完善陕西油气开发中地下水保护法律体系的思考

蒋瑞雪

摘要：陕西虽是油气资源大省，但限于水资源匮乏及陕西油气资源特性，油气产业发展和地下水生态安全的矛盾比较突出。陕西现行地下水保护法律体系在形式上已经基本完善，但法律文件立法专业性、科学性和实效性还有不足。鉴于水力压裂技术是目前陕西油气作业的核心技术之一，且是地下水安全威胁的高危点，笔者建议以水力压裂为中心开展更专业的地方立法。同时，陕西立法还需坚持地方性原则，并可探索建立专业的油气资源监管专业机构，提高地下水保护的执法效率。

关键词：陕西油气产业：地下水保护；地方立法

中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2095—672X（2016）06—0001—05

DOI：10.16647/j.cn ki.cn15-1369/X.2016.06.001

引言

陕西是油气资源储大省，油气产业是陕西经济的支柱行业之一。油气开发需要消耗大量地表水和地下水，陕西地处重度缺水地区，不恰当的油气开采会加速地下水资源的生态安全。陕西需有效平衡油气产业发展和地区生态安全的矛盾。其中，积极采取法治战略，综合运用立法、执法等法律机制防范和控制油气开发对地下水的生态威胁，是陕西在依法治国战略背景下的必然选择之一。

1陕西油气开发和地下水安全的矛盾

1.1陕西油气资源和地下水储量不均等

陕西拥有丰富的油气资源储量。榆林定边地区有我国第一个亿吨级大型致密油田。2015年，陕西年石油探明储量约12.93亿吨，天然气储量达到6986亿立方米，油气总产量比2011年增长近5倍。与此同时，陕西也深受水资源贫乏困扰。2015年数据显示，陕西全省人均水资源拥有量低于国际公认的最低需求线，已经属于重度缺水地区。陕西地下水资源可利用量仅为3.82亿立方米，缺水量达到1.24亿立方米左右。油气产业是典型的高耗水作业，陕西油气资源和水资源的储量矛盾突显陕西地下水安全保护问题的重要性。

1.2油气回注作业威胁地下水层安全

油气作业对地下水安全的隐患来自两方面。常规污染来自含油污水、废弃泥浆、洗井废液和落地原油等污染物通过土壤渗透到地下水层。被油类污染的地下水在物理性质上通常有一种特殊的异味，在功能上因富含易与其他元素形成铬合物的有机质，一旦进入地下水层被人饮用，会直接影响人体对微量元素的吸收、利用，严重影响人体健康。除常规油气作业流程的安全威胁外，油气产业普遍采用的回注作业是地下水安全隐患的高危点。油井直接提取出的原油含有水分，在储运前需做脱水处理。原油中所含水分被分离后，通常会被回注到废弃的深油井中。由于污水回注管大多延伸到深度200m以上的地下含水层，井管一旦腐蚀或破裂，回注污水渗透或流入地下水层，可直接污染饮用水水源。回注作业在陕西部分中后开发期的油区有广泛运用。原因是陕北中后期油藏含水量比例大，有些后期油藏的含水量已经高达90%。为提高这部分油井的常量，陕西油气作业还采用加压增产的“二次采油”、“三次采油”作业方法，即往油井中注入水力压裂液、二氧化碳气体等压力源，迫使油井中残留的原油被驱赶到油井中。对于陕西地下水安全保护而言，立法工作需要重视“二次采油”、“三次采油”等回注作业的安全预警与防范。

1.3陕西致密油气层特性加剧地下水生态风险

陕西油气资源集中的陕北区域，油气藏属于致密油气层的鄂尔多斯盆地，是典型的低渗透、低压力、低丰度油气藏，开发难度大。针对陕北油气特征，陕北油区开采的核心技术之一是水力压裂。水力压裂是直接打破岩石层，将油井套管插人页岩层后，将含油化学物质的压裂液或二氧化碳气体注入油井中，通过加大油井套管压力，迫使油气层释放油气。水力压裂威胁地下水层安全，一是压裂液注入地层会改变地层压力平衡，影响地下土壤、水系的流向。二是压裂液中的化学物质以酸性物质为主，酸性物质一旦渗入地层会直接影响土壤酸碱平衡，且对土壤和岩石有较强的腐蚀作用。我国早在上世纪70年代便开始水力压裂技术实验，近年来该技术在陕北鄂尔多斯油气逐渐推广使用，但关于水力压裂技术的法律规则至今没有受到足够重视。

（注：与四川、塔里木盆地和海域等一起，构成我国四大天然气、油气资源主产区，贡献了我国油气总储量的80%。鄂尔多斯盆地不仅具有丰富的油气资源，也是大型的非常规油气的“聚宝盆”。盆地南部是我国油页岩资源最丰富的地区之一，其中三叠系延长组是盆地内最具资源潜力的油页岩产出层位，资源前景良好。）

2陕西现行法律在地下水保护方面的不足

经过多年的努力，陕西已经在结构上建立起基本健全的地下水保护法律体系。既包括以全国人大及常委会、国务院及部委颁行的，适用全国范围的一般性法律文件，如全国人大颁布的《环境保护法》《水污染防治法》《清洁生产法》等法律，国家环保部、国土资源部发布的《环境保护公众参与办法》《石油天然气污染防治技术政策》等部门规章。也有陕西省人大、省人民政府颁布的仅适用于陕西范围的地方性法规、地方政府规章（西安市、榆林等地市级人大和政府颁布的文件，广义上也可纳入陕西地下水保护体系），如《陕西省水资源管理条例》《陕西省地下水條例》《陕西省水土保持条例》《西安市地下水资源管理条例》等。

现行法律在地下水生态保护的不足，主要表现在内容专业性不足，不能完全回应陕西地下水安全保护需求。

2.1油气开发中地下水保护缺少专门规范

陕西现行法律中没有专门针对油气开采的作业标准和规范体系，涉及到石油天然气开发、利用及环境保护等相关问题，只能采用相关法律加以解决。相关法律多为解决一般性问题制定的普适性规则，难以应对油气开采的专业要求。例如，油气开采需向地表排放采油污水，陕西目前没有专门的水污染排放标准，更没有针对采油污水排放的规范。油气作业与环保机构监督适用国家环保局制定的《污水综合物排放标准》。该标准只针对地表排水污染，地下水排水污染、污水回注地下层等油气作业行为不在标准之内。

陕西油气回注作业中，为防止液体和采出气体渗入土壤，需要对油气井套管的长度、厚度，安装、固井施工作业制定详细标准；为掌握油气井加压灌注对土壤破化度，监管部门应掌控注入压裂液的化学成分，监督压裂液及采出水处理流程；为确保废水、废物安全处理，油气作业处理场所、处理标准、处理结果都应当有法定作业标准，并有相关环保部门工作人员进驻监管。但现行法律对这些行为都没有专门规范，本应成为防范重点的事项因法律规范的缺失落人监管盲区。

2.2地方立法的科学性有待加强

我国立法体系遵行中央统一领导下的多元多层次立法原则。授予地方机构立法权是基于我国幅员辽阔，各省份经济发展和民生状态不完全一致，是保证地方发展主导权的举措。但地方在立法时，需遵循地方性原则和合理性原则。陕西大部分地下水保护立法符合立法科学原则，但仍有部分立法因为质量问题引发争议，还需进一步完善。

（注：2011年，国内部分新闻媒体报道了中石油长庆分公司诉榆林市水土保持监督总站的行政纠纷案件，审理焦点在陕西2009年颁发的《煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》中开征的水土流失补偿费是否合法。最终该案判决适用《管理办法》，榆林水土保持监督总站胜诉，但这并不能得出该立法满足科学性要求。因为我国司法机关只有是否适用法律文件的权力，而省级法律文件合法性的最高审查权在国务院。相关报道如《中国水土保持》2011年第1期，《陕西省征收水土流失补偿费取得重大突破》；网易新闻、人民网报道《陕西省强制征收长庆公司1.29亿水土流失补偿费》等。）

2.3配套机制不健全

对地下水安全法律保护的理解不能只停留在立法层面。制定法律文件只是立法的原点，法律规范得以有效执行是立法工作的终极指向。法律规制发挥切实的保护效果，需要相关配套制度的支撑和执法机制的保障。而现行法律在配套机制方面存在缺陷。笔者以为，目前急需完善油气环保监管执法队伍，提高执法效率。

当前油气生产的地下水环保监管由地方环保部门负责。现代化的油气作业具有高度的技术专业性，地方环保机构要取得良好执法效果，需要从业人员数量保证外，还需要执法人员具备相应的专业知识背景和一定的从业经验。而在当前的环保执法队伍中，还没有针对油气产业配置专业执法人员的例子。油气作业的监管呈现出“弱政府，强企业”的不正常状态。本应成为监管对象的石油企业，反而成为生态监管的主力。当然，这个问题并不是陕西独有，但陕西作为面临水资源困扰的油气大省，可以在提高油气开采执法队伍建设方面做出先行探索。

3完善陕西油气开发地下水法律体系的思考

3.1针对陕西油气作业技术提高立法专业性

陕西提高油气开采领域的地下水安全保护水平，在立法技术上需针对油气作业的高危点，即回注作业和水力压裂技术。回注作业和水力压裂技术对地下水生态威胁有相似性，都是将含有化学成分的非自然物质注入油井或回注井中，强制增加地层压力，改变地层生态稳定性。注入的压裂液或含有污水渗透到地下水层，污染地下水源，并可借由水循环造成更大范围的生态破坏。

美国是最早采用水力压裂的国家之一，从美国经验看，控制好水力压裂技术的作业流程，可以有效防范其对地下水层的安全威胁。美国联邦政府早在1982年便制定了《地下注入管理项目》，将需要注入地下的工业物质五个门类，包括工业生产后处置的危险废品，因油气生产中所制造和生产后的液体，因矿产和地热生产后产生的废品，具有危险的放射性物质，任何应当处置的其他废品。其中的第二种门类便是专门针对水力压裂技术的回注工艺，做出的监管规范。2011年，《地下注入管理项目》又增加了二氧化碳作为第六种回注液，原因是页岩气开发逐渐使用二氧化碳替代化学压裂液作为驱油动力，二氧化碳的注入工艺和环境威胁点和压裂液有所不同。2009年，美国联邦油气管理局发布了《水力压裂试行法规》，该法规在2015年6月正式生效实施。在此基础上，美国页岩气富集地区的州政府也有出台相关法案。如加利福利亚州拥有全美最大的页岩气油田Midway-Sunset和Monterey-Shale，其中的Mon-terey-Shale是深层页岩气田，开采工艺和浅层硅藻土页岩气田Midway-Sunset不同。Midway-Sunset以环境风险小的蒸汽驱油法为主，Monterey-Shale将以水力压裂和酸化油层为主。加州政府在2013年制定《水力压裂和酸化油层激励生产法案》，法案针对Monterey-Shale开发可能造成的环境破坏和水资源污染问题制定监管方案，并授权加州油气和地热监管局制定监管具体标准、负责监管事项的执行。加州油气与地热监管局在2015年7月发布最终的监管流程，涉及审核和颁布页岩气生产许可证、项目完工后的环保验收评估、生产数据的收集和公布、压裂液化学成分向社会公开等。

笔者建议，陕西可参考美国加州地方政府的立法经验，以水力压裂的注入为核心，围绕注入材料的选择、注入流程动态监控、注入后地下水层实时监测等事项，开展更具针对性和专业化的立法工作。

3.2坚持立法地方性原则

笔者在查阅前述长庆油田诉榆林水土保持监督站的案件中，收集分析了2011-2015年间，陕西、重庆、湖南、贵州等11个省级地方政府或人大制定的水土保持条例。研究发现，这些水土保护的地方条例在结构和内容上与全国人大颁布的《水土保持法》基本保持一致，但在水土保持補偿费等行政收费项目上，各地方立法几乎都结合地方实际对全国人大《水土保持法》相关规定进行修改，或者增加水土保持补偿费的征收基数，或者扩大征收对象范围、改变收费前提。这反映出在地方和中央利益博弈的焦点区域，地方立法的科学性容易被“有意”忽视。

十八大以来，建设法治政府已经成为新时期下的重要治国战略，中央明确提出要将法治方法和法治思维运用到具体工作中。自去年始，全国范围内各级立法、行政机关先后开展了建立“权力清单”、规范法律文件等系列工作，目的之一是规范以往不科学立法导致的行政权力冲突、重复立法、法律文件相互矛盾等问题。法治战略要求我们将法治方法和法治思维运用到具体工作。就地方立法而言，便是需严格依据《立法法》要求，遵循地方性原则，建立内容科学、效力和谐的法律规范体系。

地方性原则是我国《立法法》明确规定的，地方人大或人民政府行使立法权时必须遵循的基本原则之一。立法地方性原则要求：（1）范围上，地方立法只能对中央与地方并行立法领域中的事项制定先行立法，任何情况下，地方政府与人大都不得就中央专属立法事项做出任何形式的立法；（2）时间上，国家的法律法规还没有对此类事项做出规定，而且短期内难以出台，地方才可以先行立法，如果中央已经立法，则地方不得再立法，以防止重复立法；（3）客观需要上看，制定先行立法的事项必须是地方急需的，如果在中央制定统一立法之前，该地方的特殊情况尚不突出，或者已经有相关的法律法规可以进行适度的规范，并非必须制定专门法规予以调整，一般也不应制定先行立法；（4）效力上看，地方先行立法不得违背上位法的原则、精神和规定，如果地方立法与中央立法相抵触，地方立法无效。

3.3探索在陕西建立地方油气环保专门监督机构

我国石油监管体制经历了从统一到分散再到统一的改革过程。1993年以前，国务院职能部门中总有一个业务部门负责石油行业监管，最早是石油工业部，后来是能源部。1993年组建中石油时，石油工业部的职能被分给三大石油公司，三大石油公司是形式上是股份有限公司，实质上承担着行政监管职能，是行政化的国家公司。从1993年到1998年间，我国政府系统中没有专门的石油管理部门。直到1998年成立国家石油与化学工业局（简称国家石化局）。目前，除国家能源局外，承担有油气监管职能的机构还有近十家。油气资源监管职能被分散在能源局、商务部等多家机构，“令出多头”、“九头治理”导致监管效率低下，是比较突出的问题。

油气行业是典型的高污染风险产业，但油气监管却一直是我国政府监管的薄弱环节。近年来，不断有学者建议改革中国油气资源监管体系的顶层设计，以彻底解决油气生产的环保安全问题。世界范围看，加拿大、美国、俄罗斯、澳大利亚、印度、南非、印尼、土耳其等国都建立了高级别的油气资源集中管理模式。建立专业化专职监管机构，不仅是油气生产技术专业化的必然需求，也是世界范围内油气监管的趋势。

笔者建议，陕西可尝试建立地方性的油气执法专业机构，将环保、水利、安全、交通等部门职能中涉及到油气勘探、开采、运輸等事项监管权限委托给该机构。该执法机构负责具体履行油气生产的日常监管和执法。该机构由来自油气勘探开采专业的人士组成，陕西可以人事聘任等方式选用具有相关专业理论知识、石油企业勘探开发一线工作经历的业务人员担任监管员，执行监管事务。在工作内容上，该执法机构要体现出更要专业性，其工作程序需和油气企业的施工作业同步进行，做到同时施工、同时监管、同时处理的三同时原则。监管执法工作不给企业增加额外负担，且是对企业自我管理的有效补充。执法机构的监管程序总体上分为事前、事中和事后。事前监管是在石油企业实际实施勘探开发行为前的监管程序，如审核作业许可证、审核作业环境危害以及可行性论证等，其目的是保证施工作业的安全性。事中监管是对施工作业行为规范性监督，目的是保证石油企业严格按照法定规范展开作业行为。事后程序是对施工完成后，如废弃井、留置井等善后事务的处理和回注液项目的跟踪评估等，目的是避免油气勘探开发作业可能遗留的社会危害。