关于宅基地流转的法律问题探究

杨仁智

（四川师范大学 法学院，四川 成都 610068）

关于宅基地流转的法律问题探究

杨仁智

（四川师范大学 法学院，四川 成都 610068）

宅基地使用权是我国农村居民重要的住宅福利制度，但随着城镇化的快速发展，大量农民进城务工，造成了“乡村空心化”现象的大量出现，宅基地被大批闲置，造成了严重的土地资源浪费。在全国土地资源紧缺的大背景下，建立与完善宅基地流转机制是解决宅基地闲置的一项可行的解决方案。但是我国关于宅基地流转的法律规定在实践中可操作性较低，并且各地方政府的规定不一。故总结国内较为典型的土地流转模式并结合现今流转中的问题，以期能够探讨出完善土地流转机制的参考方案。

土地闲置；宅基地使用权的流转；权益保障

1 宅基地流转机制的相关背景

1.1 相关概念辨析

（1）用益物权。根据《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权，是用益物权人对物所享有的占有、使用、收益权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权。

（2）宅基地使用权。根据《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。该权利是专属于农村集体组织成员的权利，只有集体中的社员才享有在土地上建造房屋的权利。并且依照“一户一宅制”的规定，即该集体的社员只能在本集体的土地上享有仅一处宅基地。所以使用权人在非本集体的土地上就不再享有该权利。

（3）宅基地。是本集体的成员向本集体申请取得可以建造个人房屋的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，宅基地的所有权属于农村集体经济组织，但宅基地上的房屋是属于集体成员本人所有。

1.2 流转机制建立的背景

宅基地使用权与宅基地，是我国重要的农村福利制度。它们的存在让集体成员能够安居乐业，为农村集体成员的住宅权益提供了有力的法律保障。但是在改革开放以后，农村人口涌入城市务工。“农村空心化”日益凸显，大量“鬼村”“空村”出现在我国的乡村地区。大批农村土地闲置，造成了极为严重的土地浪费。根据国土资源部的调查数据显示：目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍。我国农村宅基地占地已高达16.4万km2，人均用地达185m2，其中有10%～15%处于闲置状态。而与之形成鲜明对比的是寸土寸金的城市建设用地，随着我国的城镇化率朝着60%迈进，这一情形将带来大约0.1亿hm2的建设用地需求，建设用地供应紧张的局面甚至导致0.08亿hm2的缺口。城乡用地情况的巨大差异，是一个不容回避的问题。

2 宅基地流转机制的困境

2.1 土地流转中的立法问题

土地流转机制虽然在我国的部分地区已经初步建立，并且还形成了一系列的“经典模式”。但是在立法这一层面上依然存在诸多的缺陷。比如，立法态度不明确，模棱两可、法律内容严重滞后、立法不足，法律资源稀缺等问题。

（1）法律态度模糊。在现阶段我国针对宅基地流转的立法态度还不明确，在立法上既不对土地流转进行限制，又不明确鼓励民间宅基地使用权的流转。立法态度的模棱两可造成法律指引的缺失，让人们在经济活动中不知遵循何种态度，让流转行为的参与人无所适从。并且不明确的法律指引会极大地降低农村居民参与土地流转的积极性，原有甚至更多的农用地依然被闲置，从而成为了宅基地流转改革的阻碍。除此以外，模糊的态度意味着该行为后果得不到法律明确的态度，农用地的流转结果得不到法律的明确保护，这种情况将会给农用地流转带来不可估量的风险。

（2）法律内容僵化和偏颇。我国有关宅基地流转的法律规范，其内容与迅猛发展的现实情况脱节。无法及时有效地调整出现的新情况、新问题，反而在我国部分地区成为了改革的障碍。并且在已有的法律规范中，其内容还存在调整方向上的偏颇。比如以《土地法》为主的相关法律规范体系。立法者是站在行政管理者的角度去制定相关的法律内容。用行政指令的方式去调整土地流转行为。这种侧重于行政管理的立法角度却忽略了宅基地使用权的民事权利定位。直到2007年《物权法》的颁布才界定宅基地使用权是属于用益物权的范畴，明确了该使用权的物权性质。但是对于这项权利任然没有作出更深层次的规定。对于该权利在“处分权”方面的规定任然是不明确的，有关处分权具体规定的缺失，是对宅基地流转的障碍与变相禁止。

2.2 农村宅基地管理混乱

近年来随着我国城市化建设的发展，农村宅基地的流转也日益活跃，其交易数量已初具规模，但在一片欣欣向荣景象下却潜藏着诸多的管理问题。

（1）管理部门各自为政。在宅基地市场日渐升温的背景下，各职能部门为多分一杯羹而各立山头、相互排斥，根本形成不了合力。各单位为本部门的利益而怠于建立单位之间的联系，缺乏相关部门的联合处理机制，造成了政府部门难以有效地解决农用土地流转中出现的问题。

（2）宅基地流转机制的建设中出现了“走了位”“变了样”的异化现象。在我国的部分地区出现了“强迫农民成市民”的现象。当地政府为了追求“减少农村人口，提高城市化率”这一政绩指标而完全无视宅基地流转的自愿性这一基本要求，甚至动用强制力量去拆除农民赖以栖身的房屋，让其成为“失地农民”无家可归。

（3）由于经济落后、信息闭塞、缺乏法制意识等一系列的原因，导致了在我国乡村地区形成了宅基地流转的混乱与无序，甚至滋生了许多土地腐败。其中法制监管的不到位和缺乏可操作性的法律规范是造成问题的核心原因。“熟人性”这一乡村社会的显著特征也是其重要诱因。

2.3 保障与补偿机制的缺位

宅基地流转机制，是解决土地闲置浪费、加快城市化建设的重要举措，但在其执行过程中却并不尽如人意，部分地区的乡村居民甚至对该机制产生了抵制情绪。相关的保障与补偿机制的缺位是这一情况发生的重要原因。

首先是现有的保障机制不能为失地农民提供足够的社会保障。宅基地对于农村居民而言不仅仅是居住权利更是一种社会福利。但宅基地使用权转让以后，原权利人就失去了这一项权利，并且与之相关的福利也一并失去。而本身却又因为户籍问题不具有城市居民的身份，不能享有城市居民的福利保障。比如医疗、养老、失业等社会保险。于是失地农民就处在了一个十分尴尬的境地，被两大保障系统所遗漏。缺少社会保障的失地农民势必在举目无援的城市里承受巨大的压力而艰难度日。保障制度的缺失会严重影响农村居民对于宅基地流转制度的信心，并阻碍宅基地使用权的改革。

3 现有宅基地流转模式的法律分析

（1）浙江模式的法律分析。浙江省作为我国的发达省份，其工业化与城市化发展程度较高，大量农村居民进城务工，导致了浙江农村地区出现了宅基地被大量闲置、粗放使用的现象。故早在2008年浙江省就开始了该省的宅基地流转机制的试点工作，将浙江嘉兴市作为宅基地流转机制改革的试点城市，嘉兴地方政府还专门颁布了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》、《关于进一步优化土地使用制度，推进“两分两换”工作的通知》等文件。“两分两换”是浙江宅基地改革的主要内容。“两分两换”是指“两分+两换”配套的土地改革措施。“两分”：首先是将农用土地中的宅基地与承包地进行分离，将宅基地流转机制中的搬迁与转让分开；“两换”：指的是将农民的土地承包经营权置换股权、租赁权和社会保障的权利；将宅基地使用权换成钱、变成城市住房，让宅基地真正成为可变现的财产权益。“两分两换”就是要让农村宅基地流转起来，将农民迁移到城市、城镇聚居，由市民转变成农民，进而改变变农业生活生产方式，助力城市化、工业化的建设，将宅基地、承包地变成农民迁往城市的助推动力。

（2）重庆模式的法律分析。“地票制度”是把实物交易与指标交易相结合。实物交易是指农民推出宅基地，将宅基地复垦让其成为耕地；指标交易是指政府由此取得建设用地的指标。首先是根据村民的自愿，将复垦申请提交管理部门立项。随后经县级国土资源管理部门统一上报至市级机关审核。只有待审核通过，才能取得城市建设用地指标，同时这些指标也是原宅基地使用权人的“地票”，此时才可以开始“复垦退宅”的工作。这种“先补后占”的措施既保障了原宅基地使用权人的居住权益，又限制了政府的强拆滥拆行为，弥补了原有的“先占后补”的弊端。“地票”的持有人既可以凭借该票实现居住的权利，还可以让“地票”在重庆市的土地交易所“上市”，让所有登记在册的法人和具有相应资质的自然人参与其中公开竞购。

“地票交易制度”将宅基地纳入市场机制之下，以市场来调节地票交易。交易盘活了农村的闲置土地，在资本市场中增加了土地的财产价值。农民在丧失宅基地使用权后既保证了农民的居住权益又从流动的土地中获得了更多的财产收益；闲置的宅基地通过“地票交易”有序地转变为城市建设用地，这同时也增加了建设用地指标，缓解了城市建设建设用地紧缺的压力。

4 完善现有流转机制的建议

4.1 完善现有土地流转立法

现有土地流转的法律规范繁复凌乱，法律内容残缺不全，在土地流转的立法领域里没有形成系统的法律规范体系。甚至相关的法律规范之间出现了矛盾与冲突。应当尽快解决土地流转的立法领域里的混乱，一定要建立成体系的土地流转的法律规范系统。

土地流转领域应建立成系统多位阶的立法格局。由中央立法与地方立法两个层面共同构建。在中央立方层面，由《土地管理法》及《物权法》等中央立法中明确规定：农村宅基地使权取得的基本要件、农村宅基地流转的基本条件和宅基地转让后的补偿等基本性规定。同时，在中央层面也可以选择通过建立专门调整土地流转的法律规范如《宅基地流转法》。两种措施均可以起到提纲挈领的作用，为土地流转的立法提供正确的导向，可以防止上下不一的情况出现。在地方层面，将土地流转的细节性，微观性的规定放权于地方人大。由地方人大制定符合本地情况的标准，通过地方法规的制定 来实现政策的灵活，这样的好处不仅仅是政策能得到真正的执行，同时地方法规能同样约束法院，不至于造成司法适用的不明确。在放权于地方的同时，也要对地方立法进行监管，防止出现背离中央立法的原则。通过对地方法规的合法性和制定的科学性及事前详细的调研和论证，农村宅基地流转政策做到有的放矢。

4.2 规范现有的管理方式

虽然宅基地流转改革在全国各省有序展开，但是在改革过程中依然暴露出了许多问题。因法律监管缺位而造成的基层土地腐败、个管理单位各自为政、缺乏统一的联动管理机制等一系列的问题无不警示着我们必须改变现有的管理方式，若不能对农村基层组织形成有效的法律监督，那么农村宅基地流转这一善政将会变成祸及农民权益的恶政。完善现有的的管理方式可以从以下方面着手。

（1）首先是必须明确宅基地流转的主体。对于农村居民而言，宅基地不仅是他们的居住保障，更是他们不可或缺的社会福利。所以，在制定参与宅基地转让的主体标准时必须慎之又慎，必须严格界定流转的主体范围，以免发生农民的合法财产权益被侵害的情况。针对拥有多处宅基地或者闲置宅基地的农户或者已经进入城镇并享受城市社会保障的农户，可以将上述人群列为优先的转让主体。但是针对其他的乡村人群，应该先建立严格甄选机制，并且只有在替代保障措施已具备的前提下才可以参与宅基地流转。

（2）完善权利登记制度。通过对权利登记的完善，可以进一步厘清农村宅基地权属，切实保护真正权利人的土地财产权益。建立登记制度不仅有利于农村的宅基地管理，也有利于进一步开展集体土地使用制度改革和土地统一登记制度。

4.3 建立合理的流转补偿机制

农村集体组织成员将宅基地进行交易后，该成员就会丧失宅基地使用权，不得再申请新的宅基地。在丧失原有保障的同时又因为现有的城乡户籍制度，失地农民享受不到城镇居民一系列的社会保障。于是他们就处在了一个保障缺失的尴尬境地。为了保护失地农民的财产权益，必须建立流转补偿机制。以期维护宅基地流转这一善政的公信力，提升农民对宅基地转让的参与度。

（1）补偿资金。补偿资金是流转补偿机制赖以运转的物质支撑。虽然有政府财政支持以及城市建设用地使用费的缴纳，但在各地的流转过程中依然呈现出捉襟见肘的态势。拓宽补偿资金的来源渠道，是保障宅基地流转改革得以顺利进行的必要举措。除了加大政府投资，还可以把宅基地进行市场化的运营，通过市场调节，引入民间资本以增加资金收益。除了“开源”以外，不可忽视的是“节流”。建立专门的资金管理部门以及追责制度，严格审核资金的使用情况。并将资金使用情况公开化，向社会公开，接受公众监督。“开源”与“节流”保障了农民的损失得以补偿，进而使宅基地流转工作得以更加顺利地开展。

（2）补偿方式。现有的补偿主要以货币补偿和实物补偿的两种方式是为主，较为单一和僵化。长此以往势必会打击农民对宅基地流的信心。因此政府应当根据农民的真实想法和要求，来制定合适的、多种形式的补偿。除了上述两种基本的补偿以外，还可以有更为多样的个性化补偿方式。比如：退出宅基地的农民可以继续在原集体生活，并依然享有原有的福利；若是愿意前往城市居住的农民也可给予其城市户口和城镇居民所享有的社会保障。多元的个性化补偿措施保证了农民权益得到了真正的补偿，由此加强了宅基地流转机制的公信力。

5 结语

虽然计划经济时代的宅基地使用权制度为广大农村居民提供了居住保障和社会福利。但是随着城市化建设的进程加快，进城务工、生活的农村居民日益增多，造成了大批农村宅基地被闲置浪费。与之同时进城人口的增多加剧了城市用地紧张的态势，城乡用地的悬殊状况形成了鲜明的对比。基于此，建立宅基地流转机制，让宅基地使用权作为生产要素在市场上流动，全程受市场规律的调节。促进宅基地释放财产价值，实现宅基地对城镇化的支持和对农民福利的保障。

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On the Legal Problems of the Transfer of Homestead

YANG Ren-zhi
（School of Law，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The right to use homestead is an important residential welfare system for rural residents in China，but with the rapid development of urbanization,a large number of farmers migrate to the city，resulting in a large number of“rural hollow”phenomenon,a large number of homestead idle，which brings about a serious waste of land resources.In the context of the shortage of land resources in the country，the establishment and improvement of the homestead circulation mechanism is a feasible solution to solve the homestead idle.However，the legal provisions on the transfer of homestead in our country are less operable in practice and the provisions of the local governments are different.Therefore，it summarizes the typical land circulation patterns in China and combines the problems in the current circulation so as to explore the reference scheme of improving the land transfer mechanism.

land idle；homestead use rights transfer；equity protection

D923

A

2095-980X（2017）06-0106-03

2016-05-25

杨仁智（1993-），男，四川绵阳人，硕士研究生，主要研究方向：民商法学。