执行主体政策疏离感对执行偏差的影响研究——以“休学创业”政策为例

孙玉兰，吴红梅

执行主体政策疏离感对执行偏差的影响研究
——以“休学创业”政策为例

孙玉兰，吴红梅

文章旨在通过问卷调查研究休学创业政策执行者的政策疏离感对执行偏差的影响。基于计划行为理论：人的行为态度、主观规范和知觉行为控制会影响人的行为。其中政策疏离感有五个维度：战略无力感、战术无力感、操作无力感、社会无意义感、受众无意义感；知觉行为控制、主观规范和执行偏差采用操作性定义。研究表明，政策疏离感与执行偏差有显著的影响。政策疏离感五个维度对执行偏差均有显著正向影响。组织成员的主观规范以及执行者的知觉行为控制对政策执行偏差具有负向影响。

休学创业；执行主体；政策疏离感；执行偏差

休学创业政策最早于1999年清华大学在国内高校中率先提出，2014年教育部明确要求高校建立弹性学制，允许在校学生休学创业。这一政策制定和执行时忽略了执行者的感受，也忽略了人的成长需分阶段这一客观事实，引起社会的热议。

政策执行要实现决策者的预定目标必须依赖于执行主体有效的执行活动。对于政策疏离感研究，国外主要集中在以Tummers为首的学者对政策疏离感的概念界定、影响因素、构成维度以及后果变量方面的研究，国内有政治疏离感、政策认同障碍等相似概念的研究。涉及政策执行偏差成因的话题，国内外研究不在少数，在这些成因中，研究执行主体对执行偏差影响的文献相对较多，但对执行主体的政策疏离感方面的细化研究存在空白。因此，本文以“休学创业”政策为例，探讨执行主体的政策疏离感对执行偏差的影响，力求找出休学创业政策执行偏差的根源性因素，实现政策实施的有效性，进而提高政府的行政效率。

一、模型设定和提出假设

根据计划行为理论，将政策疏离感作为研究自变量，以政策执行偏差作为因变量，由此构建了“休学创业”政策疏离感与执行偏差关系的模型，如图1所示：

高建华认为，执行者对政策的态度、能力，会影响政策执行的效果。Tummers认为政策疏离感对政策拟定和政策执行意向有负面的影响。陈亚鹏也提出，课程执行者对于政策的认同感较低，有时会出现“不为”、执行偏差甚至是抵触等问题。又根据计划行为理论，如果态度具体影响到了某种行为，那么态度和行为就是高度相关的。基于以上分析，本文提出假设1：政策执行者“休学创业”的政策疏离感越高，越容易出现执行偏差行为。

Cialdini等在实验中发现对规范的感知会影响个体行为。Manning的元分析也发现规范会直接影响个体的行为。范·米特和范·霍恩提出，执行人员的意向会影响政策执行的过程。计划行为理论通过实验也证实了主观规范对行为意愿的正向影响。因此，本文提出假设2：执行者感受到对“休学创业”越消极的行为态度规范，将会导致“休学创业”政策执行偏差越大。

知觉行为控制对消费者的安全食品支付意愿具有正向影响(Han，2006)。洪学婷，张宏梅（2016）指出，知觉行为控制越强，行为意向越强，则产生实际环境责任行为的可能性越大，知觉行为控制可直接预测实际行为。本研究用“行为控制的感知”以及对执行好“休学创业”政策的信心来测量知觉行为控制，同时提出以下假设3：执行主体的知觉行为控制越强，政策执行偏差行为出现的可能性越小。

二、研究对象与方法

（一）被试样本简介

本研究的调查对象为“休学创业”政策最直接的执行主体，范围包括但不限于高校校院两级领导、高校院（系）办公室管理人员、部门负责人、各学院从事学生工作的管理人员、各学院从事教学管理的工作人员等政策执行者。采取随机抽样的方法，选取江苏省、河北省、山东省等地高校的300多名“休学创业”政策执行者为调查对象。共发放问卷340份，剔除填答不完整和一题多选、敷衍等明显不符合调查需求的答卷，最终有效样本318份，样本基本组成情况如下：1.从性别上看，调查到的男性偏多，占到52.8%，女性约占47.2%，2.从年龄上看，以90后居多，占到54.7%，80后其次，占到39.6%，60后最少，仅占1.9%。3.从受教育程度上看，拥有硕士及以上学历的占到大多数，达62.3%，拥有本科学历的数量其次，占到24.5%。4.从工作年限看，工作1年以下的比例最高，约占62.3%，工作2-5年的其次，占到24.5%，这与80后90后已经逐渐成为高校教育工作者群体中的中坚力量相呼应。5.从行政级别上看，以办事员到科员居多，占到七成以上，其次为副科级人员，占到18.9%，由于调查的局限性，没有调查到正处级及以上的人员。6.在岗位类型上，以学院从事学生工作的管理人员为绝大多数，占到66.0%，学院从事教学管理的工作人员其次，占到26.4%，校院两级领导所占的比例没有超过2%，此外，笔者删除了其他岗位类型的数据，以确保问卷针对性。7.从工作自主决策情况上看，有一定自由发挥空间但仍需遵循制度的人员占比超过一半，达到67.9%，而自由独立工作的人员占比较少，为9.4%。本次问卷发放对象基本涵盖了不同的高校教育工作者群体，因此具有一定代表性。

（二）研究工具

1.关于政策疏离感问卷

本文中细化为个体对“休学创业”的具体态度，采用的是Tummers(2012)的政策疏离量表来衡量。Tummers(2012)的政策疏离量表是目前政策疏离感领域唯一的调查问卷，问卷经过国内研究者朱然在中国国情的验证，显示其拥有较高的有效性。政策疏离量表拥有5个维度，26个题项，利用五点计分法从“1”到“5”依次计分，部分题为反向计分，有效测量了政策疏离的程度。

2.关于主观规范和知觉行为控制问卷

主观规范：他人或团体对于个体是否采取某项特定行为所发挥的影响作用大小，放入组织中去考虑。知觉行为控制：个体感知到执行某项行为的容易或困难程度。问卷采用李克特五点计分法计分，为“非常不同意-非常同意”五个级别，分别给予1-5分。

3、关于执行偏差为问卷

该部分主要看执行者们会对“休学创业”政策的实施做出什么样的执行行为。研究采用的是宁国良（2000）总结的政策执行偏差的六种表现形式，此总结是当下最早且最权威的总结，使用频次最高，最为广泛接受和应用。按实际执行行为结果、利用5点积分法计分，不同维度中得分越高，表明执行偏差越严重。

三、变量的描述性统计分析

（一）主观规范描述性分析

本次调查的主观规范主要从5个方面考虑，即高校的校院两级领导、部门负责人、同事、下属以及高校的其他工作人员对“休学创业”政策执行者执行此政策的压力程度。如表1所示，

表1 主观规范描述性分析表（N=318）

校院两级领导的平均值3.4717，表明被调查者所在院校的校院领导对“休学创业”政策的态度都较为积极。部门负责人、其他工作人员的平均值分别为：3.377和3.472，他们对“休学创业”政策的态度也比较积极，上述群体对被调查者感知“休学创业”政策的压力程度较大。被调查者的同事和下属的平均值分别为：2.717和2.642，平均数低于中间值3，对“休学创业”政策的态度较为消极，这些群体对被调查者感知“休学创业”政策的压力程度较小。校院两级领导、部门负责人、同事、下属以及高校的其他工作人员的标准偏差均大于1，说明被调查者周边群体对“休学创业”政策的态度感知相差较大，导致被调查者所感知的来自周围的压力程度大小不一。

（二）知觉行为控制描述性分析

如表2所示，知觉行为控制从3个要素评价为知觉控制、知觉难度和知觉信心。知觉控制的平均值为3.903，可见，被调查者自身想对执行“休学创业”政策这一行为的控制程度较强，知觉难度的平均值为3.868，说明被调查者感知到执行“休学创业”政策这一行为是较难执行的。知觉信心的平均值为3.528，说明被调查者有信心能执行好“休学创业”政策但信心也不是特别的足。3个要素的标准差都在1以上，说明被调查群体对“休学创业”政策执行的感知控制各有各的看法，且差异较大。

表2 知觉行为控制描述性分析表（N=318）

由此可见，被调查者在知觉行为控制方面，自身想对“休学创业”政策进行控制，想拥有对此政策的自由裁量权也有信心能执行好，又觉得此政策很难执行，心有余而力不足。

（三）政策疏离感描述性分析

如表3所示，政策疏离感分为5个维度，战略无力感、战术无力感、操作无力感、社会无意义感和受众无意义感。

表3 政策疏离感描述性分析表（N=318）

政策疏离感的平均值为3.7168，可见，被调查者的政策疏离感在平均值之上，因而被调查群体对于“休学创业”政策的疏离感还是较高的。从其五个维度来看，社会无意义感的平均值为2.567，表明被调查者都相对比较认同“休学创业”这一政策对于社会来说是有意义的，但就整体来看，在其余四个维度中，战略无力感得分最高为4.231，操作无力感、受众无意义感、战术无力感的平均值分别为 4.113、3.869、3.811。可见，被调查者在执行“休学创业”政策的疏离感方面，对战略层面的无力感最强，对于执行“休学创业”政策的无力感其次、认为“休学创业”政策对在校学生或多或少产生不良的影响，在组织中也不能对“休学创业”政策的制定和执行产生影响，但认同“休学创业”政策对社会带来的有利影响。

（四）执行偏差行为描述性分析

如表4所示，执行偏差用六个执行情况进行评价，分别为附加式执行、象征式执行、照搬式执行、选择式执行、替代式执行、观潮式执行。

表4 执行偏差行为描述性分析表（N=318）

执行偏差行为的平均值3.733，标准差为0.893，可见被调查者所处的组织中，均经历过“休学创业”政策在执行时有偏差的情况。其中，附加式执行、象征式执行、照搬式执行、选择式执行、替代式执行和观潮式执行的平均值分别为：3.774、3.651、3.802、3.572、3.717、3.882，可见，照搬式执行和观潮式执行的平均值偏高，在“休学创业”政策执行偏差的情况中，出现较多的是高校对“休学创业”政策的观望和断章取义的选择执行，当然也存在附加条件来执行“休学创业”政策和采用其他政策来替代“休学创业”的情况。

四、相关分析

（一）政策疏离感与执行偏差的相关性

表5 政策疏离感与执行偏差的相关性

由表5可以看出：显著性为0.000<0.01，政策疏离感和执行偏差行为之间存在着高度的相关关系，相关系数为0.835，存在着较强的正相关。

（二）政策疏离感各维度与执行偏差的相关性

表6 政策疏离感各维度与执行偏差的相关性

由表6可以看出：政策疏离感的各维度同执行偏差行为之间存在着显著的相关关系，战略无力感同执行偏差行为的相关系数为0.376，显著性为0.045<0.05，两者低相关，战术无力感同执行偏差行为的相关系数为0.726，显著性为0.000，两者相关性显著，操作无力感同执行偏差行为的相关系数为0.932，显著性为0.000，两者相关性显著，社会无意义感同执行偏差行为的相关系数为0.641，显著性为0.000，两者相关性显著，受众无意义感同执行偏差行为的相关系数为0.651，显著性为0.000，两者相关性显著。经测试发现，政策疏离感及其各维度（战略无力感、战术无力感、操作无力感、社会无意义感、受众无意义感）与执行偏差行为之间的相关系数均0.3以上且都正向相关，因此，假设1得到验证。

（二）主观规范与执行偏差的相关性

表7 主观规范与执行偏差的相关性

由表7可以看出：组织中成员的主观规范和执行偏差行为之间存在着高度的相关关系，显著性为0.000<0.01，相关系数为-0.963，因此假设2得到验证。

（三）知觉行为控制与执行偏差的相关性

表8 知觉行为控制与执行偏差的相关性

由表8可以看出：执行主体的知觉行为控制和执行偏差行为之间存在着显著的相关关系，显著性为0.000<0.01，相关系数为-0.515；假设3得到验证。

四、回归分析

通过SPSS22.0进行回归分析，分析因变量Y（执行偏差）与自变量X（政策疏离感）下的X1（战略无力感）X2（战术无力感）X3（操作无力感）X4（社会无意义感）X5（受众无意义感）五个维度以及与X6（主观规范）、X7（知觉行为控制）的关系，得到回归模型如表9所示：

表9 模型摘要b

表9为所拟合模型的拟合优度，显示在模型中变量相关系统R为.873a，而决定系数R方为.762，因变量的标准误差估计值为.32813，有较好的拟合优度，表明休学创业”政策模型合理。

表10 变异数分析a

在表10中，回归模型F值为20.569，显著性P值<0.01，因此，该模型有统计学意义。

表11 回归系数分析表a

根据回归系数分析表11，可以写出该模型的标准回归方程：

Y=5.445+0.989X1+0.336X2+0.332X3+0.183X4+0.407X5-0.101X6-0.007X7

其中，Y为执行偏差行为，X1为受众无意义感，X2为社会无意义感，X3为操作无力感，X4为战术无力感，X5为战略无力感，X6为知觉行为控制，X7为主观规范。由表11可知，影响被调查者执行“休学创业”政策偏差行为的因素影响程度有大至小排序依次为：受众无意义感>战略无力感>社会无意义感>操作无力感>战术无力感>主管规范>知觉行为控制，政策疏离感的五个维度对执行偏差的影响均比较突出，政策疏离感对执行偏差的影响比较突出，而知觉行为控制和主观规范对执行偏差的影响较小。

五、研究结论与政策建议

（一）重视执行主体的政策疏离感对执行偏差的影响作用

政策制定者和执行者要从思想上注重政策疏离感。在上文对政策疏离感和执行偏差相关性的检验中可知，二者存在密切的正相关，可见如果想减少“休学创业”政策的执行偏差，就应重新审视执行主体在政策执行过程中存在的政策疏离感问题。

（二）重视政策疏离感的诸多因素对执行偏差的影响

1.建立信息沟通网络，降低战略无力感产生的可能，避免执行偏差

在执行政策前，要听取直接执行主体来自基层的声音，最大限度凝聚制定政策的思想共识，增强政策的科学性、针对性和有效性，使得政策方案制定的切合实际，从而提高执行效率。

2.适当放权，降低战术无力感以避免执行偏差的发生

在政策执行的过程中，要广泛听取不同岗位类别和行政级别的执行主体，给予其与岗位和级别相匹配的自由裁量权，使之在执行政策的过程中采取与自身期望相符的执行方式，确保各个岗位能采用适当正确的工作方式和手段实现政策目标，从而降低从心理滋生出不满意、不认同态度，实现执行效率的提升。

3.配置政策执行资源，重视执行主体的操作无力感

政策执行的前提是要具备充足的资源。当执行主体被提供比实际需要更少的资源，但却要求他们完成该完成的工作时，操作无力感就产生了，因此要配置职责相协调的执行资源，政府要给予科学高效的政策扶持，聚焦国家发展目标，科学高效配置各种有效资源；加强配套研究，出台相应细则，让政策具有连贯性并明晰化。可以针对不同类型的院校细化“休学创业”政策的休学年限和申请条件，提高政策的可操作性。

4.加强“休学创业”政策的宣传，降低社会无意义感对执行偏差的影响

教育工作者是“休学创业”政策的解释者与宣传者的角色，如果不充分向教育工作者阐释说明“休学创业”政策的内容与意义，政策执行主体可能会抗拒实施政策，因此，政策制定者应该关注这种无意义并且采取应对方式。例如通过与执行者深入沟通政策相关的价值，对“休学创业”政策执行人员加强培训，做到“讲解无遗漏、执行者无疑问”，使其深入了解和学习国家“休学创业”政策，正确理解政策意图，增加执行者的政策认同感，为政策的有效执行创造良好的环境。

5.充分满足学生的政策需求，降低受众无意义感对执行偏差的影响

建立“休学创业”政策相应的评估考核制度，对申请休学创业大学生的情况进行综合的考虑和评估，以确认其是否可以享受“休学创业”的资格，最大限度地对休学创业的学生负责，以免使休学创业这一鼓励政策产生负面影响。对于符合考核的学生，制定对学生休学创业行为认定的相应办法，规定休学次数与年限，简化审批程序，为休学创业的在校学生提供政策保障。对于没通过考核的学生，要引导学生正确认识“休学创业”问题，建议其先打好基础，要加强校园文化建设，营造诚朴勤仁的校园文化氛围，让学生在良好的校园氛围中努力学习、奋发向上，实现综合素质的提高和身心全面的发展。

（三）重视组织中成员的主观规范对个人政策执行偏差的影响

创造和谐的工作关系，营造积极的组织氛围。若执行主体对于“休学创业”政策执行的意见与建议没有得到机会表达，感觉自己在组织中受到不公平的对待，就会产生不满情绪，因此组织成员要宽容待人，使执行者能够主动表达观点，执行者应该尊重组织中其他成员的工作与想法，通过积极的工作与沟通获得他人的认可与支持。要主动向他人交流自己的想法，做好本职工作的同时，大胆创新，积极提建议、想办法。经常与他人沟通，才能切实贯彻执行“休学创业”政策，减少执行的偏差。

（四）重视执行主体的知觉行为控制与政策执行偏差的影响

优化政策执行主体的结构与素质。政策执行主体与政策目标群体发生着最直接、最广泛的联系，执行人员的价值取向深刻影响政策的具体执行，执行人员良好的工作作风会具有示范性与导向性，会对政策目标的认同情况产生积极作用。因此，培育提高执行人员的责任意识，提高“休学创业”政策执行主体的执行意识，自觉讲政治、讲纪律、讲大局，是政策有效执行的重要保障。

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孙玉兰，女，江苏南通人，南京农业大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共人力资源管理；

吴红梅，通讯作者，女，江苏宿迁人，南京大学管理学博士研究生，南京农业大学公共管理学院副教授，人力资源管理，研究方向：组织行为与公共管理。

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1008-4428（2017）03-137-05