《福建省国有林场管理办法》解读

文/福建省国有林场管理局

一、《福建省国有林场管理办法》（以下简称《办法》）的制定背景和立法目的？

第一条为了加强国有林场管理，维护国有森林资源安全,保障国有林场合法权益，促进生态文明建设，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

解读：我省现有省属国有林场106个，分布在9个设区市和平潭综合试验区的69个县（市、区），林地面积40万hm2（其中生态公益林13.8万hm2），林分蓄积量4707万m3。长期以来，我省国有林场在培育森林资源、改善生态环境、发挥林业科技示范、发展林场经济、搞好林场自身建设等方面取得了巨大的成就，成为我省重要的生态保障骨干基地、林木良种繁育基地、林业科研教学基地、木材战略储备基地和生态文明教育基地，在绿化八闽、涵养水源、保持水土、防风固沙、改善生态环境、生态文明教育和构建和谐社会等方面发挥了重要而不可替代的作用。但我省国有林场保护管理任务依然十分艰巨，主要体现在：一是目前国家尚未出台关于国有林场管理方面的专门法律法规，国有林场规划、建设、保护和管理缺乏有力的法律法规依据，侵害国有林场合法权益的现象时有发生，严重影响国有林场的健康发展和国有森林资源的保护。二是我省国有林场大多创建于上世纪50年代后期，在国有林场的经营区中，有一半以上的林地为农村集体经济组织划给或者拨交国有林场经营的林地。随着集体林权制度改革的深入推进，集体林地已基本承包到户，林业经营收益逐步提高，农民要求返还国有林场经营的集体林地的诉求不断增加，各地哄抢、侵占、蚕食国有林场经营区、阻挠正常生产经营活动的行为时有发生，由此产生的矛盾和纠纷日益增多，影响了国有林场经营区的稳定和发展。三是根据《中共中央、国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号）和《中共福建省委、福建省人民政府关于印发〈福建省属国有林场改革实施方案〉》（闽委发〔2016〕7号）的要求，我省省属国有林场从功能定位、管理体制、经营机制、保护管理方式等全面进行了改革，为保障改革工作依法有序推进，以省政府规章形式对这项工作予以规范是十分必要且紧迫的。

因此，为了贯彻中共中央、国务院和省委、省政府的国有林场改革方案，保障国有林场经营区的稳定和发展，保护培育森林资源、维护生态安全、迫切需要结合本省实际，制定本《办法》。

二、《办法》主要规范了哪些内容？

《办法》共6章31条，主要在以下五个方面做了明确规定：㈠适用范围和国有林场的功能定位和属性；㈡规范国有林场规划建设；㈢加强国有林场森林资源保护；㈣规范国有林场经营管理；㈤保持国有林场经营区稳定。

三、《办法》的适用范围、国有林场的功能定位、属性是什么？

第二条本省行政区域内省属国有林场（以下统称国有林场）的规划建设、资源保护、经营管理以及监督管理等活动适用本办法。

第三条国有林场是以保护培育森林资源、维护国家生态安全、提供生态公益服务为主的公益性事业单位。

国有林场的建设和管理应当遵循科学规划、生态为本、保护优先、合理利用、持续发展的原则。

解读：根据中共中央、国务院和省委、省政府的国有林场改革方案，将省属国有林场主要功能定位为保护培育森林资源、维护国家生态安全和提供生态公益服务，属性界定为公益服务事业单位。为此，结合我省实际，在《办法（草案）》明确本省行政区域省属国有林场的管理适用本办法（第二条）。国有林场功能定位和属性为保护和培育森林资源、维护国家生态安全、提供生态公益服务为主的公益性事业单位（第三条第一款）。

四、如何规范国有林场规划建设？

第八条省人民政府林业主管部门应当组织编制全省国有林场发展规划，明确国有林场的发展方向、建设目标和主要任务。国有林场应当根据全省国有林场发展规划，编制森林经营方案，报设区市人民政府林业主管部门批准后实施。

第九条国有林场应当根据生态建设需要，建设完善管护用房以及森林防火、林业有害生物防治等基础设施，推进信息化建设。

第十条国有林场应当加大林业科研技术投入，开展林业科研试验，推广林业先进实用技术，科学培育森林资源，增强国有林场科技示范带动能力。

第十一条国有林场应当采用良种壮苗造林，改造低产林分，调整优化树种结构；鼓励发展优良乡土阔叶树种、营造混交林、培育大径材，提高森林质量，增强森林生态功能。

解读：根据中共中央、国务院和省委、省政府印发的改革方案，国有林场要通过大力造林、科学营林、森林可持续经营、严格保护等措施，实现生态功能显著提升；通过多渠道加大对林场基础设施的投入，实现林场职工生产生活条件明显改善。因此，为贯彻落实中共中央、国务院和省委、省政府印发的改革方案要求，实现国有林场生态功能显著提升，促进国有林场健康发展，在《办法》中对全省国有林场发展规划和国有林场森林经营方案的编制、国有林场基础设施和信息化建设、国有林场科研和林业先进实用技术推广、调整优化树种结构提高森林质量等规划建设方面予以规范。

五、加强国有林场森林资源保护有哪些具体措施？

第十三条省、设区市人民政府林业主管部门应当定期组织开展国有林场森林资源清查和动态监测，建立全省国有林场森林资源档案。

第十四条国有林场应当加强森林资源保护，建立健全森林资源管护机制，配备森林管护人员，落实管护责任，加强管护绩效考核，提高管护成效。

第十五条国有林场应当根据所在地县（市、区）人民政府的森林防火、林业有害生物防治应急预案，制定相应的应急方案，配备必要的防护装备，成立防护组织或者配备专门人员，加强森林防火、林业有害生物防治工作。

第十七条禁止在国有林场内从事下列行为：

（一）开发或者变相开发房地产；

（二）新（扩）建坟墓、厂房以及其他破坏森林资源、污染环境的工程设施等建筑物、构筑物；

（三）毁林开垦、破坏和蚕食林地；

（四）堆放废弃物、排放污染物；

（五）在禁火区吸烟和使用明火，在非指定区域生火烧烤、焚烧香烛、燃放烟花爆竹；

（六）法律、法规、规章禁止的其他行为。

第十八条在国有林场内实施下列行为应当经国有林场同意，依法需要审批的，应当履行审批手续：

（一）种植、养殖、放牧、采脂、砍柴、挖树兜、剥树皮；

（二）猎捕野生动物；

（三）采挖、采集野生植物；

（四）举办群体性活动。

第二十条设区市、县（市、区）人民政府林业主管部门、森林公安机关应当加强国有林场森林资源保护，根据工作需要在国有林场设立执法点（警务室）或者派驻执法人员。

解读：根据中共中央、国务院和省委、省政府印发的改革方案，国有林场坚持生态导向、保护优先的原则。要以维护和提高森林资源生态功能作为改革的发出点和落脚点，确保国有林场森林资源不破坏，为坚守生态红线发挥骨干作用。为此，《办法》从以下五个方面加强森林资源保护：一是建立森林资源档案（第十三条）；二是加强执法（第二十条）；三是加强森林资源管护机制建设（第十四条）；四是加强森林防火、林业有害生物防治工作（第十五条）；五是对国有林场内的相关行为作出限制、禁止性的规定（第十七条、第十八条）。

六、国有林场经营管理有哪些规定？

第二十一条国有林场的隶属关系和经营区范围，应当保持稳定，不得擅自变更；确需分立、合并、撤销或者调整经营区范围、改变隶属关系的，应当经省人民政府林业主管部门、国有自然资源资产管理机构同意，并按照有关规定办理变更手续。

第二十二条国有林场经营范围内的森林资源及其他资产由国有林场依法经营管理。国有林场应当依据森林经营方案制定年度工作计划，依法保护、合理利用森林资源和其他国有资产。

第二十三条国有林场实行独立经济核算，应当建立健全国有资产内部监管制度，规范各类产权产籍管理。国有林场对外投融资、借款、担保、承包、租赁、合作经营等活动，应当按照有关规定履行报批手续。

第二十四条国有林场开展造林抚育、森林资源管护、林业有害生物防治等活动可以引入市场机制，面向社会购买服务。

第二十五条国有林场应当加强森林资源权属证明、森林采伐和造林规划设计文件、合同协议、森林经营方案等资料的管理，建立健全森林资源管理档案。

解读：根据中共中央、国务院和省委、省政府印发的改革方案，国有林场要通过完善管理体制、创新经营机制，基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制。为贯彻实施中共中央、国务院和省委、省政府印发的改革方案，规范国有林场经营管理行为，完善国有林场管理体制、创新经营机制，保障国有林场经营区稳定安全，在《办法》中对国有林场的经营管理予以规范：一是国有林场的隶属关系和经营范围，应当保持稳定，不得擅自变更（第二十一条）；二是国有林场应当制定年度工作计划（第二十二条）；三是国有林场应当建立健全国有资产内部监管制度，规范各类产权产籍管理（第二十三条）；四是国有林场造林抚育、森林资源管护、林业有害生物防治等活动可以引入市场机制，面向社会购买服务（第二十四条）；五是国有林场应当加强有关森林资源资料的管理，建立健全森林资源管理档案（第二十五条）。

七、如何保持国有林场经营区的稳定？

第六条稳定国有林场经营区，维护其合法权益。国有林场经营区内属于集体拨交的林地维持现状，继续由国有林场经营，并依法支付村集体林地使用费。

设区市人民政府对维护其所在地国有林场经营区的稳定负责，国有林场林地保有数量与资源增长目标纳入对设区市政府的考核内容。

国有林场应当依法保护、合理利用森林资源，可以通过租赁、合作造林、赎买、置换等方式扩大经营规模，促进森林资源增长，提高森林资源质量。

第十六条禁止擅自改变国有林场林地用途。严格控制建设项目使用国有林场林地，因国家和省重点建设项目以及基础设施、重要民生项目确需使用国有林场林地的，实行占补平衡，并依法办理手续。

解读：我省国有林场大多创建于上世纪50年代后期，在国有林场的经营区中，有一半以上的林地为农村集体经济组织划给或者拨交国有林场经营的林地。针对一些地方蚕食、侵占甚至哄抢国有林场经营区的现象，2005年，福建省人民政府印发了《关于调整林地使用费稳定国有林场和林业采育场经营区的通知》（闽政文〔2005〕50号），要求各级政府和有关部门要加强组织领导、强化工作措施，共同维护国有林场、国有林业采育场经营区的长期稳定。2010年省政府印发了《关于合理调整林地使用费维护林区稳定的通知》（闽政文〔2010〕158号），再次要求各级政府和有关部门要切实维护国有林场、林业采育场经营区的稳定，要把林区稳定纳入综治工作的内容。闽委发〔2016〕7号文件指出“保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，对征占用国有林场林地实行占补平衡”。为保持国有林场经营区的稳定和可持续发展，在《办法》中从四个方面作出规定：一是明确国有林场经营区内属于集体拨交的林地维持现状，继续由国有林场经营（第六条第一款）；二是设区市人民政府对维护国有林场经营区的稳定负责，将国有林场林地保有数量与资源增长目标纳入对设区市政府的考核内容（第六条第二款）；三是国有林场应当依法保护、合理利用森林资源，扩大经营规划，促进森林资源增长，提高森林资源质量（第六条第三款）；四是禁止擅自改变国有林场林地用途，严格控制建设项目使用国有林场林地（第十六条）。