中心城市地位，构建大尺度城市空间发展框架，向东连接市域东部各县城，打通山东通道；向西协调武安市次中心城市功能，打通连接市域西部各县与山西的通道；向北依托京广线连接邢台、对接省会、承接京津；向南融合对接中原经济区，形成京津冀联动中原的区域中心城市。

（三）促进城市群内部多城联动协同发展

《河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划（2016-2020年）》于2016年2月制定完成，启动构筑“两翼、四区、五带、多点”的城镇空间结构，促进京津冀城市群多城联动、协同发展。首先，要做强做大两大省域中心城市石家庄和唐山，一方面带动冀中南和冀东地区发展，一方面提高与京津两市的协调联动和互补能力，形成京津冀协同发展的重要支撑。其次，保定和廊坊作为环京津的核心功能区，要着力提升承接京津的功能疏散与产业转移能力，以基础设施和公共服务为引领，加快推进同城化建设；秦皇岛、唐山、沧州三市要主动融合“一带一路”和环渤海合作大格局，全力打造全省沿海率先发展区；石家庄、邯郸、邢台、衡水四市要强化先进制造业发展，打造京津冀协同发展战略腹地和城乡统筹发展示范区；张家口、承德及太行山、燕山山区，重点构筑绿色生态产业体系，打造京津冀协同发展生态安全屏障和全国生态文明示范区。再次，依托铁路、公路等重要交通干线，全力打造“四纵四横一环”城镇化发展轴，重点形成京石邯、京唐秦、沿海、石衡沧、京衡等五大发展带。第四，增强区域中心城市功能，强化重要节点城市的支撑作用，加快提高全省城镇的人口、产业集聚能力，形成多个城市群内部协调联动的支点。第五，以“专+特”为标志，规划建设一批定位明确、规模适中、特色鲜明的专业化发展“微中心”，充分发挥地区比较优势，有序打通京津冀城市群内部多城联动协同发展的通道，聚集发展要求较高的产业转移。

（责任编辑：李静敏）