政府-市场关系演变与文化中介组织适应性创新

刘红岩 秦淑倩 李 彬



政府-市场关系演变与文化中介组织适应性创新

刘红岩 秦淑倩 李 彬

“政府-市场”关系定位及其动态演变给我国文化中介组织的变革与发展带来了体制性障碍，致使其难以满足文化市场体系持续完善以及文化产业做大做强的内在需要，由此亟需文化中介组织进行适应性创新。从政府与市场之间的关系切入，在厘清我国“大政府-小市场”格局的基础上明确文化中介组织的职能定位，由此进一步分析目前我国文化中介组织在发展过程中所面临的诸多限制性困境及其成因，并明确其适应性创新的实现路径及其关键点，从而为完善我国文化中介组织体系提供政策建议。

政府-市场关系； 文化中介组织； 限制性困境； 适应性创新

在我国，文化中介组织伴随着社会主义市场经济的建立、文化体制改革渐入深水区、现代文化市场体系持续完善以及文化产业快速发展的宏观背景而产生与发展。无论是通过政府职能转变或政府机构改革而组建还是由民营文化企业自发联合成立①刘金祥：《关于我国培育和发展文化中介组织的若干思考》，《中共宁波市委党校学报》2012年第2期。，文化中介组织作为市场经济体系尤其是文化市场的重要构件，不仅能够在文化产品的生产、流通到消费的全部价值链中发挥作用，提供市场反应、组织联络、价值认定等多样化中介服务，以达到均衡和调节文化供求、促进文化要素合理配置以及降低交易成本的目的，还能够集聚并组合各种分散的市场主体，建构跨行业、跨区域的统一性文化市场，以此来吸引非公有制资本的有序进入，形成更具优势的基于混合所有制的文化市场运营体系；此外，文化中介组织还是沟通企业与市场、企业与政府之间的桥梁与纽带②宋光华：《市场中介组织研究》，北京：经济管理出版社，1997年，第5页。，以确保文化市场的和谐、繁荣与稳定。如林峰③林峰：《建立发展文化产业中介组织》，《出版参考》2003年第33期。研究指出，文化中介组织是文化产业发展离不开的“拐棍”；潭泽宏④潭泽宏：《文化产业发展中的十方面关系》，《中国文化报》2003-4-23，第2版。也特别强调文化产业与文化中介组织关系在文化市场中的重要性，并指出：“文化中介组织的不断壮大是文化产业发达的一个重要标志，因此大力培育文化中介市场势在必行”。

然而，由于受历史和现实诸多主客观因素的限制，我国文化中介组织的职能发挥仍存在一定困境，如文化中介市场发育程度低，尚未树立真正的市场观念；法制不健全，行业管理和自律缺位；发展不平衡，文化中介组织官办色彩浓厚，缺乏独立性，对市场形成垄断，限制了民营和个体文化中介的成长和发展等。究其根源在于：在我国转轨期，政府-市场关系的不规则演变使得文化中介组织在“政府-中介-市场(企业)”这一关系体系中难以保证足够的动态匹配性，进而从根本上制约了中介组织

的创新行为与效率。特别是在文化产业发展面临重大历史机遇以及文化体制改革已步入深水区的现实背景下，如何纾解文化中介组织现存的限制性困境、不断夯实内在创新力，为现代文化市场体系完善及将文化产业打造为国民经济支柱奠定坚实基础，成为业界亟需解决的重要课题。

但是，通过梳理已有文献却发现，现有研究多是基于写实的角度对我国文化中介组织职能定位、现存问题以及解决方案等进行描述性分析，并未从政府-市场关系视角对其本质根源进行中国情境下的深入挖掘，也未能明确在此背景下文化中介组织进行适应性创新的实施路径。基于此，从政府与市场之间的关系分析入手，在厘清我国“大政府-小市场”格局的基础上明确文化中介组织的职能定位，由此进一步分析现阶段我国文化中介组织在发展过程中所面临的诸多限制性困境及其成因，并构建其适应性创新的基本路径及其关键点，为完善我国文化中介组织体系提供相应政策建议。

一、文化中介组织定位的差异性分析：基于政府-市场关系演变的视角

在相对固定的经济体制环境中，政府、市场与中介组织必然存在某种内生关系，这也是诸多经济学理论重点探讨的话题之一。但在转轨期，随着政府与市场关系定位或阶段性或不可逆的动态演变，必然会导致文化中介的定位和职能被动改变，甚至在某种程度上需迎合或配合上述关系。基于此，本文按照市场效率与政府能力的双重维度将政府与市场间的关系区分为“大市场-小政府”和“大政府-小市场”两种性态*注：如果按照该维度的划分，还需要进一步观测“大政府-大市场”、“小政府-小市场”在逻辑层面是否成立。但无论是基于经济学理论还是现代国家经验，“大政府-大市场”和“小政府-小市场”两种模式在政治版图、市场治理等方面存在一定的先天局限，故本文对该两种类型不做进一步地深入讨论。，并在此特定情境下具体解析文化中介组织的匹配性角色及职能承担。

(一)“大市场-小政府”下文化中介组织的定位与功能解析

(二)“大政府-小市场”下文化中介组织的定位与功能解析

但进一步客观分析发现，“大政府-小市场”模式并不会简单直接导致文化中介组织异化或扭曲，政府能力是关键决定因素：当政府能力较强时，即“能够提供一国经济增长和发展的合理制度以及经济政策得以有效实施的效率机制”*刘永亮、赵刚等：《中国需要“双轮驱动”》，《新产经》2013年第2期。，政府可运用经济、法律和必要的行政手段，通过制定规划和产业政策间接有序的调节、管理和监督文化中介市场，减少文化中介组织发展的盲目性，引导其均衡发展。反之如果政府能力相对较弱，往往容易导致调控和管理行为不规范，甚至会过度干预，扰乱文化中介组织的市场秩序。在我国，随着市场化进程的不断深入，政府在调整其职能范畴时，“大政府”特性并没有简单地消失，而是向着“强政府”的方向有序过渡，即退出对微观经济领域的定点干预，强化对宏观经济的预期调控。因为只有“强政府-大市场”的结合，才能充分发挥政府和市场的双强优势，保证文化中介真正发挥市场效能，使社会主义市场经济创造出更高的生产力*袁恩桢：《政府与市场的“双强模式”是社会主义市场经济的重要特点》，《毛泽东邓小平理论研究》2013年第8期。。

二、“大政府-小市场”格局下我国文化中介组织限制性困境分析

近年来，我国文化中介组织的发展虽然取得了较大成效，但从整体上看仍然存在资源配置功能受限、区域发展不均衡、市场监管和行业自律亟需强化等显著问题。其主要成因，在于我国文化中介组织起步较晚、配套机制不够完善*胡攀：《我国文化中介机构刍议》，《重庆社会主义学院学报》2007年第3期。；垄断性较强*杨爱华、李文学：《文化中介组织在地方政府间关系中的作用》，《今日中国论坛》2007年Z1期。；管理体制不顺、政府干预过多等。但究其根本在于我国政府与市场关系正处于“弱政府-小市场”阶段*注：诸多证据已表明：在我国现阶段，一方面市场机制是不完善的，呈弱势状态；但若从政府对市场的干预角度进行审视同时又发现，政府虽然权力较大，但其效率相对低下，同样呈现出一种弱势状态。因此可以说，“弱政府—弱市场”是我国政府与市场关系非理想的实然状态(邢晓平：《论政府与市场的关系》，郑州大学硕士论文，2003年)。，突出表现为政府市场监管职能的缺位或越位、市场理念与运行规则尚未完全建立以及塑造文化价值和社会认同职能的次级化等*杜安国、朱军：《市场化改革：“强政府”还是“弱政府”？》，《经济研究参考》2009年第28期。，由此给文化中介组织带来了深层次的体制障碍和市场束缚。尤其是近年来，随着简政放权等政府体制改革的深入，我国开始由“弱政府-小市场”向“强政府-大市场”模式进行转变和过渡，使得文化中介组织的创新发展在转轨过程中面临着更加突出的滞后性问题，具体表现在以下三个方面：

第一，政府职权较为集中且其执政模式和行政效率有待进一步提高，导致文化中介市场体系混乱及市场地位缺失。具体来说，政府缺乏系统合理的顶层规划与引导调控，导致文化中介组织分布不合理、发展不平衡；政府没有建立起严格的监管体系且法律法规不健全，导致文化中介市场秩序缺失、服务质量低下；政府缺少对文化中介组织的舆论宣传导向，导致其公信力不高、市场拓展能力较差。上述政府的“越位”、“缺位”和“错位”行为，都直接影响了文化中介组织的规范运作和中介效率*罗加环：《我国现代文化中介机构与政府规制研究》，华中师范大学硕士论文，2009年。。例如文化产权交易中心作为文化产权流转和价值发现的关键机制，在我国多是政府行政操作的产物，行政机制在一定程度上替代了市场机制，难以形成由竞争带来的价值发现机制*李彬、潘爱玲：《文化产权交易中心：中国情境下的定位、异象与创新》，《贵州社会科学》2015年第7期。。

第二，由于我国文化体制改革的渐进性，现代市场的运行理念尚未完全建立，文化中介组织缺少发展必需的外部条件和运行土壤，致使其尚未成为真正的市场化运营主体，无法发挥中介职能。例如，我国现行法律法规对文化中介组织这一新生事物，整体上欠缺配套性，制度覆盖率相对较低，且对文化中介的性质、职能、经营范围及权责划分等方面的规定模糊，导致文化中介无法真正纳入基于法制化为前提的市场轨道；这种制度的不健全也在无形中降低了企业对文化中介组织的信任和依赖，而更多地习惯“有事找政府”。此外，与英法等国家文化行业协会高度发达不同的是，我国文化行业协会大多尚未脱离“官办”，表现为过度依附政府部门，或是由政府官员兼任协会领导对其行政化管理，导致发展滞后，难以发挥参与和影响文化政策、行业代表和行业协调等基本职能。

第三，转轨期政府与市场关系的不规则演变及其不稳定状态，使得我国文化中介组织普遍面临创新能力滞后、区域发展不均衡以及治理与管理体制不健全等问题。具体表现在以下方面：一是文化中介组织创新能力严重滞后，导致其在运行机制、产品服务等方面难以满足利益相关者的多元化诉求，如在文化产权交易方面，我国文交所的交易主体强制为国有产权，无法吸引民营产权和外资产权进入，特别是随着中小微文化企业快速发展，其借由产权交易进行资源整合的需求强烈，但现有文交所却无法提供匹配性的产品与服务。二是文化中介组织区域发展严重失衡，难以发挥其在文化资源以及文化要素跨区域流动中的中介职能。我国文化中介组织多是各地政府根据政策指向和自身偏好组建，往往带有明显的行政属地属性，导致各地市场和中介组织始终处于封闭状态，既阻碍了文化生产要素的有效流动，也导致文化中介难以发挥协同效应；此外，文化中介组织往往集中分布于东部沿海等文化产业发展较快的区域，与文化资源的“西倾”存在一定的不匹配性，难以满足文化资源产业化发展的内在需求。三是文化中介组织治理机制与管理体制缺失，政府干预式的组建模式决定文化中介在组织架构、治理机制与管理体制上难以充分市场化，进而导致决策流程流于形式、决策质量难以保证；当然，文化中介组织高素质、复合型人才的严重匮乏，也在一定程度上形成了阻碍效应。

三、我国文化中介组织适应性创新的实现路径分析

(一)文化中介组织适应性创新的制度保障：厘清政府-市场关系，明确中介职能定位

基于文化中介组织适应性创新的内在要求，构建政府与市场“双强”模式需重视以下关键点：从政府层面上来说，建立高效“强政府”包括三个方面，一是鉴于我国文化中介发展的“先天不足”，政府应充分利用行政职能健全文化中介组织机制，大力扶持其创新发展，例如出台相关优惠政策、加快文化中介职能建设、逐步放开所有制成分的限制、健全的法制环境等；二是鉴于政府对文化中介组织管控过多过严，政府应当为其发展营造宽松的外部环境，尤其是当文化中介逐步成熟后，政府应进一步简政放权，让文化中介真正发挥市场作用。三是鉴于文化中介组织独立性缺失，政府在文化体制改革的整体设计中，应为文化中介提供市场化发展的空间，并赋予其适当权利范畴，包括参与制定产业政策、行业标准等。从市场层面来说，构建“大市场”就是要尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用，具体来说应进一步加大市场化改革力度，激发文化市场主体活力，完善其体系建设，健全其法制建设，推进要素的市场化配置，防止和纠正市场失灵。

(二)文化中介组织适应性创新的环境基础：完善市场配套机制，优化市场管理体制

一方面需进一步完善文化中介组织的市场配套机制。健全市场运行机制、完善市场配套体系是解决我国文化中介起步晚、创新能力弱的基础。现阶段的重点包括：尽快由行业协会建立文化中介组织统计指标体系，形成统一信息平台，为文化中介的发展提供决策有用信息；通过组织行业培训、技术咨询、项目招商等服务，建立文化中介组织内部合作与协调机制，以便更好地促进文化中介间的信息、渠道等资源共享及风险分摊；尝试引入文化中介保证金制度，以保证金审核“资质”划分，这不仅能够逐次建立文化中介的市场淘汰机制，也能够持续督促中介组织提升服务质量。

另一方面还需要进一步改善文化中介组织的市场管理体制。首先要构建有效的行业自律组织，通过制订协会章程与入会准则填补文化市场管理的“真空地带”，构建政府、市场与企业间有序互动的结构化管理系统。其次要建立适度的惩处机制，通过媒体监管、社会监督等多元化治理手段加强执法力度，净化中介市场；同时针对目前同一中介市场内行业分割、业务交叉等不合理局面，需对中介组织进行清理整顿及重新的系统性定位设计。最后还需进一步改善文化中介的市场氛围，强化对文化中介地位、功能等宣传，确立文化中介的社会和行业地位*刘金祥：《关于我国培育和发展文化中介组织的若干思考》，《中共宁波市委党校学报》2012年第2期。。

(三)文化中介组织适应性创新的关键路径设计：以满足意识形态管理与文化产业发展双重目标为原则

一方面，为适应政府意识形态管理的需要，文化中介组织需有效平衡其垄断属性与经济属性间的关系。无论是基于意识形态管理的主观需要还是基于组建路径的客观现实，文化中介的垄断属性显著，在某种程度上阻碍了其作为市场主体的职能。因此如何平衡二者间关系，是文化中介适应性创新要解决的首要问题。一方面针对国有垄断程度较高的现象，文化中介应基于我国混合所有制改革的宏观背景，积极引入非公有制经济，以此构建多元资本共生的现代市场体系，同时也为文化中介做大做强奠定产权基础*赵晓红：《云南省文化产业中介组织的培育与发展研究》，《云南财经大学学报(社会科学版)》2011年第5期。。另一方面在当前政府职能转变的大背景下，文化中介应主动与政府脱钩，同时抓住现代文化市场完善与文化产业发展的历史机遇，积极塑造中介服务品牌，提升市场知名度*罗加环：《我国现代文化中介机构与政府规制研究》，华中师范大学硕士论文，2009年。。

另一方面，为满足现代文化市场改革与文化产业做大做强的现实需求，文化中介组织不仅要全方位、结构性地融入文化市场体系以切实发挥中介功能，同时还要积极创新以提升中介服务质量。具体来说：首先文化中介组织需建立并完善现代企业制度，健全公司治理机制和内控制度。其次要不断提升文化中介的市场运作能力，包括建立正确的市场经营理念、提升战略管理能力等。其中需重点强调的是，由于不同中介业务范畴的差异化定位，外部战略联盟成为文化中介发展壮大的重要途径，即在市场中主动寻找协作伙伴，或将自己的运营链与其它相关企业(专业代理公司、销售公司等)衔接，但需注意设计好运行机制、制定合理的利益分享制度、建立科学完善的监控机制*顾江：《南京文化中介组织发展中面临的机遇与挑战》，《南京社会科学》2003年第12期。。最后基于我国丰富的文化资源和产品，文化中介组织还需不断拓展其服务范围和产品内容；特别是随着“互联网+”逐步上升至国家战略层面，其必将影响中介组织的创新行为，为此文化中介还需尝试跨越传统中介发展模式，积极引入信息技术，以更好地服务于互联网时代下文化产业的转型升级。

四、研究结论与启示

虽然文化中介组织作为政府、市场与企业之间的纽带功能已被业界所认同，但我国文化中介组织仍面临创新能力匮乏、独立性缺失、区域不均衡等发展掣肘，极大阻碍了现代文化市场体系的持续完善及文化产业的做大做强。为此，从政府与市场的关系分析入手，深入探究在我国“大政府-小市场”格局下文化中介组织发展变革所面临的诸多限制性困境，并力求以此为基础构建其适应性创新的实现路径。研究发现：第一，政府与市场间的关系定位是决定文化中介组织市场角色及职能定位的关键，在“大市场-小政府”和“大政府-小市场”两种不同关系性态下，文化中介分别扮演着市场利益的维护者以及政府治理的配合者等不同角色。第二，我国“大政府-小市场”的现实格局是造成文化中介组织面临诸多限制性困境的主要诱因，政府职能过大、市场机制不够完善等导致了文化中介职能定位模糊、行业自律管理缺失、创新效率较差等问题。第三，构建与我国转轨期制度环境相适应的创新体系是解决文化中介组织发展困境的关键，其中需要厘清政府-市场关系，以明确文化中介组织的职能定位；从市场配套机制、市场管理体制等方面完善文化中介组织创新的环境基础；同时以满足意识形态管理和文化产业发展双重目标为原则，明确文化中介组织创新的主要路径。由此可为我国进一步完善宏观文化体制改革、建立市场化的文化中介组织体系提供政策建议。

当然，本研究仅是基于理论挖掘的视角对我国文化中介组织所面临的问题进行剖析，并给出与之相匹配的解决方案，尚未对制度环境与文化中介组织运行效率、市场化进程与中介治理等相关研究结论进行实证检验。此外还需特别强调的是，文化中介组织的创新发展作为现代文化市场体系完善和文化产业做大做强这一系统工程的关键环节之一，还需其与其他市场主体之间保持合理的协同空间和节奏，这也是后续研究的重点内容。

Adaptive Innovation of Cultural Intermediary Organizations

[责任编辑：贾乐耀]

with the Evolution of Relationship between Government and Market

LIU Hong-yan QIN Shu-qian LI Bin

(School of Management, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The dynamic evolution of the position of government and market has brought a fundamental obstacle to the transformation and development of China’s cultural intermediary organizations, making it difficult to improve the modern cultural market system and the cultural industry bigger and stronger. Thus China’s cultural intermediary organizations need adaptive innovation. This article starts with the analysis of the relationship between government and market. Then on the basis of our country’s basic pattern “big market, small government”, this article makes a clear position of cultural intermediary organizations. Thereby it analyzes many restrictive difficulties and their causes at the present stage of China’s cultural intermediary organizations in the development process. At last, it builds the overall framework of adaptive innovation and the key points, in order to offer policy advice to improve the cultural intermediary organizations system in China.

Relationship between government and market; Cultural intermediary organizations; Restrictive difficulties; Adaptive innovation

国家社科基金重大项目“完善现代文化市场体系与培育骨干文化企业研究(14ZDA051)”；国家社科基金重点项目“文化企业兼并重组的实现路径及效应评价研究(14AGL012)”；国家自然科学基金青年项目“制度环境、子公司并购与企业集团内部资本配置(71302091)”；山东省社会科学规划研究项目“政府干预、并购控制权转移与企业创新研究(15CKJJ01)”。

刘红岩，山东大学管理学院讲师，博士研究生(济南250100)；秦淑倩，山东大学管理学院硕士研究生(济南250100)；李彬，山东大学管理学院副教授(济南250100)。