精准扶贫中的社会组织参与

付宗亮

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

精准扶贫中的社会组织参与

付宗亮

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

通过分析社会组织参与精准扶贫的必要性，讨论社会组织在精准识别贫困人口、制定扶贫规划、安排扶贫项目、资金管理、监督等过程中的角色定位，并且在分析精准扶贫中社会组织参与的不足及其原因的基础上，提出转变理念、拓宽社会组织参与渠道、建立政府与社会组织间有效的合作机制等对策建议。

精准扶贫；社会组织；参与

改革开放以来，经过全国范围内有计划、有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量减少，扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是，目前我国仍然有7 000万人口处于贫困状态，扶贫工作形势依然十分严峻，已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。

精准扶贫是习近平总书记在新时期对扶贫工作提出的战略思想之一，从2013年习近平总书记首次提出精准扶贫至今，精准扶贫内涵不断丰富发展。2015年6月，习近平在贵州调研期间指出，扶贫开发是全党全社会的共同责任，推进扶贫开发工作要切实强化社会合力，动员和凝聚全社会力量广泛参与。社会组织是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要主体之一，加强精准扶贫中的社会组织参与，不仅能够有效降低政府开展扶贫工作的成本，更能提高扶贫工作的效率和效果，还能够保障扶贫工作的公正、公平、公开，对于建立现代化国家扶贫治理体系具有重要的意义。

1 精准扶贫中社会组织参与的必要性

精准扶贫是应对扶贫开发工作中目标不准、底数不明、效度欠佳等问题的重要路径[1]。精准扶贫中社会组织参与，主要是指非政府、非营利性组织自愿参与到精准扶贫的过程中去，通过与政府合作完成贫困人口识别、扶贫资源瞄准、扶贫项目实施、扶贫效果评估等的一系列工作，以达到消除贫困的目的。

1.1 社会组织参与精准扶贫是建构现代化国家扶贫治理体系的迫切需要

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理体系现代化的基本要求就是治理主体的多元化，让政府、市场、社会以及公民个人，充分发挥各自的主体功能、共同参与社会治理[2]。国家治理的变革呼吁改变传统以政府为单一扶贫主体的格局，强调社会力量尤其是社会组织的积极参与。传统“政府部门输血式”的扶贫已难以适应新形势的发展需要。新形势下政府应当与社会其他扶贫主体共同努力，合作扶贫，这也是建构现代化国家扶贫体系的迫切需要。

1.2 社会组织参与精准扶贫是降低政府扶贫成本的有效手段

精准扶贫相对于传统的“大水漫灌”式扶贫，在一定程度上能够提高扶贫资金的使用效率、减少资源的浪费。但是，政府部门在开展精准扶贫的过程中仍然面临着严峻的人员、财政压力，精准扶贫的识别与建档立卡和精准化的扶贫政策制定是一项工作量较大的工程，需要投入相当多的资源和精力。社会组织参与精准扶贫具有以下优势，一是可以分担一些政府工作，缓解政府工作人员不足的压力；二是能够吸引社会资金，缓解政府的资金压力；三是能够强化对扶贫项目的监督，防止贪污腐败等政府寻租行为的发生，保障扶贫资金的充分有效使用。

1.3 社会组织参与精准扶贫是提高扶贫工作效率和效果的重要途径

第三者政府理论认为，必须区分作为“资金和指导的提供者”的政府和“服务递送者”的政府这2种角色。政府应该主要扮演资金提供者的角色，在福利项目提供中充当掌舵的角色，而把具体的执行和实施交给非政府组织，借助于大量的第三方组织来实施政府功能[3]。社会组织能够有效弥补市场失灵与政府失灵，成为协同政府治理的重要主体[4]。精准扶贫作为一项公共服务，社会组织积极参与，与政府进行协作和配合，势必会提高扶贫工作的效率和效果。

1.4 社会组织参与精准扶贫是保证扶贫工作公正公平公开的外在保障

新公共服务理论认为，当今政府的作用主要体现在与私营及非私营组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。政府的作用将更多地体现在构建政府与市场、社会之间的平等协商对话机制，共商社会应该如何发展[5]。在精准扶贫的目标靶向上，社会组织很大程度上能够真实代表贫困民众的需求，改变传统扶贫以区域瞄准、盲目扶贫的状态，真正做到“扶真贫、真扶贫”[6]，做到因户施策、因人施策。在精准扶贫的执行过程中，由社会组织来具体实施，能保证项目及资金运行的公正、公平、公开。在精准扶贫的评估考核中，社会组织的参与能够客观实际地评估各地区采取措施的执行力和有效性，避免相关部门的弄虚作假。

2 精准扶贫中的社会组织参与角色定位

精准扶贫是一个包括计划、决策、执行、管理、监督、评估的过程，具体来说，精准扶贫的计划和决策阶段包括精准识别贫困人口、精准制定扶贫规划，执行和管理阶段包括精准安排扶贫项目和资金、精准管理和动态调节，监督和评估阶段包括对于扶贫全过程的监督和扶贫效果的评价考核[7]。社会组织应该明确自身定位，积极参与到精准扶贫的各个环节中去，提高精准扶贫的实际效能。

2.1 精准识别贫困人口、制定扶贫规划中的社会组织参与

精准识别贫困人口、制定扶贫规划需要广泛调研、深入探讨以及科学决策，社会组织贴近基层，具有信息上的资源优势，社会组织参与到这些环节中来，能够协助政府精准识别真正的贫困人口，反映贫困人口的真实需求，不断提高政府决策的科学化和民主化，使扶贫政策更加具有针对性和实效性。在精准扶贫措施出台的过程中，决策部门应该为社会组织参与提供制度和路径安排，例如，通过政策咨询、听证会议等，让社会组织参与政策制定，有助于纠正政府部门决策的偏差。

2.2 精准安排扶贫项目和资金运行管理的社会组织参与

精准扶贫项目执行与管理阶段是发挥社会组织优势的重要阶段，在这一阶段中，政府的主要作用是提供资金和政策保障，社会组织应是扶贫项目实施的重要主体，即充当的是“服务递送者”角色。参与扶贫的社会组织具有专业性、灵活性和公益性[8]，并且贴近基层，对当地的自然、经济、社会、文化环境都比较熟悉，能够针对性地开展扶贫工作。保证扶贫资源真正用到农村贫困户身上，解决某一家、某一户的贫困问题[4]。社会组织吸纳一部分社会资金的参与，以弥补政府的资金短缺，提高精准扶贫的广度和深度。由社会组织来负责运行管理项目资金，以避免政府部门冗长的程序以及部门间的利益博弈，提高资金运行的效率。

2.3 精准扶贫监督的社会组织参与

在以政府为主导的精准扶贫机制下，政府部门作为权利的委托代理人，具有信息资源上的优势，如果不实行有效的社会监督机制，仅仅依靠行政监督来监督政府行为，就极易可能导致权力异化，出现寻租或腐败等现象，导致精准脱贫的目标偏离正常轨道[9]。2013年，审计署对6个省的19个县进行了扶贫专项资金审查工作，发现违规资金2.34亿元，其中，1 500万元被浪费和贪污。国家每年拨付大量扶贫资金，但是基层贫困人民却感受不到扶贫资金带来的实际效果，这样的现象在贫困农村十分普遍。扶贫资金使用不到位、甚至被占用挪用、利用扶贫资金搞面子工程等是影响扶贫效果的重要因素。社会组织作为社会的一个重要组成部分，对于扶贫资金的监督比普通公众具有更高的积极性和更强的专业性，因而，现阶段应积极发挥社会组织的监督作用，通过社会组织参与到精准扶贫的全过程，保障项目资金运营的公开透明。此外，社会组织的监督还有利于带动全体社会成员的监督意识，促进全社会共同参与扶贫事业。

3 精准扶贫中社会组织参与的不足与原因

3.1 精准扶贫中社会组织参与的不足

3.1.1 参与程度低目前国家相关部门已经认识到社会力量是扶贫开发的重要生力军，中央和地方政府也在不断出台鼓励社会组织参与精准扶贫的政策。但就实际情况而言，社会组织的参与程度并不高，主要体现在：我国扶贫系统总体上依然是传统的由中央到基层的垂直管理系统，政府基本上垄断了扶贫资源[10]，扶贫项目仍然以政府为主导，贫困人口的识别主要依靠政府，政府信息封锁现象严重。在此背景下，虽然政府在大政方针上支持社会力量的参与，但在具体行政操作中，仍然大包大揽，给社会组织设置了各种门槛，社会组织的参与面临“玻璃门”。而且我国贫困人口总体来说文化程度较低，思想素质不高，加上缺乏自力更生的物质基础，基本处于“等待政府补贴”、“伸手拿要”的状态，加大了精准扶贫的难度。

3.1.2 参与形式单一当前，我国社会组织特别是慈善组织的扶贫方式较为单一，多是募集衣物、善款等方式，然后捐赠给有需求的贫困户，这些都是“输血式”扶贫，只能解决一时的窘境，不能真正使贫困群体脱贫。即使在现今做得较好的教育扶贫领域，同样也存在形式单一的问题。社会各界对于贫困农村的教育关注度和公益热情很高，但是社会组织或个人的支教活动，持续性不足，准入门槛较低，质量难以得到充分保障。

3.1.3 扶贫资源分配不均目前，我国社会组织的扶贫仍存在“选择”式扶贫的现象，多数社会组织对贫困人口进行识别，倾向于选择扶贫难度小、见效快的对象，导致扶贫资源分配不均匀，有些地方资金重复投入、大量浪费，有些地方却资金匮乏、走投无路。社会投资风险较高，吸引力小[11]。例如，在医疗救助方面，社会组织的救助集中在“效果好花费少”的病种，而其他周期长、花费大的病种则成为救助的“浅盲区”。此外，随着信息技术的发展，“互联网+”时代放大了社会组织扶贫的盲目性，往往出现“会哭的孩子有奶吃”的现象，被网络媒体报道的贫困人口受到很大的关注，接受大量的扶贫资源，而其他地区贫困人口仍然处于困境。

3.2 精准扶贫中社会组织参与不足的原因

3.2.1 社会组织自身发育不良我国社会组织几乎是从20世纪90年代建立市场经济体制开始兴起的，发育时间较短，自身能力和影响力有限，因而，社会组织参与扶贫事业仍处于探索阶段。从外部环境而言，由于长期以来社会组织处于政府管控之下，在夹缝中求生存谋发展，先天发育不足。从内部因素而言，由于社会组织缺少规范的内部管理，尚未形成完善的内部管理制度，组织内部管理相对松散和随意，特别是贴近贫困基层的草根组织。除此之外，社会组织一般属于公益性机构，社会认可度不高，难以吸引优秀人才的参与，因而，难以发展壮大。

3.2.2 社会组织间缺少扶贫资源共享机制扶贫事业是一项关乎社会公平正义的事业，在过去的粗放扶贫模式中，经常会出现一些分配不均的现象。“精准”的目的是为了最大限度地整合社会的各类资源，力促公平合理的分配秩序，保证社会公平正义。然而在目前的扶贫中，社会组织多以某一扶贫项目的方式运作，而且不同地域、不同领域的社会组织间缺乏沟通协调机制，贫困地区往往只能享受到一项或几项扶贫项目，难以解决其他困境。此外，资源共享机制的缺乏也导致扶贫资源呈碎片化状态。

3.2.3 社会组织与政府间缺乏有效的合作机制

社会组织参与精准扶贫程度低的主要原因在于缺乏有效的合作机制。其一，在贫困人口的识别上，在传统的行政体制中，地方政府官员作为理性经济人，不愿意将扶贫权力分配给社会组织。其二，在精准扶贫项目的实施上，规模较大的基金会、协会、慈善总会等，其组织设置和活动方式类似于行政机构，缺乏社会组织应有的透明性[12]。而真正了解贫困人口需求、具有灵活性的草根社会组织却被隔离在扶贫项目之外。

4 加强精准扶贫中社会组织参与的建议

4.1 转变理念，鼓励社会组织积极参与精准扶贫

扶贫开发是全社会的责任，不能单一的依靠行政手段、行政力量来推动，应善于运用市场的手段和方式，依靠市场的力量、社会的资源来推动。我国社会组织发育不健全的重要原因在于缺乏促进社会组织成长、提高社会组织参与积极性的环境。因此，在精准扶贫中，应当摈弃全能型政府的逻辑，重视对社会组织的培育，破解社会组织发展的体制和机制障碍，在设立登记、公共财政支持和能力扶持等方面给予相应的保障和帮助[13]，同时要为其参与精准扶贫提供组织路径和制度安排，鼓励社会组织广泛地参与到精准扶贫的过程中去，提高精准扶贫的实际效能。及时总结各地引导社会组织参与扶贫开发的经验和做法，形成一批可复制、可推广、可持续的好模式、好典型。

4.2 敢于创新，拓宽社会组织参与精准扶贫的渠道

社会组织参与渠道的不足致使社会组织参与精准扶贫的程度较低和形式单一。为此，应当不断拓宽社会组织参与精准扶贫的渠道，努力构建政府、社会组织和社会公众相互合作的协同机制，保障社会组织可以参与到精准扶贫的各个环节，从人群识别到项目落实再到效果评估，以最大程度发挥社会组织协同正效应。促使各类社会组织在文化教育、农业技术、生态环境保护、医疗卫生服务、养老服务、贫困群体关爱救助、社区防灾减灾等项目领域发挥专业优势，协助政府部门解决贫困群体脱贫致富的实际困难和难题，打造社会组织参与农村扶贫开发的优质项目。

4.3 协调沟通，建立政府与社会组织间有效的合作机制

我国政府长期以来的官僚主义导致“信息壁垒”现象较为严重，在精准扶贫领域尤为突出。一些地方政府不愿意将识别出来的贫困人口数量、名单和贫困程度等公布于众，有的甚至公布虚假数据。在我国法律法规体系不够健全的情况下，为保障社会组织的顺利发展，必须将善治理念中的透明公开制度作为核心制度贯彻到其发展的全过程[14]。因此，首先，应打破信息保护主义的限制，加强精准扶贫的信息公开机制建设，切实保障扶贫实效。其次，建立政府与社会组织间平等对话的协商合作机制[15]，例如，举办精准扶贫听证会，政府、社会组织及公众政府，共同商讨扶贫项目、扶贫方式等。再次，加快推进面向社会购买服务，使各类社会组织能够通过公开竞争的方式，积极参加政府面向社会购买服务工作。

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Study on the Participation of Social Organizations in Targeted Poverty Alleviation

FUZongliang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Through the analysis of the necessity of social organizations to participate in targeted poverty alleviation,the paper discusses the role of the social organizations in the process of accurate identification of poverty,poverty alleviation plan formulation, arrangements for poverty alleviation projects,funds management and supervision.And it points out the shortages of targeted poverty alleviation of social organizations to participate in and the reasons,and raises countermeasures and suggestions on converting concepts, extending participation paths for social organizations and establishing cooperative mechanism between government and social organizations.

targeted povertyalleviation;social organization;participate

F323.8

A文献标识码：1002-2481（2017）02-0304-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.39

2016-10-06

付宗亮（1992-），男，河南信阳人，在读硕士，研究方向：农村扶贫与治理政策。