国外大学内部治理结构典型模式的启示与借鉴

倪其润， 苏立宁

(安徽大学 江淮学院， 安徽 合肥 230601)

国外大学内部治理结构典型模式的启示与借鉴

倪其润， 苏立宁

(安徽大学 江淮学院， 安徽 合肥 230601)

完善大学内部治理结构，是建立现代大学制度的重要内容。本文首先详细阐述了当前我国大学内部治理结构现状并对存在的问题做了总结和梳理。再进一步对若干较具代表性的发达国家大学的内部治理情况进行介绍并作深入分析，同时也做了综合比较，最后结合我国大学内部治理的实际，有针对性地提出我国大学内部治理结构的若干优化对策和建议。

大学治理； 权力结构； 国外经验； 政策启示

一、我国大学内部治理结构现状

我国进入二十一世纪后的第一个教育规划《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)，2010年7月份发布，这是我国教育发展和教育改革的纲领性文件。《纲要》明确指出要“完善大学内部治理结构。”所谓的大学内部治理结构，指的是大学内部各级各类管理权力的组合方式，展现了高校规章中内部治理制度静态的一面。

一般来说，高校的管理权力包含学术权力和行政权力两部分。大学的学术权力是由掌握专业知识或专业技能的教学科研人员所具有的专业学术地位而形成的一种影响力。大学的行政权力是高校中的行政组织和人员为实现学校发展目标，按照一定的规章制度对学校进行管理的权力。具有中国特色的高等学校管理权力不但包括学术权力和行政权力，还包含政治权力。在这一权力中，党委居于核心地位，而且党委同时也是高校的领导核心，党委总揽全局，领导高校内部各项工作，同时也负责确保高校沿着正确的政治方向稳定向前发展，有政治任务时，负责统一学校全体教职工的思想。校长是校一级的行政长官，全面负责校内的各项行政管理工作，管理学校各行政职能部门，确保学校各项工作健康、有序开展。政治权力和行政权力在大学中的地位显而易见，且时时处处都可以感受到，而高校内部的学术权力却并没有享有应有的地位，在实际的管理中被大大弱化，仅仅发挥了咨询、参考性的作用。从组织结构层面来看，大学是国家行政管理体系在教育领域的体现，高校自身也是以政府的运行模式来组织和运转的，具体表现如下：

第一，学术权力和行政权力二者之间的矛盾。

在我国高等学院内部治理结构中，行政权力一直保持着主导地位。大学应该是一种以为社会培养各类人才和进行多领域的高科技研究作为其主要使命的学术性组织，因此，促进大学快速发展的主要力量理所当然应该是学术权力，但当前我国高校内部治理采用的是政府的运作模式，主要依靠行政权力来管理高校各项事务，高校内部的机构设置和政府机关的机构设置也是存在对应关系的；高校的主要负责人也是由上一级相关政府部门直接任免，采用科层制的管理模式予以管理和约束。行政权力对学术事务的过分干预必将造成其与学术权力之间矛盾的产生。在学校层面，只有少数领域由学术性组织负责，如职称评审工作由职称评审委员会负责组织实施，除此之外，学者很难真正介入到高校的实际管理活动中。大学的主要学术事务管理权限主要是由行政人员掌控，我国高校内部虽然也设立了学术委员会、教授委员会等专门的学术组织，但这类组织的组成人员并非都是学术人员，其中很多都是以有行政背景的学术人员为主。纯学术性组织大多只是作为咨询组织。学术权力与行政管理权力之间的矛盾阻碍了我国高等学校教育与科研水平的快速发展和提高。

第二，高校内部党政主要负责人的权力责任界限不明确。

我国《高等教育法》对高校党政主要负责人的权责范围做出了方向性的规定，高校党委主要负责人统一领导高校各项党务工作，高校行政主要负责人统一管理高校各项行政事务，独立行使职权，但对于党政负责人的具体工作职责并未进行明确划分，高校的章程对此也没有进行明确界定。在高校内部治理过程中，就容易导致党政不分现象的出现。例如高校行政主要负责人作为高校的法人代表，却往往无权对很多重大校务决策作出最终决定，有些高校会出现行政主要负责人拒不接受党委安排或者党委主要负责人越权插手校内行政事务的现象。

第三，高校内部治理中的民主管理机制不够完善。

高校学生在高等教育中的角色是消费者，他们是高校和高等教育服务的对象，高校学生这一天然属性就直接决定了一点，要想实现高校的和谐、稳定和健康发展，高校学生的主体权利就必须得到尊重和认可，而且应当确保他们在高校内部事务的处理中发挥应有的作用。然而当前在我国大多数高校的内部治理之中，学生参与决策的民主管理体制机制都是缺乏或者是不完善的。教育法中也没有学生参与高校管理的有关规定。我国的高校大学生一直处于被支配和管理的地位，他们合理的主体权利或权力诉求缺乏应有的保障。

第四，科层制管理模式对学术人员的消极影响。

当前我国高校党政管理人员任免以及其各级行政部门设置基本都是参照政府党政机关的方式，采用科层制的管理模式，层层向上级负责。职称评定以及各项福利政策等均按照党政机关的模式执行。这就对学术人员的治学思想产生了消极的影响，不利于良好学术气氛的形成和学术人员自身的发展。

二、国外大学内部治理结构的典型模式

1.学术权力为主导的英国模式

英国各高校受到牛津、剑桥等名校自由主义观念的深远影响，普遍实行教授治校，崇尚“精英主义”和“学术至上”，通过在其内部成立规模和数量庞大的委员会进行高校事务的管理与决策。而且他们的组织结构是由英国皇家宪章明文规定的，轻易不得变动。其学校级别的治理结构一般包括评议会、理事会等。评议会通常由全体教授、非教授系主任等组成，享有制定和修订高校各项学术政策的权力，负责处理高校内部各项学术方面的事务，具体包括：制定大学学术发展战略、修订大学学术标准、规范大学学历学位授予程序、任命内外部考试督察员等。理事会是其最高的行政管理机构，在高校发展中发挥举足轻重的作用。其主要职责具体包括：审议高校发展的战略方向；制定和调整高校各项人事及财务政策；确保高校各项事务的公开和透明；对高校的各项目标及其落实情况进行监督和控制；想方设法为大学发展筹措资金，并确保所筹资金得到合法合理使用，同时，还要保证财务控制的方法和手段合理有效。理事会是由大学教授、行政人员、地方教育当局代表、社会各界代表和学生代表组成。理事会代表和评议会代表共同组成高校发展规划委员会，规划高校未来的战略发展方向。由此可见，英国高校内部设置的各级各类委员会就是其大学自治的充分体现。英国各级政府较少插手教育系统的内部事务，其教授行会的权力较大。

2.行政权力为主导的法国模式

法国大学实行的是校务委员会领导下的校长负责制，在其内部治理结构中，最高权力机关是校务委员会，校务委员会的主要职责是根据高等学校的教学研究情况及总体发展战略规划做出重大决策并实施强有力的领导。此外，校务委员会还拥有创建教学和科研部门的权力，并确定部门人员组成及工作任务分工，对高校教职工职务晋升提出建议，同时还对学校下辖的院系、研究所的创建提供具体建议或意见。校长主持校务委员会、学习和生活委员会、科学委员会等，具体落实校务方面的决策。在角色定位方面，校长是真正的领导者和大学的战略规划者，校长以学校的名义从事各项行政管理工作，是学校各项战略规划的忠实执行者和战略团队的沟通、协调人员；从人事管理方面来看，校长在高校教职工的选聘、晋升、委派、调动、培训等方面拥有决定权，校长有权对行政管理人员的工作量及教师的教学科研工作量规定做出调整；若校务委员会对某一校内事务争议较大，难以做出决策，这时校长可以拿出主导意见并做出最终决定；这几点都是以行政权力为主导的法国大学内部治理的典型表现。科学委员会等都有权提出咨询性、参考性意见并且形成上报提案。大学内部的学术机构和行政机构各司其职，各级管理机构也分工明确，遵照校务委员会的统一指导和指示履行各自职责。

3.学术行政两权分开的美国模式

美国高校在其内部管理结构方面具有较大的共性，大多数的大学的管理组织都是由大学董事会、学术委员会、校长、教务长、院长、系主任等组成，无论公立私立，规模大小。美国大学董事会具有立法权，是其最高决策机构，总体把握高校的战略规划和发展方向。校学术委员会是美国各高校学术事务的决策组织，是代表大学教授治理的机构，其决策由相关行政职能部门负责执行，保证大学教育与研究的职能得到充分的发挥，在校一级称“学术委员会”，在学院一级称“教授委员会”，学术委员会组成人员一般是从大学副教授和教授中投票选举产生的。美国高校多采取的是系、院、校三级管理模式，实行董事会领导下的校长负责制，学术行政两权分开，各司其职。美国高校校一级是由校长、副校长、教务长等开展管理工作。校长作为行政长官，贯彻落实董事会意志，协调学校各项行政管理工作，同时负责大学发展规划、政策制定和经费筹措等。设立分校的大学总校校长必须是社会名流，同时还应具备较强的管理能力和经费筹措能力，为总校长设置总校长办公室，各分校设校长、副校长等，同时设置各类行政事务办公室。教务长负责学校的教学与研究工作，并要求全身心投入其中。美国大学学院一级，院长管理整个学院并负责确保院里各项工作的正常运行，学院拥有很多权限，包括教职员工的招聘、学院年度预算等等。院长要耗费相当多的精力用于筹款，为学院发展提供资金保障。院长在其任期内可保留教授职务，但应当全职从事学院各项管理工作，卸任院长职务之后方可受聘教授岗位。系一级的系主任权力有限，且他们也承担一定的教学任务，但普遍都比较少，系主任的主要任务是安排并协调系里的具体行政工作、向上一级管理人员汇报系内事务等，此外，系主任还要承担筹款的任务，且要具备相当的筹款能力，才有晋升的机会。美国大学的三级管理模式权责配置分明、内部治理结构清晰。

通过对以上三国高校内部治理结构进行分析，不难发现，它们对于我国大学内部治理结构的改进和完善有一定的启示：由不同的机构和人员来运作学术事务和行政事务，共同管理，各司其职；在学术领域把决策权更多的分散到权力结构的底层去；采用个人负责制和议会制相互结合的方法来确保大学的决策行为和内部治理更加公平、有效。

三、优化我国大学内部治理结构的建议

第一，奉行“党委治党，校长治校，教授治学”的基本理念。充分理解党的权力、学术权力和行政权力在大学内部治理结构中的作用与地位，党、学、政三权既要有明确分工又要统一合作。事实证明，我国现行的高校领导体制即党委领导下的校长负责制是适合我国高等教育发展的。党的权力作为高校政治方向的领航者，应重点关注高校发展的政治方向，做好高校各机关党建工作和各类人员的思想政治工作。高等学校应当在本校大学章程中明确界定党政主要负责人各自的权责界限，明确划分各自管辖的职权范围，以充分发挥我国现行领导体制的优势。行政管理权力是高校平稳运行的有效保障，在学术事务方面，高校行政权力应当树立“管理就是服务”的理念，可适度参与但不可过分干涉学术权力对学术事务的处理。在学术问题决策中，确保学术权力在学术事务处理上的主导地位。

第二，建立三种权力分工合作的运行机制。加强组织制度建设是实现合理化大学内部治理结构的必经过程。首先，应准确界定三种权力的界限，明确它们各自的职责范围，在学术事务处理上确保学术权力发挥决定性作用，努力提升各专业教授及各领域专家在学校管理方面的参与度。进一步强化学术委员会在学术事务上的影响力，同时以教师为主体的教职工代表大会制度需进一步健全。其次，在管理层级方面，下沉权力重心，增强院系等学术基层的实际权力。在这一级的学术事务管理和专业发展规划上，成立以骨干教师、学术带头人为主的专业委员会负责，提高院系在学科建设、师资建设、资金使用等方面的自主权。

第三，加强高校内部的民主管理和民主监督。民主管理是现代大学制度的核心内涵，直接关系到高校内部各单位之间的融洽相处。高校的大学章程应该在制度层面上为高校内部治理创造一个民主的氛围。首先应提升校学术委员会、教授委员会等对大学内部事务管理的参与度、参与权和参与热情。高校应不断完善有关决策体制机制，充分调动高校学术委员会的积极性，以便发挥其主导作用，强化教授委员会在高校内部学术事务中的决策权，规范决策的问责机制和程序，尽力避免各决策主体之间的利益发生冲突。其次应在高校内部建立健全监督机构。高校学生和广大教职工应充分享有对高校内部事务的民主监督权利，同时应确保民主监督权利的落实。高校的学生会和教职工代表大会是教师群体和学生群体行使民主权利的重要形式，同时也是高校内部治理体系不可或缺的组成部分，高校应在大学章程中对教师和学生参与高校管理决策的权利及参与程序予以明确，允许他们畅所欲言，倾听他们的心声，真正提升高校内部治理的民主程度。

第四，重视高校内部治理组织文化建设。和谐互助而又积极进取的组织文化不但可以向教职工传递正能量，同时也可以激发他们释放自身的正能量。高等学校可以通过座谈会等形式深入宣传各项改革理念，选举教职工代表直接参与学校改革，推进制度改革促使民意测验制度化、常态化，在高校内部营造积极向上、鼓励创新的组织气氛，建立信任感，努力减少高校教职工在变革过程中出现的不适应和不安感，增强他们的主人翁意识。

[1] 陆先亮，张德高，唐 琳．大学内部治理结构中完善党委领导的思考[J]．常州大学学报(社会科学版)，2015(1)．

[2] 冯景波，史万兵．美国州立大学内部治理结构的哲学分析[J]．国家教育行政学院学报，2016(1)．

[3] 谢潇潇，朱煜明．现代大学内部治理结构研究[J]．当代教育与文化，2016(1)．

[4] 孙 超．优化我国大学内部治理结构的研究[D]．哈尔滨：哈尔滨理工大学，2015．

[责任编辑：杨 勇]

2017-01-08

倪其润，男，安徽大学江淮学院助教。苏立宁，男，安徽大学江淮学院副教授，管理学博士。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.03.024

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1672-6219(2017)03-0109-04