美国经济政策协调机制分析

罗振兴

美国经济政策协调机制分析

罗振兴

作为现代经济政策过程的有机组成部分，经济政策协调是非常必要的。在美国政治制度的外在约束之下，美国的经济政策协调机制基本上是由美国总统决策模式所决定的。不过，直到克林顿政府时期美国才建立以总统为中心、以国家经济委员会为协调机构的经济政策协调机制。目前，美国经济政策协调机制运行较为顺畅，已经基本实现制度化。但需要指出的是，美国并不存在货币政策和财政政策的正式协调机制。

美国;经济政策;协调机制

与相对静止和停滞的农业社会相比，工业社会和后工业社会的专业化水平更高、分工更为发达，经济体系呈现出高度复杂性，与此相适应，政府的经济管理职能也逐渐由专业机构行使，经济政策分工也日益复杂，参与经济政策制定和实施的政府部门数量越来越多。但经济本身属于复杂系统，各种问题相互交织、相互影响，很难完全清晰地界定并归口到特定的政府部门，这必然导致相关的政府机构出现职能重叠、交叉或缺失的问题，还会导致政府部门之间的权力之争，或者相互推诿等现象，这时，客观上就需要在政府部门之间进行协调。此外，经济政策的专业化分工虽然能提高政策制定和执行的效率，但由于官僚体系发展的自身规律，各部门往往会拼命揽权，扩大部门的“地盘”，追求部门利益，而且通常会成为其主管行业或所在地区的利益代言人，在制定政策时，往往从官僚个人利益、政府部门利益、行业利益或地区利益出发，即从局部出发而不是从全局(公共利益)出发，政策最终就难免出现偏差，这也突显了从全局出发进行协调的必要。再者，经济政策的外溢性和政策不当的风险巨大，使得协调也很有必要。政策制定者并非全知全能、所得的信息也并不完全，所能利用的政策工具也有限，而且通常还要在多个相互冲突的目标中作出优先取舍。鉴于经济政策的外溢性很强，一些表面上看是某个部门、某个地区、某个专业的经济问题，经常会“牵一发而动全身”，处理不当的话，也会成为影响整体经济、整个国家乃至全世界的大问题，因此，也需要汇聚不同部门的信息、充分发挥集体智慧，从国民经济乃至世界经济的整体加以考虑和分析，尽可能作出明智的经济决策，选择最优的政策工具，采取全面、综合、系统的解决方案，这一过程，实际上就是广义的协调过程。从这个意义上讲，经济政策协调就是要超越个人利益、部门利益、行业利益和地区利益，尽量克服专业局限性、信息不充分等的制约，处理经济问题本身的复杂性和极强的外溢性，以实现最优的经济政策目标。换言之，协调是否有效、高效，是经济政策能否顺利实现其预期目标的关键因素之一。如何建立和实施高效的经济政策协调机制和制度？笔者以美国为例，考察美国经济政策协调方法、机制和制度，对美国经济政策协调机制做出总体评析，总结其经验和教训以资借鉴。

一、美国国家制度、总统经济决策模式与经济政策协调

所谓经济政策协调是指为了解决经济决策过程中的冲突、矛盾和不同意见，对经济政策的目标、内容、途径和方法等达成共识而采取的各种行动。经济政策协调机制是指经济政策协调的运行方式。不同的国家，因为历史、文化、制度、科技和经济发展水平等的不同，往往会有不同的经济政策协调机制。美国自然也不例外，其经济政策协调机制，一方面受制于经济问题的复杂性和政策制定过程的科学性，另一方面受制于美国特殊的国家制度，特别是三权分立和制衡以及联邦制的政治结构。

(一)美国国家制度对经济政策协调机制的影响

美国国家制度是以私有制为基础的资本主义制度，国家结构形式为联邦制，实行的是三权分立与制衡的政治制度、两党制的政党制度以及总统制的政权组织形式。美国是世界上第一个具有成文宪法的国家，宪政历史悠久、自由民主的观念源远流长。这些基本的国家制度和政治制度构成了经济政策过程以及经济政策协调机制的外在制度约束，影响着经济政策过程以及经济政策协调机制的效率，决定了经济政策协调机制的制度边界。

首先，以私有制为基础的资本主义制度决定了利益集团是经济政策过程中的重要参与者。“作为竞技场所，国家制度为形形色色的社会团体提供影响或渗透经济政策制定过程的特定渠道”。尽管利益集团和各种社会团体并不掌握国家权力，但美国国家制度给它们提供了参与经济政策制定过程的制度机会和途径，从而可以影响相关政策过程，促进或妨碍政策的形成和执行。尽管美国相关政府部门和处于优势地位的利益集团或社会团体试图推行有效的经济政策，但往往可能会遭受美国制度性和结构性因素的阻碍和破坏，这是美国和其他发达的民主资本主义国家相比较为突出的一个特征。*约翰·L· 坎贝尔等编：《美国经济治理》，董运生、王岩译，上海：上海人民出版社，2009年，第332页。

其次，美国联邦制突显了美国州和地方政府作为经济政策实施主体的重要性，联邦和州之间经济权力的划分以及各州之间的独立性，使得联邦政府和州政府之间、州和州政府之间的经济政策协调很有存在的必要性。从美国历史来看，大部分时间里联邦政府没有介入经济过程，地方政府(“州”和地方管理机构)自从殖民时代以来就不断介入工业和部门经济的建构过程。*约翰·L· 坎贝尔等编：《美国经济治理》，第331页。近期的一个例子是2015年8月奥巴马政府发布的“清洁电力计划”。该计划要求到2030年美国发电厂碳排放目标在2005年基础上减少32%，各州须于2016年9月前提交初步减排方案，但这一政策遭到了包括西弗吉尼亚州在内的逾20个州的反对，它们向华盛顿巡回上诉法院起诉环保署，要求推翻清洁电力计划，并请求案件审理期间法院判决暂停实施该计划，最高法院于2016年2月9日裁定，要求美国环保署在法律诉讼悬而未决期间暂停实施该计划。

第三，美国法院也是一类重要的经济政策制定主体，在美国经济政策形成和执行过程中发挥着重要的作用。“在美国历史大部分时间里，法院是唯一可以独立于政党政治之外行使完整国家功能的国家机构。法院决定立法机关通过的法律的涵义和效力，界定政府之间关系的边界，行使国家超越于经济的特权，并成为对经济实施监控的主要机构。法院由此成为美国国家的代理人，就如同行政机构对于欧洲国家一样。实际上，美国的法官在大量的政策制定中采取了独特的富有进取精神的立场，并成为一个十分特殊的管理角色”。正如莫顿·霍维茨所强调的，由律师、法律职业、法院和法官等所构成的法律系统，推动了美国19世纪上半期的经济转型，那些支持经济发展的法官和政策制定者，对美国商业系统的早期发展提供了巨大支持。*约翰·L· 坎贝尔等编：《美国经济治理》，第331、338页。从实际来看，一些法律诉讼行动以及美国法院的判决本身就意味经济政策制定，特别是有关产权界定的相关判决；另外，一些判决则可能会改变已出台的经济政策，起到修订、阻碍甚至取消该政策的作用。

第四，美国立法机构也是非常重要的经济政策制定主体。比如在19世纪30年代到60年代之间，国会通过了上千家公司豁免法案，最终通过合并法案限制了企业家责任和风险。又如，为了回应新泽西州法院对信托法案合法性的质疑，该州立法机构制定了合并法，允许合并公司持有本地区内外公司的股票，从而促进了大企业的发展与联合，后来，其他州纷纷效仿，也采取了这一政策。*约翰·L· 坎贝尔等编：《美国经济治理》，第337页。不过，在三权分立和制衡制度之下，美国国会通过的法律不仅可能会受到美国总统的否决，也有可能被最高法院宣布违宪而无效。美国国会内部，则因党派政治和意识形态划线而很难达成共识；同时，国会内部委员会众多，一些影响范围广、溢出效应强的经济政策立法，很多委员会都有管辖权，这不可避免地带来了内部协调问题。除了作为重要的经济政策制定主体之一外，国会还是最为重要的政策监督者。国会可以通过授权、拨款、不批准行政机构或法院系统关键职位的任命、召开听证会等诸多形式对行政机构进行监督和制衡。*美国国会委员会制度设置了众多的专门委员会(常设委员会、特别委员会、联合委员会、会议委员会)，各种委员会还下设了众多的小组委员会，尽管有专业化分工的好处，但同时也造成了“政治碎片化”和多元决策的问题，过多的委员会自然会造成国会内部协调的困难。管辖权的冲突、重点委员会和普通委员会之间的竞争造成议事程序和实质问题上的“混战”局面。参见孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》(修订版)，上海：上海人民出版社，2012年，第180-204页。

联邦制、三权分立和制衡，两党制以及总统制构成了美国特有的政治结构，容易形成条块分割、部门利益为中心的政治碎片化格局。在这种特殊的政治碎片化格局中，行政、立法和司法等机构之间、联邦和州之间、代表利益集团的相关机构，都为实现特定经济利益而竞争。这种制度性的国家碎片化的状态，容易造成经济过程的僵局和不稳定状态，从这个角度看，地区之间、美国行政机构、立法机构、司法机构之间的分权和制衡天然地需要协调，而主要的协调者，也是最重要的经济政策制定者，是总统制下代表美国国家利益的美国总统。当然，行政机构内部也有众多的部委，加上白宫内部众多的顾问，对于复杂的经济问题，它们之间也必须进行协调。二战以来，随着美国总统权力的不断扩大和行政机构的不断膨胀，加上经济问题日益复杂，全球经济一体化程度不断提高，美国经济政策协调机制也在不断演变。

(二)经济政策协调与总统经济决策模式

协调贯穿于经济决策过程的始终，即设定议程、政策形成、政策执行和政策评价这四个阶段。一些重大的经济政策，特别是美国总统提出的经济政策，协调进展得如何往往是政策能否顺利推进和最终成功的关键。*按照发起的主体来看，美国经济政策制定分为以下几种情形：一是总统提出政策建议，国会通过立法并被总统签署生效；二是行政机构通过监管过程制定政策(总统发布行政令和指示、备忘录，主管各部委或独立监管机构发布规则细则等)；三是法院裁决对法律进行了新的阐释；四是国会修订法律并被总统签署生效。这一过程也可以进一步细分为几个小阶段，如法院立法、行政机构发布细则(规章)、司法指引等。政策形成可能是渐进的，多数情况是对已有政策进行的修订。政策形成往往以正式发布文件(法令、规章或法院判决)为标志，这意味着正式的政策建议被提交并被政府所采纳。除了一些特别重大或非常重要的经济政策之外，美国总统一般不直接参与经济政策制定，通常只是进行最终决策。自上世纪30年代以来，美国总统逐渐走上经济决策的前台，特别是1946年通过的《就业法》，明确赋予了联邦政府对国民经济进行宏观调控的职责，正式确立总统对宏观经济决策的领导权。而且，自罗斯福总统组建“总统行政办公室”(the Executive Office of the President，EOP)以来，美国总统逐渐扩大了直接对自己负责的幕僚的规模和权力，在白宫内部设置了众多的协调机构和智囊机构，在经济决策方面从单纯依靠某一行政部门转变为主要依靠白宫内部的经济智囊进行决策。从某种意义上讲，经济智囊机构的设立以及向规范化和法制化方向的完善，是美国宏观经济决策迈向民主化和科学化的尝试，而总统经济幕僚机制本身也成为美国宏观经济决策机制的有机组成部分。*郑迎平：《浅析美国总统经济决策机制》，《太平洋学报》2002年第2期；陈宝森、侯玲：《美国总统与经济智囊》，北京:世界知识出版社，1996年。

美国总统经济权力的扩大增加了经济政策协调的必要性。实际上，战后联邦政府经济权力的扩张，从四个方面增加经济政策协调的必要性：一是内阁部门的增多。1945—1990年，内阁部的数量经历了最为迅猛的增长，新增了健康教育和福利部(1953年，1979年重组为卫生与公众服务部和教育部两个新部)、住房和城市发展部(1965年)、运输部(1966年)、能源部(1977年)、退伍军人事务部(1989年)；2002年设立了国土安全部。一般而言，新设部门会涉及到经济权力的重新划分，在职责不清或重叠的领域会发生权力纷争或矛盾，需要进行协调。二是总统幕僚机构的增多。总统幕僚机构的设置可由国会通过法律或总统发布行政令而设立，战后由国会通过法律而设立的总统幕僚机构包括经济顾问委员会(1946年)、国家安全委员会(1947年)、美国贸易代表办公室(1962年)、科技办公室(1976年)、环境质量委员会(1969年)、国家毒品控制政策办公室(1988年)等，由总统通过行政令而设立的幕僚机构就更多了，但由于设立和废除都相对简单，因此，这类幕僚机构随总统更替、总统个人风格和偏好、机构业绩而变化。这意味着幕僚机构之间的协调必要性也在不断增大。三是随着幕僚地位的上升和巩固，幕阁之间的冲突日趋激烈，*按照国内学者的分析，美国总统幕僚与阁员的权力消长经历四个主要时期：一是阁员中心主义支配时代，即从建国初期华盛顿总统至1933年罗斯福总统上台之前，但这一时期已经出现了某些现代幕僚制的萌芽；二是幕僚制确立与发展时期，即从1933年罗斯福上台到1959年艾森豪威尔总统任期结束，但阁员仍居主导地位；三是幕僚制迅速上升和阁员地位严重衰退时期，即从1960年肯尼迪总统上任到1974年尼克松被迫辞职；四是幕僚制表明收敛，发展趋于平缓，阁员地位有所回升时期，即从福特上台至今。参见袁瑞军：《美国总统幕僚与阁员的权力消长》，《美国研究》1992年第3期。而且内阁数量和幕僚数量都在增长，这意味着协调的必要性大幅增长。四是随着战后全球化的深入发展以及经济体系复杂性的提高，政府涉及的经济领域越来越广，这势必引起各内阁部门之间、幕僚机构之间、幕僚机构与内阁之间对这些新经济领域的管辖权之争，因此，也加大了协调的必要性。

总统采取哪种经济政策协调机制通常是由总统决策模式所决定的。经济政策协调机制通常可以分为以下五种机制，即集中化(Centralization)协调机制、专业化(Specialization)协调机制、分开化(Separation)协调机制、标准化(Standardization)协调机制和程序化(Procedures)协调机制。集中化协调机制是指决策所需的信息汇聚到一个权威机构，该机构直接向最终决策者汇报的垂直一体化的等级协调方式。专业化协调机制是指决策信息按专业化分工的原理由专职的部门负责，协调职能由不同的专业机构负责的水平协调方式。分开化协调机制是指最终决策者所需决策信息由两个或两个以上的机构独立提供的协调方式。标准化协调机制是指将决策过程标准化进而将决策所需信息也标准化从而节约信息和决策成本的协调方式。程序化协调机制是指建立决策优先顺序和相关信息的优先等级的程序和规范的协调方式。*Jennifer Nou，“Intra-Agency Coordination,” Harvard Law Review，Vol.129, No.2, December 2015, pp.421-490.根据美国乔治梅森大学的詹姆斯·波菲弗勒(James P. Pfiffner)的研究，美国总统决策主要有三种模式。一是集中决策模式，即决策权集中到总统的形式。这一形式将白宫幕僚置于最为重要的地位。二是多元建言(Multiple Advocacy)决策模式。总统积极听取各种不同意见，鼓励各种观点交流，“百花齐放”，要求提交各种可能的政策选择方案，经过有序审慎的筛选过程之后再进行重大决策。三是“最诚实中间人”(Honest Brokers)决策模式。“最诚实中间人”代表总统，确保总统获得其顾问们的审慎意见、上报各种不同渠道的信息，并对政策辩论的前提进行独立分析。*James P. Pfiffner，“Decision Making in the Obama White House,”Presidential Studies Quarterly, Vol.41, No.2, June 2011, pp.244-262.这三种决策模式下，“最诚实中间人”决策形式通常会采取集中化协调机制；集中决策形式则会更多地采取分开化协调机制；多元建言决策形式则会更多地采取专业化协调机制。

由于二战以后美国最高级别经济协调机构一般都设在白宫内部，并由总统幕僚具体负责，因此，总统与幕僚关系往往也会影响经济协调机制的效率。一般认为，美国总统与幕僚主要有两种稳定的类型。一种是肯尼迪奉行的、以总统为中心的车辐式幕僚制，即总统是车轴的中心，幕僚班子是车轮的一系列车辐，幕僚班子围绕总统转，总统是其幕僚班子的负责人，对全部政策拥有最终决定权。这种类型有利于总统接触到来自不同方向的各种意见。另一种是杜鲁门创立被尼克松发展到顶峰的等级幕僚制，即总统与幕僚班子组成三级金字塔式权力格局，总统居塔尖，在总统与所有助手之间设有高级助手(超级幕僚)这一层次。超级幕僚往往与白宫办公厅主任或总统关系最为密切。超级幕僚可能只有一人(如杜鲁门、艾森豪威尔、约翰逊和卡特政府时期)，也可能二三个人(如尼克松和里根时期)。*袁瑞军：《美国总统幕僚与阁员的权力消长》，《美国研究》1992年第3期。在车辐式幕僚制下，负责经济协调机构的幕僚能很方便地直接与总统进行日常沟通，经济协调机制会更有效率；在等级幕僚制下，如果经济协调机构的幕僚本身属于超级幕僚，经济协调机制的效率最高，如果不是，则经济协调机制的效率就要低一些。

二、国家经济委员会的成立与美国经济政策协调的制度化

(一)二战以来美国经济政策协调机构的演变

“自20世纪30年代大萧条之后，随着经济问题变得越来越复杂，总统必须在这方面承担更多的责任。总统需要小心地均衡，制定出重要的财政和预算政策以使经济运行良好。……尽管有时总统能够从其他渠道获得经济方面的意见，但主要的建议来自于财政部长和经济顾问委员会的三名成员，以及行政管理和预算局局长。……联邦储备委员会主席也能对经济政策的制定产生一定的影响力”，“内阁成员通常被认为是自己所属部门和这个部门所服务的选区的利益的强硬保护者，因此无法提出客观的建议。相比之下，总统认为，他的幕僚们会给他提供合理的、毫无偏见的政策建议”。*詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯等：《民治政府：美国政府与政治》(第二十版)，吴爱民等译，夏宏图、陈爱民校，北京：中国人民大学出版社，2007年，第360-361、363页。正因如此，总统为中心的美国经济政策协调机构，可以追溯至罗斯福总统于1939年成立的总统行政办公室。*Harold C. Relyea，“The Executive Office of the President: An Historical Overview，” November 26, 2008，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/98-606.pdf。1943年，在解决副总统亨利·华莱士(Henery Wallace )和商务部长杰斯·琼斯(Jesse Jones)之间关于谁应负责政府战时海外购买项目的争执时，罗斯福总统免去了副总统经济战争委员会主席的职务，也同时免去了商务部长重建金融公司主席的职务，当时，经济战争委员会负责制定海外购买具体政策(项目)，而重建金融公司负责出钱。参见John R. Steelman and H. Dewayne Kreager，“The Executive Office as Administrative Coordinator,” Law and Contemporary Problems， Vol.21, No.4, Autumn 1956, pp.688-709.二战后，1946年创建的总统经济顾问委员会(CEA)和1947年创建的国家安全委员会(NSC)都属于总统行政办公室的下属机构，前者负责为总统提供客观的经济分析，并对国内外经济政策问题的制定和执行提供建议，在一定程度上也承担了经济政策协调职能，后者主要负责国家安全政策的制定和协调，其中也包含某些国际经济政策的制定和协调。艾森豪威尔时期创建了以CEA主席为首的经济增长与稳定顾问委员会。该委员会由几位副部长级官员组成, 负责协调各机构和管理部门的经济政策。

尼克松总统1969年就职后设立了经济政策委员会(CCEP)，由总统亲自负责，CEA主席负责协调具体工作，成员由副总统，CEA主席，农业部、财政部、商务部、劳工部、住房和城市发展部的部长，两位总统顾问，预算局局长组成，主要职能是协助总统“发展国家经济、协调经济政策”和“制定经济发展基本目标及国家经济政策”，但由于规模太大，运转不灵活，CCEP没能成为一个有效率的机构。随后于1972年被新成立的经济政策理事会(the Council on Economic Policy，CEP)所取代，该委员会由财政部部长担任主席，成员包括农业部、劳工部、运输部和商务部等部的部长以及管理预算局(OMB)局长、CEA主席、国际经济政策理事会(CIEP)主席等，负责协调所有的经济政策。*郑迎平：《浅析美国总统经济决策机制》，《太平洋学报》2002年第2期。很明显，尼克松总统实行的是等级幕僚制，经济政策协调采取的是集中化协调。

福特总统于1974年成立了经济政策委员会(the Economic Policy Board，EPB)，由财政部部长和总统经济顾问分别任主席和执行主席，成员包括农业部、商务部、教育部、住宅和城市发展部、内政部、劳工部、财政部等部的部长以及国务卿、OMB局长、CEA主席、CIEP执行主席和总统的经济顾问等，该委员会就所有国内和国际经济政策向总统提供建议，监督美国所有经济政策的制定、协调和执行，是经济政策决策的中心。但在实践中，发生了一些(正式或非正式的)机构能绕过EPB直接提交经济政策报告给总统的情况，比如1975年一项高达280亿美元的减税计划是由一个与EPB无关的特别小组完成的。*郑迎平：《浅析美国总统经济决策机制》，《太平洋学报》2002年第2期。福特总统希望采取多元建言决策模式，但实际采取了“最诚实中间人”决策形式，经济政策协调机制则采用了分立化协调机制。经济政策委员会在当时曾被认为是非常有效的，可能是福特总统最为重要的协调机构，也曾被在福特、卡特和老布什总统时期都任过职的一位高级官员评为“最好的协调机构”。*Jonathan Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,” American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey A. Frankel and Peter R. Orszag, Cambridge: MIT Press, 2002, p.988.

卡特总统则用经济政策小组(the Economic Policy Group，EPG)取代了EPB，负责全面协调国内外经济政策。EPG包括全体内阁阁员、OMB局长、CEA主席、国家安全顾问等，最初由财政部长和CEA担任联席主席。但该机构太大，而且内部充满矛盾，运转不灵，没有制定出合理的经济政策，没有白宫幕僚负责经济协调，其架构也逐渐瓦解，被内部成立的新委员会所架空。*Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,” pp.988-989.

里根总统初期的白宫经济政策协调极为分散，一开始成立了一系列的内阁委员会。国内经济政策协调分属于包括经济事务内阁委员会(Cabinet Council on Economic Affairs)在内的七个委员会负责，国际经济政策则由国际经济政策跨部门高级小组(Senior Interagency Group on International Economic Policy)负责，后于1985年将这些机构整合为经济政策理事会(the Economic Policy Council，EPC)和国内政策理事会(the Domestic Policy Council)。经济政策理事会由财政部长牵头，负责整合国内和国际经济政策决策。老布什时期EPC继续运转了3年，但他经常绕过EPC从其他地方获取政策建议，后来创建了无所不包的政策协调小组(Policy Coordination Group，PGG)，其职责整合了EPC和国内政策理事会的政治角色。*Stephen D. Cohen，The Making of United States International Economic Policy： Principles, Problems, and Proposals for Reform (5th Edition)，Connecticut: Greenwood Publishing Group, 2000, pp.82-83.

总的来看，当时，国家经济委员会成立之前美国经济协调政策存在以下三个主要问题和缺点。一是大部分未能公正解决经济政策不同意见，导致政策制定者转而直接寻求总统并说服之，久而久之，协调就难以继续进行，协调机构实际上被架空。二是对国内和国际政策的相互作用重视不够，大部分实行国内经济政策和国际经济政策分开协调，但由于国内和国际经济问题之间的界限日益模糊，对于同时涉及国内和国际方面的重大经济政策，分开协调的模式常常遭到失败。三是政治和沟通问题。大部分未能解决行政系统内部如何发出同一声音的问题，相反地，不同意见满天飞，损害了行政系统的有效性和政策的可信度，发生不必要的争吵，并给敌人提供了弹药。*Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,”pp.13-14.

(二)国家经济委员会的成立与发展

冷战结束之后，作为世界上唯一的超级大国，美国面临的安全形势大为改观，经济问题日益成为美国精英和民众关心的核心问题。正是在这种背景之下，“笨蛋，重要的是经济”(It's the economy, stupid)，以此俏皮话风靡全美的克林顿凭借聚焦国内经济问题而成功赢得1992年的大选。竞选期间，他提出拟成立国家经济安全委员会(National Economic Security Council)作为其振兴美国经济重要抓手，宣誓就职后不久，即于1993年1月25日发布12835号行政令(Executive Order 12835)，成立了国家经济委员会。国家经济委员会属于白宫办公厅下设机构，而白宫办公厅又属于总统行政办公室的组成部分。1996年，克林顿总统重新设置了政策制定办(the Office of Policy Development)，国家经济委员会成为其下属两个机构之一。根据12835号行政令，国家经济委员会主要有四项基本职能：协调国内和国际经济政策制定；协调经济政策建议提交总统；确保经济政策的决策和项目与总统的经济目标相一致并确保这些目标被有效地实现；监督总统经济议程的执行。*William J. Clinton, “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council,” January 25, 1993,http:∥www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=61531.国家经济委员会由总统担任主席，成员由相关内阁部长组成，总统经济政策助理(俗称总统经济政策顾问)担任国家经济委员会主任，在白宫西翼办公。西翼也是椭圆形办公室所在地，按照离总统越近权力越大的规律，国家经济委员会属于总统的核心智囊之一。小布什总统和奥巴马总统都继续保留了该委员会，至今，该委员会已经存在了23年。和二战以后的其他短命的经济政策协调机构相比，国家经济委员会已经算长寿了。自成立以来，国家经济委员会在美国总统经济团队里的地位比较稳定且有持续上升的趋势。国家经济委员会主任目前与财政部长、白宫管理和预算办主任、总统经济顾问委员被合称为白宫四大“经济沙皇”。

(三)国家经济委员会的成员构成、组织结构与运行机制

相比克林顿总统时期，奥巴马政府时期的国家经济委员会的成员构成略有变化、组织结构也略有调整，但运行机制基本没有变化。

具体来看，2014年国家经济委员会的正式成员(Regular Attendees)如下：总统、副总统、国务卿、财政部长、农业部长、商务部长、劳工部长、住房和城市发展部长、交通部长、能源部长、卫生部部长、总统经济政策助理、2名负责国内事务的总统经济政策副助理、1名负责国际事务的总统经济政策副助理；列席(Additional Participants)参见的有：小企业局局长、环保总署署长、经济顾问委员会主席、管理和预算办主任、美国贸易代表、总统国内政策助理、总统国家安全助理、总统科技政策助理。和克林顿总统时期相比，成员增加了卫生部部长和小企业局局长。

目前，国家经济委员会的正式组织架构包括主席(总统兼任)、主任(总统经济政策助理担任)、两名主管国内事务的副主任(总统经济副助理担任)、一名主管国际事务的副主任(总统经济副助理担任)；接下来是分管农业、商务、能源、金融市场、财政政策、医保(healthcare)、劳工和社保(Social Security)等工作小组的职位，由总统经济政策特别助理负责；每个工作小组里还有一些级别更低的职员。和克林顿总统时期相比，当前新增了主管国内事务的副主任一名。

得益于克林顿总统的重视和国家经济委员会首任主任罗伯特·鲁宾创建的良好运行机制和组织文化，国家经济委员会保持该传统至今。被克林顿总统称之为他那届政府最重要组织创新的国家经济委员会，将国内国际经济政策整合进了一个以白宫为基础的单一协调委员会，国家经济委员会作为总统及相关经济职能部门之间最重要的、最诚实的中间人，最关键的是确保政策制定过程是周密审慎的程序之结果。按照12835号行政令，所有的行政部门和机构，无论是否为国家经济委员会的成员，都应由该委员会来协调经济政策；所有行政部门和机构都应与该委员会合作，根据委员会的要求，在法律允许的范围内，给委员会提供帮助、信息和建议；委员会可以建立特别委员会、工作小组或跨部门小组来开展工作。*Clinton: “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council”.尽管有这些规定，但如何让国家经济委员会这一新机构高效运转起来，如何让财政部等可以直接绕开国家经济委员会而给总统提出政策建议的强势职能部门接受其协调，是对国家经济委员会的重大考验；能否建立一套有效运行机制则是保证国家经济委员会能否持续生存下去的关键。在总统和白宫办公厅主任的支持下，*鲁宾提到他能在第一年按他自己的立场行事，完全得益于时任白宫办公厅主任麦克的态度，因为麦克为国家经济委员会决策程序留有余地。鲁宾后来也认可这一点，即若非麦克放手，国家经济委员会不可能有效运转起来。参见罗伯特·鲁宾：《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，李晓岗等译，北京：中国社会科学出版社，2004年，第111页。所有经济政策建议必须通过国家经济委员会这一关的原则基本上得到了遵守，而国家经济委员会则充分发挥了其最诚实的“中间人”的角色，对所有经济政策建议进行了充分的辩论和严格的分析流程，给予各部门充分表达不同意见的机会，从而建立起了一套“诚实透明”的工作机制。用鲁宾的话来讲就是“我一开始就意识到，如果利用自己的职位或接近总统的计划来努力推进我个人的设想，那么，国家经济委员会的工作就一定会误入歧途。所以，我总是尽量公平对待持相反观点者。即使当我单独在椭圆形办公室向总统讲述自己的见解时，我也会特地提到，虽然我的见解是X，但鲍勃·里奇的看法是Y，而劳拉·泰森的看法则是Z。有时，当我定期与克林顿会面的时机来临时，我会请与我意见相左的那些人一同前往，让让他们亲自陈述自己的观点。……我向同事们灌输某种协同工作、公平施政的意识，以此规劝他们在国家经济委员会的程序内展开工作，并且最终也增强了自己在总统那里说话的分量”。*参见罗伯特·鲁宾：《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，第108页。

在克林顿时期的三任主任管理之下，国家经济委员会逐步建立起了协调经济政策的机制和正式的制度，特别是鲁宾，在他当财长后，尽管具有直接送达政策建议给总统的能力，但他仍通过NEC机制提交政策建议。国家经济委员会这种“诚实透明”的工作机制并逐步形成了定期与总统见面、召开委员会成员会议和“主官”会议(Principals Committee)、副部长级会议、跨部门工作小组会议的制度，较为严格贯彻执行了重大经济政策必须经过协调的基本原则。结果，克林顿时期大部分重要经济政策都是在国家经济委员会召集的会议桌上制定出来的。那些没有经过该流程的，比如1994年的医疗保健计划，结果就很不理想，原因很多，但没有经过审慎的决策过程是失败原因之一。*Sarah Rosen Wartell, “The White House: National Economic Council,” In Change for America： A Progressive Blueprint for the 44th President, edited by Mark Green and Michele Jolin, Washington: The Center for American Progress Action Fund, 2008, pp.15-22.鲁宾也指出，医疗保健计划在白宫内部决策程序存在缺陷，各种争论和批评意见没有充分表达出来，在行政机构内部也没有达成广泛的共识，机构之间的合作没有达到应有的程度。*罗伯特·鲁宾：《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，第114页。小布什总统保留了国家经济委员会的基本架构，尽管其地位和作用相比克林顿总统时期有所下降，除了下面将要阐释的国际经济政策协调方面略有变化之外，其运行机制和制度基本没变。相比小布什总统，奥巴马政府比较重视国家经济委员会，也保持了原来的运行机制和制度。

由于国家经济委员会的职能主要是经济政策协调，因此，会议是其工作主要形式之一。从参会人员和会议主持的级别来看，可以分为以下几种：一是政策决策会议(the Policy Time meeting)，总统主持或参加，参会人员为白宫总统助理、内阁各部部长、国家经济委员会副主任；或由总统主持，参会人员为国家经济委员会成员；部长级会议(the Principals meeting)，又被称之为“主官”委员会(Principals Committee)会议，由国家经济委员会主任(总统经济政策助理)主持，参会人员为白宫总统助理、内阁各部部长、国家经济委员会副主任；副部长级会议(the Deputies meeting)，又被称为“副官”委员会(Deputies Committee)会议，由国家经济委员会副主任(总统经济政策副助理)主持，参会者为白宫总统副助理和内阁各部或相关机构的副部长；政策协调会(the Policy Coordinating Committtee meeting)，由总统经济政策特别助理主持，参加者为白宫的总统特别助理和内阁各部或相关机构的助理部长。*国家经济委员会主持人的头衔分别是总统经济政策助理、副助理和特别助理。

经济决策主要由主官委员会负责，一般在政策决策会和主官会议上做出，政策执行则由具体的职能部门负责。政策的监督和评估则主要由副官委员会负责，副官委员会负责监督和评估“国家经济委员会跨部门过程的工作，……重点关注政策执行”。*The White House, “Organization of the National Economic Council,” March 24, 1993，http:∥www.sechistorical.org/collection/papers/1990/1993_0324_NECOrganization.pdf.政策协调委员会会议实质上是跨部门工作小组会议，基本上属于国家经济委员会的日常工作，主要是讨论和研究监管政策、技术、基础设施和交通、社区发展、银行政策、国际经济政策等。

经过23年的运行，作为美国最为重要的经济政策协调机构，国家经济委员会历经克林顿、小布什和奥巴马三届总统的考验，站稳了脚跟，充分发挥了其经济政策协调职能，并形成了一套较为完善的协调机制和制度，标志以总统为中心的美国经济政策协调的制度化。

三、国家经济委员会与美国国内国际经济政策协调

(一)国家经济委员会、国家安全委员会与美国国际经济政策协调

美国国际经济政策协调机构最早可以追溯至二战前由国务院牵头、商务部和农业部为成员的贸易协定委员会(the committee on Trade Agreements)。二战期间，国务院在国际经济政策协调方面占据主导地位，主要的竞争对手是白宫幕僚。战后，国际经济政策协调逐渐转由总统幕僚机构负责。在1970年以前，当没有专门指定的白宫其他幕僚机构负责国际经济政策协调时，国家安全委员会就被默认为国际经济政策协调的负责单位，从其历史来看，它一直就是国际经济政策协调的积极参与者。*Cohen，The Making of United States International Economic Policy，pp.74-76,61-62.在国家经济委员成立之前，除了国家安全委会之外，1954年成立的对外经济政策理事会(the Council on Foreign Economic Policy，CFEP)、1971年成立的国际经济政策理事会(the Council on International Economic Policy，CIEP)、1974年成立的经济政策委员会(the Economic Policy Board，EPB)、卡特时期的经济政策小组(Economic Policy Group，EPG)、里根时期的国际经济政策跨部门高级小组(Senior Interagency Group on International Economic Policy)和经济政策理事会(the Economic Policy Council，EPC)、老布什时期的政策协调小组(Policy Coordination Group，PGG)都曾负责过国际经济政策协调，但这些机构的协调职能发挥得都不太理想，主要原因包括总统支持不力、国际经济政策主要制定和执行部门不配合甚至反对或者协调职能分散等等。

国家经济委员会成立之后，按照12835号行政令，国际经济政策协调职能应转由国家经济委员会负责，但该行政令也特别指出，只要合适，国家经济委员会就应加强与国家安全委员会在工作方面的合作。实践中，许多国际经济政策问题不单单是经济方面的问题，还涉及到国家安全问题，因此，国家经济委员会和国家安全委员会在国际经济政策协调职能方面不可避免地存在交叉和重叠，这两家机构之间的合作对于解决涉及美国国家安全的重大国际经济政策问题事关重要。*经济政策和国防外交政策不同。国家安全委员会存在的根本原因在于国务院和国防部之间存在内在冲突，需要逐日加以协调(天天协调)。国家安全问题常常使用的保密信息，需要经过特别程序，经常涉及极端时间敏感的问题，那些事情是必须要求总统个人主义并迅速响应。相比之下，在经济机构之间并不存在内在制度(机构)冲突，所以无需经常协调。信息几乎从来不是保密的，决策很少对时间敏感，因此，有人主张白宫无需设置国家经济委员会这样的机构，而且已经有了OMB和CEA等处理经济问题的机构了。目前，这两家机构的协调机制如下：

首先，国家经济委员会主任(总统经济政策助理)和国家安全委员会主任(总统安全助理)分别参加关于国际经济政策方面的“主官”委员会会议。克林顿时期，双方主管国际经济政策的副主任共同主持关于国际经济议题方面的副官委员会(deputies committee)会议。

其次，双方负责国际经济政策的职员紧密合作。在克林顿总统时期，两家机构从事国际经济政策的职员是同一批人，即双方共用一批职员。小布什时期更为重视国家安全委员会，国家安全委员会不仅积极参与重大国际经济问题的协调，还雇佣了更多的经济专家。相比克林顿时期，小布什时期一个明显的变化是，负责国际经济事务的总统经济政策副助理，同时也是国家安全委员会副顾问，需要同时接受国家经济委员会主任和国家安全顾问的双重领导，并分别向他们汇报工作。实践中，该副助理主要在国家安全委员会的轨道中运行，而且在国家安全委员会里也专设有国际经济团队办公室。奥巴马总统仍然保留了这种机制安排。

(二)国家经济委员会、主要经济职能部门与传统经济协调机制

按照12835号行政令，国家经济委员会并不会取代财政部、管理和预算办以及总统经济顾问委员会的职能。财政部长将继续是行政机构的高级经济官员(the senior economic official)，是总统的首席经济发言人。管理和预算办主任，作为总统主要的预算发言人，将继续是行政机构的高级预算官员。经济顾问委员会将继续其传统的分析、预测和顾问职能。*Clinton, “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council”.

财政部是美国权力最大的政府机构之一，是美国建国之初就设立的四个部之一，目前仍然是美国行政机构中最重要的经济职能部门，负责财税、债务管理、国内国际金融，追踪恐怖融资和美元汇率等。财政部长在总统继承顺序里面仅排在副总统、众议院院长、参议院临时议长、国务卿之后。财政部长一直是总统经济团队里面地位最高的官员，一般被认为是总统首席经济发言人和高级经济顾问。目前，财政部在财税政策、美元汇率、反恐怖主义融资方面发挥着领头作用，并在国际经济政策方面发挥着领头作用。从经济政策协调来看，财政部目前在干预经济危机的协调方面一直处于中心地位，而且牵头负责外国投资审查的美国外国投资委员会(CFIUS)。此外，在某些特定国别经济政策协调方面，财政部也居于主导地位，如中美战略与经济对话。

商务部一般被认为是第二重要的经济内阁，常常被认为代表“工业和贸易”利益的行政部门。商务部目前主管工业、贸易(进出口)、技术和通信政策、气象、军民两用品出口管制、统计、人口普查等等。在经济政策协调领域，传统上一直是由商务部领头的贸易促进协调委员会(Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC)负责跨部门出口促进方面的协调工作。2010年3月奥巴马总统发布13534号行政令，正式提出了国家出口倡议(National Export Iiniatives，NEI)并建立了出口促进内阁(the Export Promotion Cabinet)，由该机构是比TPCC级别更高的协调组织，由负责国际经济事务的总统特别助理和国家安全副顾问牵头。*美国大约有20个联邦政府部门直接或间接支持美国出口，为了协调美国出口促进政策，1992年国会创建了贸易促进协调委员会(Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC)，该委员会是一个跨部门工作组，由商务部领头。参见Shayerah Ilias, et al.，“U. S. Government Agencies Involved in Export Promotion: Overview and Issues for Congress，”CRS Report for Congress，R41495，January 31, 2013，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/R41495.pdf。这意味着在出口促进政策协调方面，国家经济委员会和国家安全委员会负责内阁部长和白宫高级顾问层面的高级别的协调，商务部继续更低级别的跨部门出口促进的协调。此外，涉及经济和国家安全的两用品出口管制跨部门协调也由商务部负责。

白宫管理和预算办，尽管其职能看上去比较单一，只负责行政机构的预算编制、执行和管理，但实际上，管理和预算办主任，也是总统经济团队里面最有实权的人物之一，他不仅是总统的预算发言人，也是总统的高级经济顾问。行政机构的预算编制、执行和管理的过程，实际上是贯彻总统政策优先目标、协调部门冲突和矛盾，甚至是重组行政机构职能的过程，因此，在经济协调方面发挥着独特的作用。管理和预算办下设的信息和监管事务办公室(The Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)，是监管机构的监管者，直接负责审核和协调内阁监管机构的规章，协调联邦隐私政策。

白宫办公厅主任也在包括经济政策等在内的政策协调方面发挥着非常重要的作用。一方面，白宫办公厅主任在平衡国家经济委员会、国家安全委员和国内政策委员会等协调机构方面起着非常关键的作用。另一方面，白宫办公厅主任在各类议题优先解决的顺序安排方面有着非常重要的建议权。在经济政策协调方面，白宫办公厅主管政策的副主任(Deputy Chief of Staff for Policy，DCOS)的地位非常重要，因为他离总统和办公厅主任最近，了解总统和办公厅主任的需要，还涉猎其他政策领域，比其他成员对宏观政策全景更有了解。例如小布什时期， DCOS深度卷入包括经济政策在内的所有政策领域。

总统经济顾问委员会(CEA)和国家经济委员会发生潜在冲突可能性最大。不过，目前来看，双方的职责还是相对比较清晰的。总统经济顾问委员会是白宫内部的经济顾问，其成员和职员都是专业经济学家。总统经济顾问委员会的主要职责在于经济预测、阐释和分析，为总统提供所有经济数据，准备他解释数据的各种备忘录，核心在于对总统经济政策的合理性进行论证和阐释并提出政策建议。用鲁宾的话来讲，总统经济顾问委员会是国家经济委员会手套里的经济分析工具。不过，从法律地位来看，总统经济顾问委员会主席的地位不低，一般被认为是白宫首席经济学家。但在经济政策协调方面，总统经济顾问委员会的作用目前并不太突出，更多的集中在通过经济数据和经济分析去协调内阁官员、白宫高级顾问甚至总统对经济问题的认识。

美国贸易代表(U.S. Trade Representative，USTR)、劳工部、能源部、卫生部、住房和城市发展部、环保总署等行政部门都属于经济职能相对单一的部门，但在其职责范围之类，有时也承担级别较低的跨部门协调工作。比如美国贸易代表通过其牵头和管理的较低级别的贸易政策审议小组(the Trade Policy Review Group)和贸易政策工作委员会(the Trade Policy Staff Committee)来协调具体的贸易政策。

(三)国家经济委员会与国内政策协调

由于很多经济问题比较复杂，具有很强的溢出效应，会影响到社保、医保、贫困、能源、教育、科技等领域，同时，很多社会政策和科技政策也对经济领域产生重大影响，再者，有一些综合性问题，很难界定它究竟属于经济问题还是社会问题，因此，国家经济委员会作为经济政策协调机构往往也要与国内政策委员会等国内政策协调机构进行协调。通常的办法是相关政策议题都各自邀请对方负责人参加。

四、经济危机应对时期的美国经济政策协调

(一)美联储、财政部与国会：货币政策与财政政策的协调

以国家经济委员会为核心的美国经济政策协调机制，其协调的授权实际上来自美国总统，换言之，其协调范围只限于总统职权之内，因此是以总统为中心的经济政策协调机制。明确地讲，国家经济委员会仅仅负责美国行政机构内部(主要是白宫内部)的经济政策协调，并不涉及与议会以及诸如美联储等特殊的独立机构之间的协调。通过国家经济委员会的协调，美国行政机构内部往往可以达成一致意见，对外则可以用一个声音说话，使得白宫在与国会谈判时更具优势，而且也使得外国政府更不容易利用白宫内部的意见分歧或矛盾便宜行事。例如鲁宾就曾指出，通过内部协调，在1993年G7东京峰会，当贸易问题争论达到白热化时，美国政府用一个声音讲话，支持采取强硬立场。这令当时的日本大使很惊讶，因为在前几届政府，日本官员可以通过与美国政府各部门官员交谈并确定后者间的分歧，从而方便日本为自己的贸易政策进行辩护，但在克林顿领导下，则没有出现分歧。*罗伯特·鲁宾:《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，第109页。

现代宏观经济政策协调，最关键的是货币政策和财政政策之间的协调，但在美国，货币政策和财政政策之间并不存在正式的协调机制。美国财政政策的制定权力分属总统和国会，即由总统和国会共同对税收、支出和联邦预算作出决策，其中，总统主要负责提出财政预算提案和管理执行，国会负责批准和监督。因此，经过白宫内部协调，获得总统同意的财政政策实际上还必须通过国会的批准后才能真正实施，而在美国特殊的政治结构中，这是一个痛苦的讨价还价、党派斗争、政治交易和立法妥协的过程，经常会耗费行政部门大量政治资源。例如近年来反复出现国会迟迟不批准预算以至于政府关门、债务上限调整推迟等事件即是证明。美国货币政策是由政治上相对独立的美国联邦储备委员会(简称美联储)负责。美联储是美国的中央银行，根据《1913年联邦储备法》而成立。为了使美联储能抵抗短期的政治压力、独立制定和实施货币政策，美联储获得了相对独立的政治地位：一是其经费不受国会和白宫控制，美联储经费主要来自自身的资产增值所得和向监管对象的收费，近些年美联储盈余颇丰，每年都要向美国财政部上缴1000亿美元左右的剩余收入。二是美联储7名理事全由总统提名，参议院确认，任期14年，理事会主席和副主席任期4年。7名理事的任期需要间隔两年，如果有理事辞职，那么总统可以及时任命1名新理事。而总统4年任期内最多只有两个执行理事的任期结束。三是不受政治控制的地区储备体系。*Sarah Binder and Mark Spindel, “Congress and the Federal Reserve,” In Congress and Policy Making in the 21th Century, edited by Jerrrey Jenkins and Eric Patashink, Cambridge:Cambridge University Press, 2016.四是美联储内部实行的是集体决策，按多数票的原则确定货币政策。更为重要的是，国会只能对美联储的账簿进行审计，而不能对美联储政策选择进行审计。就美联储和白宫的关系而言，尽管一开始白宫也对货币政策发挥较大的影响，但罗斯福总统的改革相对加强了美联储理事会的权力，并将财政部长和货币监理署长移出了美联储理事会，从而削弱了行政部门对美联储的干预，强化了美联储的独立性。*本·伯南克:《行动的勇气：金融风暴及其余波回忆录》,蒋宗强译，北京：中信出版集团，2016年，第53页。特别是自签订《1951年财政部-美联储协议》(the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord)以后，美联储不再直接为财政部债券融资，独立制定货币政策，白宫基本上不再干预美联储的货币政策。*Thorvald Grung Moe，“Marriner S. Eccles and the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord: Lessons for Central Bank Independence，” Levy Economics Institute of Bard College, Working Papers Series No.747，January 18, 2013，http:∥www.levyinstitute.org/pubs/wp_747.pdf.因此，美联储的货币政策和白宫及国会的财政政策之间不存在正式的协调机制。在实际政策制定过程之中，美联储和白宫也都是小心翼翼地互不干涉双方的政策。比如，白宫不仅不会公开讨论货币政策，即使内部也不会开会讨论货币政策。鲁宾曾这样说道：“政府内部某个人偶尔会建议就美元政策或联邦储备委员会有关利率的决定进行讨论。我能够说服其余的人，使他们相信，我们国家经济委员会的决策程序不应适用于这两个问题。如果外界得知我们的强势美元政策或体现美联储独立地位(的那些决定)将会经受内部讨论，那么，人们的信心就有可能动摇，市场可能受到严重影响。”*罗伯特·鲁宾：《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，第109页。美国总统一般不参加美联储主席的就职仪式(不踏进美联储的大门)。*至今，只有两位总统到过美联储，一是富兰克林·罗斯福总统，他在美联储埃尔克思大楼1937年建成时到过，二是小布什出席伯南克的正式就职仪式时到过美联储。参见本·伯南克:《行动的勇气：金融风暴及其余波回忆录》，第127页。自罗斯福总统改革以后，财政部长和货币监理署长不再是美联储理事会的成员，白宫此后也与任何官员参加美联储的公开市场会议。一般情况下，美联储主席也不会参加白宫内阁经济政策方面的会议，通常也不会对财政政策发表正式看法。

尽管美联储和白宫之间不存在正式的沟通机制，但非正式的沟通次数还是非常多的。首先，从格林斯潘时期开始，就已经形成了美联储主席每周与财政部长共进早餐或午餐的惯例；其次，美联储主席也会定期与总统、副总统以及白宫的顾问们在椭圆形办公室外面的小餐厅共进午餐。*本·伯南克:《行动的勇气：金融风暴及其余波回忆录》，第129页。

(二)经济危机应对时期的美国经济政策协调

货币政策和财政政策相互协调的收益是非常巨大的。*William D. Nordhaius，“Policy Games: Coordination and Independence in Monetary and Fiscal Policies，”Brookings Papers on Economic Activity, Vol.2, 1994，pp.139-216.不过，受制于法规以及机构相互之间保持独立性、保护自身权力的需要，美国货币政策和财政政策并不存在正式的协调机制，但相互协调可以带来巨大的好处却给经济危机时期它们之间的协调提供了合理性。而经济危机本身则可使美联储和财政部可以援引特殊的法律条款、采取特殊的政策，相互间进行积极协调以应对危机。当然，它们之间的协调紧密程度与危机的严重程度、危机的性质以及危机的地域范围密切相关。应对经济危机的政策协调，主要有以下几种形式，一是凝聚共识，即通过部门内外的各种研究和讨论对危机的原因和应对措施方面达成基本共识；二是相互支持对方在各自领域采取金融或财政举措；三是共同说服国会采取行动；四是共同说服国际机构或外国央行或财政部采取相应举措。

在1995年墨西哥比索危机中，由于问题性质危及北美自由贸易协定而且属于国际经济事务，并涉及到国家安全问题，总统国家顾问托尼·莱克委派他的副手桑迪·伯杰负责处理墨西哥危机，白宫内部参与主要决策的是财政部长鲁宾、办公厅主任利昂·帕雷特、国家经济委员会主任劳拉·泰森、国务卿沃伦·克里斯托弗、主管国际事务的财政部副部长拉里·萨默斯。美联储也积极参与到危机应对之中。在这次危机中，美联储与白宫的合作主要体现在以下四个方面：一是在墨西哥比索危机产生原因方面达成共识，共同主张美国应当出资救助墨西哥；二是共同去国会作证，为救助墨西哥声辩；三是组成“墨西哥工作组”，联邦储备委员会负责国际事务的官员特德·杜鲁门经常加入讨论，一些关键时刻，格林斯潘亲自加入；四是财政部与联邦储备委员会的官员轮流与国际货币基金组织官员磋商救助墨西哥的事宜。不过，由于动用的是财政部的汇率稳定基金，因此这场危机的应对主角是财政部，美联储只是积极配合。在1997—1998年亚洲金融危机中，美联储参与的程度更深了一些，它采取了大规模的、同步的国际努力来鼓励各个银行共同行动。*罗伯特·鲁宾：《在不确定的世界：从华尔街到华盛顿的艰难选择》，第5-30、180页。

在2007—2009年的次贷危机及随后的金融危机、经济危机中，美联储和白宫(财政部)更是采取了史无前例的协调行动。在国内，美联储援引《联邦储备法》第13条第3款，该款授权美联储可以“在非常时期和紧急情况下”为银行实体以外的任何实体提供贷款，其中包括个人、合伙企业和公司等。正是依靠这条法规，美联储创新了各种救助手段，采取诸多非常规的举措，救助了美国金融业。而白宫和国会也采取了史无前例的大规模财政救助行动，首次动用了7000亿美元资金去救助美国金融体系，后来还动用了7870亿美元刺激经济。就双方的协调行动而言，比较有代表性的有以下几个案例：一是当美联储受制于法律规定无法直接为货币市场基金提供贷款时，财政部主动提出动用汇率稳定基金为货币市场基金提供担保；二是财政部直接购买银行股份(部分国有化，即直接注资银行)；三是财政部采取了美联储商业票据贷款机制中不愿采取的行动，从问题资产救助计划中拿出200亿美元作为资本，使美联储可以贷出的款项增加到了2000亿美元。四是美联储和财政部为美国国际集团注资大约1820亿美元。五是共同救助花旗，除了从问题资产救助计划中拿出200亿美元注资花旗外，财政部和联邦存款保险公司还同意为花旗集团总计3600亿美元的不良资产提供担保，当花旗、财政部和联邦存款保险公司承诺的担保亏损一空时，美联储就得提供等于剩余资产90%的备用贷款。*本·伯南克:《行动的勇气：金融风暴及其余波回忆录》，第318、374、304、385页。五是美联储和财政部还共同促进全球主要经济体的央行和财政部积极行动，共同应对危机，特别是美联储，先后与多国进行了货币互换，为其他国家提供美元流动性。

五、结语：美国经济政策协调的启示

尽管有人认为白宫无需国家经济委员会这样的协调机构，*Bruce Bartlett，“The NEC: An Unnecessary White House Organization，”August 6, 2010，http:∥capitalgainsandgames.com/blog/bruce-bartlett/1893/nec-unnecessary-white-house-organization.但存在了二十多年的国家经济委员会明显找准了自己在白宫的定位：作为总统的经济政策协调者，定位为最诚实的中间人而且能给总统提供重要政策建议的总统经济政策顾问。正是基于这样的定位，自1993年成立以来，历经三任总统，国家经济委员会在白宫不仅站住了脚，而且形成了以总统为中心的经济政策协调机制，国家经济委员会也成为了总统经济政策制定的中枢。*很大程度上，行政办内设机构的期限和持久性取决于它对总统的用处——协助管理或协调、国家象征、政治恩庇的天堂。但或是因为相关机构的权力过大，或者由于相关机构不尊重国会、不去参加国会的听证会，国会进而要求相关机构负责人必须得到参议院的确认并设定一定任职期限，还采取合并、撤销或不予拨款的方式处理这些机构进行处理，比如1981年政策制定办负责人拒不参加国会听证会，其预算申请被否决。国家经济委员会存在了二十多年，意味着其不仅通过了三任总统的考验，而且还得到了国会的基本认可。参见Relyea，“The Executive Office of the President：An Historical Overview，”pp.10-11.可以说，美国目前的经济政策协调机制还是相对高效的，对于我们建立和实施高效的经济政策机制和制度措施有一定借鉴意义的，至少可以给我们提供以下几点重要启示。

一是建立稳定的经济政策协调机制确有必要，这主要是由现代经济的复杂性、高度发达专业化分工水平、官僚机构本质等决定的。从美国的实践来看，随着现代经济变得日益复杂、专业分工水平日益发达而需要进行专业化管理，美国联邦政府经济权力不断扩大，官僚机构随之膨胀，机构之间因职能交叉、重叠而争权、发生矛盾和冲突，或者互相推诿，从而不得不进行协调。另外一个原因则是经济政策本身的溢出效应很大，出于风险最小和收益最大的原则，也有必要进行协调。“几乎所有的政策选择都有其经济原因，并且这些原因还经常足以导致或破坏政策。……不管什么问题——环境、能源、福利等等——其政策都与经济连在一起。一些最糟糕的政策往往就是在决策者忘记了这一基本点的时候被制定的。因此，经济政策具有优先性，它影响着所有的其他政策”。*迈克尔·罗斯金等：《政治科学》(第6版)，林震等译，北京：华夏出版社，2000年，第371页。现代经济政策的复杂性，用经济学术语来讲，主要是其外部性(溢出效应)很强，通过协调，往往可以将正外部性(溢出效应)最大化，负外部性(溢出效应)最小化。

二是经济政策协调机制与政治结构具有紧密的联系，必须从政治结构出发创建适合自身需要的协调机制。美国三权分立与制衡、联邦制、美联储等独立机构、两党制和总统制等政治结构决定了美国国家经济委员会的经济政策协调职能仅仅限于白宫内部(即行政机构之间)，主要目标是在行政机构内部达成基本共识。又如，国家经济委员会并不能协调货币政策和财政政策，这也是由美国的政治制度所决定的。

三是建立稳定经济政策协调机制不是一蹴而就的。从美国的实践来看，自罗斯福总统以来，在克林顿总统之前的历届总统所建立的经济政策协调机制，都未能延续和生存下去，或是因为总统支持力度不够，或是因为规模太大和运转不灵，或是因为遭到其他部门的不合作甚至强烈反对等。但最根本的原因，还是没有探索出一条能为各方所接受的高效的协调机制。换句话说，如果从1939年算起，并以1993年国家经济委员会成立为标志的话，美国建立其稳定的经济政策协调机制前后花了44年，表明建立稳定经济政策协调机制是非常不容易的。

四是经济协调机制建设要注重定位、程序化和制度化。从美国的经验来看，经济政策协调机构不是政策制定机构，只有定位为“诚实的中间人”才能获得政策制定机构的信任与合作，因此，协调机制要尽量程序化和制度化，以防止群体思维扼杀少数人的不同意见，防止不同意见送达最终决策人的通道被阻断，真正做到求同存异，凝聚共识，统一目标、路径和工具。

五是经济政策协调机制应当是分层次的。以美国为例，国家经济委员会是最高层次的协调机构，同时以专业化知识和经验积累为基础的，由职能部门牵头的、级别较低的一些协调机构和机制仍然得以保留。这么做一是没有任何单个机构可以完全控制政策制定，建立完全集权的垂直一体化的协调机制是不现实的。二是可以享受专业的高效决策和执行能力的好处，既可保证高层协调顺畅，又可使得具体政策和工作层面协调顺畅。

六是应区分常规协调和危机时期的非常规协调。常规的协调通常关注细节、程序、时机准确性与严格性，政策制定是间增(incremental)与可逆的 (reversible)，强调政策适应性、调整型，依据经济环境和经济状态，在特定时空下的决策是有规律可循的。而危机时期的非常规协调，往往因为极端或不可量化风险，不确定环境下的政策制定不可能关注细节，决策强调时机，指导原则是无悔原则，由于决策不可逆，往往最佳策略是等到成本与收益的信息明朗之后再决策。从美国的经验来看，危机时期，往往是在掌握实权的职能部门之间进行非常规的协调，因为这样可以快速进行反应。

(责任编辑:李慧宇)

An Analysis of the Economic Policy Coordination Mechanism in the United States

Luo Zhenxing

As an indispensable part of modern economic policy process, the coordination of economic policy is very necessary. Basically，the mechanism of economic policy coordination in U.S. is decided by the type of the U.S. president's decision with the external constraints of the U.S. political system. It is during the Clinton administration that U.S. established the mechanism of economic policy coordination which centers on the president but is led and operated by a new entity, the National Economic Council. Today, the mechanism of the U.S. economic policy coordination is not only operating more smoothly than ever but also has been integrated into institutionalized system. But for monetary policy and fiscal policy, there is no formal mechanism of coordination.

the U.S., economic policy, coordination mechanism

罗振兴，中国社会科学院美国研究所副研究员(北京 100720)

F13·O712

A

1006-0766(2017)03-0107-14

§经济与管理学研究§