论乡村社会治理格局的变化与治理方式的转换

2017-04-02宋仕平董登峰

三峡大学学报（人文社会科学版） 2017年3期

关键词：非政府主体政府

宋仕平，董登峰

(三峡大学马克思主义学院，湖北宜昌 443002)

论乡村社会治理格局的变化与治理方式的转换

宋仕平，董登峰

(三峡大学马克思主义学院，湖北宜昌 443002)

在我国乡村社会，社会结构的分化改变了原有利益主体的单一性，城镇化的快速推进改变了乡村居民的社会空间与生活方式，活跃的社会组织是乡村治理走向民主化的重要力量。因此，在乡村社会现代化发展的关键时期，构建多元主体分工合作、共同参与的治理机制，建立法治健全的治理制度，维护和谐有序的治理环境，是实现乡村社会治理体系和治理能力现代化的必然选择。

乡村社会；治理体系；治理能力；制度选择

20世纪70年代以来，在国家对基层社会的政治整合及秩序重构进程中，中国乡村社会的治理结构及治理方式发生了空前变化，形成了以村民自治为制度构架、以非政府组织为治理平台的管理网络。在乡村社会，社会治理主体的多元化最大限度地激发了基层社会活力，减少和化解了不和谐因素，实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。因此，适应乡村社会发展的新变化，创新乡村社会治理理念与治理方式，提升乡村社会治理能力与治理水平，是加强乡村社会建设、全面建成小康社会的重要课题。

一、多元主体：乡村社会治理的格局

在乡村社会转型过程中，非政府组织积极参与乡村社会治理，进一步拓展了基层民主所创造的公共空间，充分满足了乡村社会政治变迁与政治发展的需求。同时，作为培育公民意识的重要场所，非政府组织也需要顺应乡村社会治理的发展趋势，实现内部结构的优化与运行机制的创新[1]。

当前，在社会主义新农村建设时期，大量现代性文化元素涌入农村，并渗透到人们的政治、经济、社会活动中，冲击着人们的思想观念、思维习惯与行为方式，改变了人们对基层政权传统政治资源的依赖。面对乡村社会环境的新变化，人们期待建立一种体现民主精神的多元合作的网络治理结构，实现政府职能的有效转变与社会治理方式的成功转型[2]。

自20世纪80年代开始，在中国乡村社会，“乡政村治”的治理格局基本确立。这一格局改变了乡村社会“有国家，无社会”的治理状态，农村专业合作社等非政府组织逐步成为乡村社会资源有效配置的一支重要力量，非政府组织加入到乡村治理的格局中，使得乡村治理的主体结构日趋多元，“有国家，有社会”的乡村多元主体共治制度日渐成熟[3]。

对于乡村社会治理主体的划分，有学者主张以乡村组织在治理结构中的地位和作用作为划分依据，将乡村组织分为五类：政治组织、地缘组织、血缘组织、业缘组织、宗教组织。也有学者认为，如果把乡村治理作为一个客观社会事实进行全面考察的话，就没有必要对各种治理主体作价值判断，而是应该以各种行为主体的存在和表现状态来进行分析[4]68。于是，可以采用“组织-群体-个体”的划分方法，将乡村社会的治理主体分为组织性主体、群体性主体、个体性主体三类。

组织性主体主要包括乡镇党委及乡镇人民政府等国家政权组织，以及村民委员会、村民监事会、村民代表会等政治性组织。群体性主体主要包括互助组织、公益组织、商业组织、宗教组织等次级社会群体。个体性主体主要是指乡村社会中“富有领导、管理、决策、整合能力，有重要影响力、有一定社会声望的能人”[5]。乡村治理主体的多元化，打破了原有乡村政治组织一统天下的状态，形成了政治组织与社会组织(非政府组织)、乡村精英等多种力量共同参与乡村社会治理的格局。在我国乡村社会治理的新格局中，组织群体与个体行动主体的互动合作、有机统一的乡村基层权力体系正在走向规范化和制度化[4]95。

二、合作共治：乡村社会治理方式的转换

面对多元治理主体并存的乡村社会，有效开展政府组织与非政府组织之间的合作，探索乡村社会治理的新机制与新路径，对于维护乡村社会的良好秩序显得尤为重要和紧迫。

为此，首先要确立“小政府、大社会”的社会治理理念，把原来由政府包揽的部分社会公益事业和社会事务转移给非政府组织，充实非政府组织的社会职能，使其成为完善市场经济体制和促进政府体制改革的重要力量。同时，优化乡村社会非政府组织发展的制度环境。政府要努力清除不利于乡村社会非政府组织发展的制度障碍，出台更多鼓励非政府组织快速发展的税收减免、财政补贴、信贷支持等措施，制定更多引导非政府组织健康发展的法律法规和部门规章[6]。

其次，在乡村治理的权力关系建构中，重新界定政府的角色功能。在后税费改革的时代背景下，政府的主要职能是通过发展农村经济、调整农村产业结构来提升农民的主体性地位，培育乡村自治组织，推进乡村治理达成善治目标。在乡村治理场域中，政府角色实现由原有的完全主导向当下的有限主导的转变，其基本的要求是“在乡村治理中既不能全面控制也不能置身事外，而必须在‘管制’和‘抽离’的两极行为中寻求乡村治理的最佳平衡点。”[7]

最后，以“乡村善治”作为乡村社会管理的终极目标。“善治”的基本含义是政府与人民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会良好合作的一种新型关系，是两者的最佳结合状态[8]。“乡村善治”的基本要求是在乡村社会管理中，政府应该给予公民参与政治及社会活动更多的便利，向社会成员提供优质公共服务和可靠的公共产品，最大限度地增进乡村社会公共利益的目标的实现，最大限度地增进人民的最大福祉[9]。

毫无疑问，农村社会成员对公共事务的积极参与，突破了乡村社会治理的传统观念，基于自身对社会权力分享的要求，创建和发展了一批民间社会组织，以大量生动的社会实践诠释了“乡村善治”的内涵。由此，乡村社会公共权力的配置开始由政府一级向政府与社会分享权力转变；公共权力的运作开始由单一的自上而下运用转向自上而下和自下而上的双向运用。在政府与社会之间，互惠与合作的治理模式正在形成，这种治理模式为公民参与公共事务提供了越来越多的机会，政府效能和经济社会发展水平因此得到提高[10]。同时，“乡村善治”为村民公共精神的成长提供了有利条件，而村民公共精神的养成也能够为“乡村善治”目标的实现奠定良好基础。

非政府组织也需要顺应乡村社会治理的发展趋势，实现内部结构的优化与运行机制的创新。

一是完善以契约支配组织运行的治理结构。高度信任是乡村社会非政府组织实现有效管理及可持续发展的坚实基础，而信任的维护必须依靠全体成员对契约和章程的遵守。无论是组织的发起者，还是组织的加盟者，必须按契约和章程的要求来承担风险、共享收益。在中国农村，人们往往重视人际关系等情感因素，而忽视正式规章的约束，这恰恰是导致乡村社会非政府组织能力弱化的原因之一。因此，依照现代组织的契约精神完善非政府组织的法人治理结构是确保村民自治的理性选择。

二是完善市场配置资源的保障机制。在我国乡村社会，非政府组织的筹资渠道较少，筹资能力明显偏弱，资金来源主要是政府的财政投入及会员的缴费或入股股金。因此，可以发挥市场对资源的配置作用，通过高回报率吸引农村专业合作社之外的资金，投入到专业合作社的项目经营之中[11]。

三是完善多元利益主体共同参与的产权治理结构。资产来源的多元化决定了产权结构的多元化。对于大多数非政府组织而言，其资产构成除了原有的经营性投入，还有政府的财政投入以及社会捐赠。社会资产的加盟改变了非政府组织产权结构的单一化，也改变了非政府组织产权性质，公益产权的特性要求非政府组织必须承担更多的社会责任，必须接受委托人或捐赠人的监督，必须定期向委托人或捐赠人报告经营管理活动及资产负债、损益等财务状况[12]。

四是构建非政府组织与政府合作治理的社会管理模式。改革开放以来，我国乡村社会的根本性变化就是农村专业合作社等非政府组织获得了社会管理的主体地位，非政府组织逐步成为提供公共产品与公共服务的重要力量[13]。在多元社会治理格局中，非政府组织必须建立与政府的良好合作关系，实现二者功能的互补，才能促进公共利益的最大化。政府应当为非政府组织的活动提供制度安排及政策支持，营造适合其发展的社会生态环境。在社会治理的某些具体事务上，由于这些事务本身的特殊性质，政府处理可能显得力不从心，或者是缺乏效率，在这一方面，非政府组织可以充当政府的帮手[14]。非政府组织与政府的合作治理是乡村社会管理模式的最佳选择，充分发挥二者的各自优势，有利于提高乡村社会管理的整体效能，从而实现乡村社会的善治目标。

三、结语

改革开放30多年来，我国国家建设与社会发展取得了巨大成就，经济社会转型正处在农业社会向工业社会过渡、传统社会迈向现代社会的关键时期，与此同时，乡村社会的各个要素也发生了由封闭到开放、由静态向动态、由单一到多元的转变[15]。乡村社会的社会结构、经济结构、生产经营方式、居民的思想观念都发生了重大变化，原有的乡村集体管理组织及管理体制逐渐失效，行政管理的控制能力逐渐减弱。在这样一个时期，我们必须创新乡村社会的治理方式[16]。唯有如此，才能推进乡村政治、经济、文化、社会和生态文明等各项事业的发展，才能实现乡村社会的安定、有序、稳定、繁荣，才能推进社会主义新农村建设。

乡村社会是整个社会系统中的重要构件，乡村社会治理不仅关系到乡村社会的健康发展，更关乎党和国家事业发展的全局。探索乡村社会治理的新方式与新路径，必须围绕以下几方面为着力点：其一，创新社会治理理念，由被动应对向主动服务转变。坚持以人为本的治理理念，关注居民最现实、最迫切、最关心的问题，整合乡村社会服务管理资源，创新服务方式，拓展服务内容，构建乡村综合服务体系。其二，创新乡村社会治理主体，由单一化向多元化转变。在乡村社会治理的过程中，支持和培育公益性、互助性和服务性的社会组织，依托这些组织完善基层治理主体的形式与内容，引导多元化的治理主体参与到乡村社会建设的各项事业中，维护乡村社会的多元主体共治的格局。其三，创新社会治理机制，由条块分治向整体联动转变。创新乡村社会治理的工作机制，一方面要重视政府的主导作用，注重利用行政手段，整合各方面的社会治理资源，另一方面又要重视制度创新，推动政府组织与非政府组织的有效合作与良性互动，形成多元化社会治理主体联动融合、齐抓共管的工作态势。

经济结构的多元化与社会主体利益诉求的多样化，是我国乡村社会治理必须面对的现实环境，提升乡村公共服务水平与满足乡村居民的公共服务需求，是我国乡村社会治理必须实现的终极目标[17]。然而，随着我国社会转型步伐的加快，乡村社会的开放度和融合度不断加深，社会组织更加活跃。乡村社会的异质性、利益格局的多元化、基层矛盾与冲突的常态化，是乡村经济社会发展过程中无法回避的问题，乡村社会治理面临着极大的困难与挑战[18]。因此，我们要切实加强党的领导，强化政府职能转变；坚持人民主体地位，发挥群众参与社会治理的基础作用；实现政府行政管理与乡村基层群众自治的有效衔接和良性互动，构建维持多中心治理秩序的制度基础，完善与自主治理相适应的制度供给，努力提高乡村社会治理的科学化水平。

[1] 王义．浅析社会组织参与乡村治理的政治逻辑[J]．云南行政学院学报，2011(3)．

[2] 杨嵘均．论治理理论在新农村建设中的境遇及其出路[J]．江苏社会科学，2010(6)．

[3] 徐勇，朱国云．农村社区治理主体及其权力关系分析[J]．理论月刊，2013(1)．

[4] 陈晓莉．新时期乡村治理主体及其行为关系研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2012．

[5] 李禅．农村社区精英研究综述[J]．中共济南市委党校学报，2004(3)．

[6] 杨嵘均．论农村社会中介组织对乡村治理结构改革的影响及其体制创新[J]．南京农业大学学报(社会科学版)，2011(4)．

[7] 汪小红．农村社区权力关系建构：一种善治的话语分析[J]．社会主义研究，2012(1)．

[8] 钟其．“县域善治”：基层社会管理创新的理想模式[J]．浙江学刊，2012(1)．

[9] 丁坚钢，蒋晓冬．“乡村善治”：当前乡村社会管理的目标选择和路径依赖[J]．观察与思考，2012(3)．

[10] 宋仕平，黎见春等．非政府组织与乡村社会治理研究[M]．北京：中央民族大学出版社，2012：207．

[11] 应瑞瑶．论农业合作社的演进趋势与现代合作社的制度内核[J]．南京社会科学，2004(1)．

[12] 黄震海．促进我国社会组织发展的若干思考[J]．学术界，2011(6)．