社会协同治理的法治意涵探析

邸晓星

(中共天津市委党校 天津行政学院,天津 300191)

社会协同治理的法治意涵探析

邸晓星

(中共天津市委党校 天津行政学院,天津 300191)

作为国家治理的重要组成部分，当代中国的社会治理体现了国家治理方式由统治、管理到治理的大趋势。与社会管理相比，社会治理追求多元价值目标，强调党和政府、自治组织、社会公民在治理过程中的协调互补。适应社会治理的发展进程，法治不仅是社会治理的重器，也是社会善治的前提。而推动社会治理的法治化进程，需要社会治理的多元主体在法治精神引领下，以法治秩序的实现作为目标，用法治思维谋划社会治理的过程，用法治方式调节社会关系、解决社会问题，强化法律在化解社会矛盾中的权威地位，最终形成在法制轨道上实现社会良治。

社会治理;法治;协同治理

随着经济的高速发展和社会结构的迅速变迁，中国社会多元利益群体的利益差异越来越明显。在这种形势下，无论是经济发展，还是民众需求，参与和共享就成为时代变革的必然要求。根据党的十八大提出的“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的基本要求，社会管理主体需要从一元向多元转变，社会管理方式需要从单向度向多维度转变，社会管理的多样性和互动性需要法治的保障作用来实现。因此，在强调全面依法治国的大背景下，激发社会发展活力，促进社会秩序良性运行，构建以法治为根基的社会协同治理模式，就成为时代发展的中心议题。

一 从管理到治理：激发社会创造活力

新中国成立以来，我国基本上形成了一套以政府为主体的自上而下的行政管理模式。其特点在于强调政府的主体地位和权力的有效性，通过社会动员、社会控制、社会运动等方式实现对社会的有效管理。客观来讲，这种以国家计划规划和强有力的法治规制进行社会管理的模式，在社会秩序还没有建立起来的新中国成立初期适应了社会发展的需求，保持了中国社会相对稳定，进而为推动经济发展和提高人民生活质量奠定了良好的社会基础。然而，随着改革开放的不断深入与中国市场经济体制的确立与发展，在基本解决了社会温饱问题的情况下，社会民众需求逐渐从同质化向多样性方面转变，人们的思想文化观念也产生了多元化趋向。在这样的形势之下，传统社会管理模式下为追求秩序而依靠某一种强制力“支配”“平衡”社会的管理方法，已经不能适应社会持续发展的内在需求，甚至出现了一些管理弊病和社会问题。比如，过度高昂的社会管理成本、低迷的公民参与程度，以及社会活力不足的景象等，在经济、社会发展转型的新时期愈加明显，并越来越成为制约社会创造活力的掣肘，对于政府管理效能的提升、经济发展方式的转变、社会利益冲突的解决、公民民主权利表达等都产生了一定的限制或制约。所以，转变以政府为主要管理主体的传统社会管理模式，不仅关系到社会管理成本的缩减和政府管理效能的提升，而且关系到整个社会的转型、经济的持续发展以及民众利益表达与实现的现实需求，进而关系到整个社会的稳定与发展。

在此背景下，转变传统的社会管理模式，激发社会创造活力，就成为新形势下首先要解决的问题。要激发社会创造活力，一方面需要把社会组织从政府的过度管制中释放出来，加强社会自组织能力建设，发挥社会本身所具有的自我生存、发展和修复功能；另一方面扭转秩序有余而活力不足的社会现象，协调秩序和活力的关系，从社会管理向社会治理转变。正是在这样的背景下，党的十八届三中全会提出要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，同时提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的总目标。其中，在国家治理体系中，社会治理成为与政府治理、市场治理相并列的国家治理体系的三大核心内容之一。此后，激发社会活力，增强社会治理创新的要求，不断被提上议事日程。2014年，习近平总书记明确指出：“要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”[1]可以说，不管源于社会客观形势发展的需求，还是来自于党和政府主观上的愿望，都促使了社会管理向社会治理方面转变。

从字面来看，“社会管理”与“社会治理”只有一字之差，但就内涵而言，相比管理，治理从主体、方式、途径、目的等多方面都有了新的要求，体现了理念上的巨大转变。

首先，社会治理更加注重社会运行的科学性、系统性、整体性和协调性。在社会治理理念下，不再是“碎片化”“分散化”“割裂化”的局部管理，社会秩序的维护和达成也不再是政府单方面的事务，而是要从源头上，通过整体规划和全面统筹，整合党、政、社、民的优势，把政治、经济与社会作为一个整体与系统，注重相互之间的协调，解决在追求改革、稳定、发展过程中，因缺乏整体性而引发的一些深层社会矛盾和问题。

其次，社会治理注重治理方式的多样性和柔韧性。与传统的政府单向度的强制性管制不同，社会治理更强调公民对社会公共事务的参与和自治，在激发公民社会创造力的同时，发挥社会自身在均衡利益、协调矛盾等方面的作用。但也不排斥政府对于公共事务的管理，而是强调运用“多中心”“网络化”“协同化”的多重手段和方式，增强全体公民的主体参与意识和社会责任意识，在依法治国、依法行政的前提下，把民主协商、公众参与、平等互助、强化社会责任、求得各界认同作为现代治理的重要手段。

总体而言，社会治理更加注重主体的多元性、法治的保障性、施政的综合性、改革的根本性。这种转变要求社会治理的方式方法必须是秩序与活力并存、稳定与发展共存。为此，党的十八届四中全会公报明确指出的“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的治理方式就有了明确的指向。

二 法治方式与社会协同治理的内在契合

与社会管理相比，多元复合性是社会治理的一个重要特征。其中，在多样化的治理方法中，法治是实现社会治理协同性、民主性、精细化的基础与条件，是维护社会治理体系中政府—市场—社会—公民之间良性互动的多元共治格局的根本保证。事实上，在任何一个现代社会当中，法治都是规范社会主体行为、调解社会利益关系、维持社会良好秩序的重器。发挥法治在社会协同治理中的，不仅能够有效提升社会治理的质量，还能在一定程度上降低社会治理的成本。

(一)多元主体间的法治协同

社会治理是一个多元主体的复合，它包括在党委领导下的政府责任、社会协同和公众参与，即在社会治理中，充分发挥党、政府、市场、社会组织、公民等多元主体的综合作用。正如一些研究者所说，社会治理是指“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。”[2]“社会治理不应是党政权力部门一个主体，而应当形成党政部门和企事业单位、社会组织、社区居民多元治理的格局。”[3]社会治理主体的这种多元复合特征，一方面对于激发社会活力，综合利用多方力量与优势进行综合治理、系统治理具有积极作用，但另一方面社会治理主体的多元博弈、多向互动，也使得社会治理比以往的社会管理变得更加复杂，其中的利益关系也更难处理。比如，政党与政府之间，在“广义的政府”语境下，在党政分工不分开的条件下，如何既确保党的领导权，又充分发挥政府的主导权，如何划分政党与政府的分管领域和权责清单；在政府主导的条件下，如何避免“一管就死，一放就乱”的“治乱循环”怪圈，形成政府与市场、社会的平衡机制；在“党管一切”的政治原则之下，如何在做好社会组织、非公组织等的党建工作，保障党的政治核心地位，保障社会发展方向不偏、稳中前进的前提下，发挥社会组织的独特优势，激发社会创造活力，等等，这些问题都需要在社会法治的框架中进行规制与规范。换言之，社会治理是多元参与主体运用多种手段共同规范、协调和服务社会公共事务的过程。这样一个复合过程需要协同才能达成合作，才能产生治理合力。而协同与合作必然需要以法治作为基础和保障，这样才能形成制度化、可持续的协同治理关系和高效的治理结果。为此，要“形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标，必须依靠法治。

(二)民主参与中的法治协同

社会治理的民主性特征，也要求法治应该在社会治理当中发挥更大的作用。现代社会治理吸纳了多元主体的参与，权力自上而下的管理特性逐渐淡化，等级式权威结构也逐渐弱化，呈现出权力去中心化的特征，取而代之的是一种具有复合性特征的多中心结构方式。这使得社会治理凸显出民主性特征。这种民主性一方面弱化了绝对的权力，拉平了权力的等级，但同时，也给社会治理带来一系列问题。因为各主体之间的关系，不再是传统社会中的管理与被管理的关系，而是强调多元主体之间的互动、协同、合作与互补。在这种情况下，传统意义上的政策等行政协调手段与机制就很难再有效协调各方行为了，取而代之的是以系统、规范、稳定为特性的法治方式进行协同。而且，作为国家治理体系的有机组成部分，社会治理的协调机制与政府治理、市场治理有着明显的不同。一般来讲，政府治理以权力、权威为基础，更多强调强制性；市场治理则以等价交换、竞争机制为基础，更多强调市场规律。相比较而言，社会治理则更强调自愿、自治、自律，强调公共利益和社会秩序的有机统一，也正是激发社会活力与创造力的主要途径。但目前来看，在社会治理过程中尽管在形式上体现了多元主体之间的平等协商地位，但在具体的社会组织参与治理过程中，依然存在社会组织权威性弱、地位低的问题。为此，要保障好社会组织的自治权利，维护和实现好各主体的利益表达机制，促进多元主体协同治理的平等性，就需要通过法律加以保障，使各主体以法治方式行事，从根本上实现社会治理所强调的民主性与协作性。另外，社会治理意味着民主参与，在此过程中，如何避免治理主体滥用民主权力谋求自身利益也是一个需要认真思考的问题。一般来说，在社会治理的民主决策过程中，涉及主体自身利益时，容易出现参与主体运用民主的手段为自身谋利益的现象，如果没有法治规范作为保障，民主治理的过程，就会出现多数暴政，或者使得正确的决策很难通过，或者是已通过的正确决策很难得到执行。这时就需要法治提供一个基本的规则，人们在利益关系不明朗的情况下，平等地通过理性制定规则，为自己未来的行为提供依据，以便避免民主过程中的各种弊端，保障参与社会治理的各主体依法行使自己的权力和反映自己的利益诉求。总之，社会治理体系是一个多元参与的治理体系，只有依靠法治，才能为多元主体提供行为底线和准则，才能保障各主体在利益诉求的表达中渠道畅通，以便各个参与主体在相互沟通交流和协商一致的条件下达成社会共识。

(三)精细化治理中的法治协同

党的十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。从在国家治理体系和治理能力现代化背景下提出的社会治理理念，到“全面依法治国”战略指导下提出“提高社会治理法治化水平”，再到在“五大发展理念”下提出“推进社会治理精细化”，我国对于社会治理的要求逐步提高，对于社会治理的目标、方式方法、实现路径的指向性更加明确。这种科学化、专业化、精细化的指导思想，可以进一步创新社会治理方式，降低行政成本，进而提升社会治理和公共服务供给的有效性和灵活度。从当前来看，要实现社会治理的精细化必须解决好两方面的问题：

一是改变粗放式管理过程中存在的“差不多”“马马虎虎”“大概也许可能”等思维方式，以及由此导致的社会治理标准化程度低、群众工作不到位、社会事业服务表面化等一系列问题[4]；

二是按照现代国家的目标要求，推动政府职能的深度转变和执政理念的更新，使其从传统的推动市场经济主角的角色向改善民生和公共服务的方面转变，重构政府之间、政区之间、政社之间的合作治理机制，建立健全一套行之有效的社会治理制度和规则，进而促进社会分工的专业化、运行的规范化、协作的无缝化与治理的高效化，为实现精细化治理奠定基础。

从这两个问题来看，无论是旧问题的革除还是新秩序的建立，都需要通过法律的权威进行规制，既需要通过严格执法与加大违法惩处力度，杜绝粗放式问题的产生，也需要通过制定新法，建立中国特色的社会治理法律体制和行为规范等，有破有立，破立结合，促进社会从粗放式管理向精细化治理的转变。

三 法治在社会协同治理中的运用

作为推动社会治理的基础规范、协调方法和根本保障，法治既体现于立法、制度和规范层面，也体现于思想和文化层面，其要义在于规范、协调、激发社会治理中多元主体的积极性和创造性。基于社会治理主体的多元复合性，法治对不同的权力主体有着不同的要求。

(一) 法治对公共权力组织的约束

在社会治理的基本主体当中，党委是权力的核心，发挥着“总揽全局、协调各方”的重要职能；政府是具体政策的制定者与实施者，掌握着社会资源配置与分配的权力，同时也是社会协同治理的主导推动者。从本质上讲，党委和政府都是公共权力组织。在我国当前从社会管理向社会治理转变的过程中，公共权力的组织管理依然存在惯性，而在社会组织的治理功能尚未发育成熟的条件下，社会治理能否有效推进，在很大程度上仍然取决于权力机关的限权和让权。而对权力的限制必然要求以法治规则作为基石，运用法治来规范权力组织的行为，也就是人们通常所说的“把权力关进制度的笼子里”。比如，作为权力核心的党委虽然是领导，但是，党必须在宪法和法律的范围内活动，同时，作为方向性领导，党委必须要善于运用法治思维，回应社会发展中的种种问题，善于运用法治方法把社会治理难题转化为执法司法问题加以解决。政府虽然拥有行政权力，但是，在社会协同治理过程中，必须转变以行政干预为主导的政府全能型治理模式，原因如同一些研究者所分析的那样：“经济与社会环境已经发生结构性变化，政府的单一主体的单一治理模式如不做出适应性调整，就会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权力之间的矛盾，妨碍社会发展和社会进步。”[5]所以，政府的权力不能任性，需要根据新时期社会治理的需求转变治理理念，适应权力去中心化的发展趋势，让市场在资源配置中起决定性作用，让社会自治组织在社会治理中积极参与，强化社会对行政权力的制约和监督，促进社会的良性运行。

(二) 法治对自治组织的规范

在不同的治理主体当中，社会自治组织[包括非政府组织(NGO)、非赢利组织(NPO)、社区、村委会等]更能体现出社会治理的创造性和社会活力。正如学者指出：“社会自治是社会民主的实质性内容，也是社会治理现代化的必然趋势。没有发达的社会自治，就没有高度发达的社会民主，也难以实现社会治理的现代化。”[3]以前，我们存在“谈社会组织色变”的现象，把它看成是造成社会不稳定的一个因素。但社会实践的发展表明，社会组织不仅是对政府职能缺位的补充，同时也是社会历史发展的产物，其综合效应的发挥，不仅可以弥补政府职能之不足，而且社会组织的成熟化发展也会更加有利于促进政府职能的转换，关键在于对社会组织的发展进行鼓励与引导。因此，以法治规范社会自治组织，首先在于增强社会自治程度，推动社会组织基本法的制定，改变传统的管理方式和浓厚的行政色彩，切实维护社会自治组织的自治性和主体性，保障参与社会治理的各主体依法行使自己的权力和反映自己的利益诉求，使社会治理真正成为全社会参与的治理，提升社会自治组织的合法性与权威性。同时，从社会治理的含义层面来看，“社会治理在实体意义上意味着社会组织自身的发展情况，同时也意味着社会组织参与社会管理和治理的结构性的元素。”[6]也就是说，社会治理对社会自治组织的要求既包括其参与能力，同时还包括自身的建设与完善能力。党的十八届四中全会公报中指出：“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”[7]所以，以法治规范社会自治组织，还体现为通过法治解决自治组织间因在利益和权力边界方面的交叉或不明确而引起的矛盾与冲突，规制随着社会组织的不断涌现而产生的一些社会组织身份复杂化、盈利化、寻租腐败等问题，这既需要注重政府有关部门依法履行监督职责，同时也应当重视行业规章、团体章程等自治规则在监督中的规约作用，将社会自治组织纳入国家法治体系，以法治思维引导社会组织健康发展。

(三) 法治对现代公民主体性的培育

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。依法推进社会治理，最根本的是形成一种政府管理与社会自治良好结合的“善治”。社会自治的主体是广大公民，社会自治的水平与程度是直接由公民的政治素质和参政能力所决定的，提高社会自治能力，归根结底还是要提高广大公民的民主法治意识和权利责任意识，形成依法参与治理、依法进行自治、提高参与治理的主动性、能动性和责任感的局面。但从现实来看，正如有的学者指出：“人们对参与政府决策的进程和公共服务的供给的关注还很不足，主体性价值思维还未自觉澄明，对超越个人功利承担公共责任的精神态度还不成熟。”[8]公民主体性价值思维的形成来自于参与社会治理的实践之中，也即公民参与政府决策过程和公共服务的供给，同时也成长于公共理性的教育之中，在于培养能够主动以公共利益为依归的成熟自律的现代公民。所以，以法治培育公民主体性意识和思维，一方面在于有序推进公民参与公共决策，推动公共决策法治化和透明化。“政府的公共决策往往涉及社会各阶层的利益，应当体现社会多数人的意志，保障并致力实现多数人的利益。与之相对应，公共决策法治化的核心价值就在于保障公民权利的实现和约束公共权力的行使，其基础则在于构建广泛而深入的公民参与机制。”[9]另一方面在于以法治培养公民的“公共精神”，激发公众参与意识，培育“公平正义”社会价值，提升社会自我协调和自我管理能力。正如习近平总书记强调指出：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”[1]随着改革的深入和社会的转型，在不同利益群体的利益格局发生深刻调整的情况下，面对错综复杂的社会关系和各种矛盾冲突，在化解与协调中要促使社会矛盾的解决从“策略维权”“策略抗争”向“依法维权”“依法抗争”转变，在维护好社会稳定和社会秩序的同时形成良性治理，在全社会树立起对法的信仰的良好社会风气。

综合而言，在社会治理领域坚持法治原则，是“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的一个必然选择。具体而言，在社会治理的各种主体当中，不同的主体，其法治化的行为方式是不相同的。比如，党委要贯彻的是依法治国，其目标是法治国家；政府的行为基础是权力，法治对政府权力的基本要求就是依法行政；对于社会组织、社区则更多强调自治，其基本要求是法治社会；对于公民来讲，更应该强化其法治意识，培养守法的公民。总之，推动社会治理的法治化进程，需要社会治理的多元主体在法治精神引领下，以法治秩序的实现作为目标，用法治思维谋划社会治理的过程，用法治方式调节社会关系、解决社会问题，强化法律在化解社会矛盾中的权威地位，最终形成在法制轨道上实现社会良治。

四 结语

与社会管理相比，社会治理在主体、目标、模式、方法等各个方面都有着许多不同。就主体而言，社会管理强调政府作用的单一性，而治理侧重多元主体的复合性；就目标而言，社会管理注重秩序为先，治理强调的是活力与秩序并重；就方法而言，社会管理侧重的是动员、控制和政策引导/指导，治理强调的是系统性和协调性；就模式而言，社会管理更注重自上而下，治理更强调主体间的多元互动。总之，在社会治理当中，政府不再是管理的唯一主体，而是与社会组织、社区、公民等主体一道参与社会治理的主体之一。这一主体结构的变化，实际上是社会治理目标变化的一种反映。与此相适应，社会治理的模式就不再是原来由政府到民众的管理，而是多元主体的协同治理，传统的动员、控制方式也逐渐被系统治理、依法治理、源头治理、综合施策等方式所取代。

由社会管理向社会治理的这种发展演变过程，使得基于法治的社会协同治理成为必然和必要。在社会治理的诸种方式中，法治方式尤为重要。这是因为，社会治理主体多元性、民主性、精细化等特点，都要求基于法治建立起社会的协同治理。同时，社会治理的法治原则对参与社会治理的各个主体有着不同的要求，即贯彻法治原则，是法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的必然选择。

尽管如此，我们还是应该看到，中国目前仍然处于转型期，各种社会治理的事务不仅纷繁复杂，而且事务本身也处在不断的发展变化之中。这为我们在社会治理领域运用法治原则提出了种种挑战。比如，面对多变的社会治理任务，如何增强法律的适应性；新时期的社会治理，应该有更多的创新，而创新有时意味着突破法律的界线，如何处理社会治理创新与法治保守性之间的关系，就显得格外重要。还有，在社会治理中，政策的应用可能会变窄，但传统的政策方式有其灵活性，如何更好地发挥政策的灵活性又避免法治的滞后性，也是社会治理创新重要内容。一系列新的问题的产生，既为社会治理提出了新的挑战，也为社会治理内容的创新提供了契机。

[1]习近平.坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业[N].人民日报，2014-01-07(1).

[2]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014(3)：11-17.

[3]俞可平.社会自治与社会治理现代化[J].社会政策研究，2016(1):73-76.

[4]汤兆云.社会治理精细化的实现路径[N].光明日报 ，2016-01-13(13).

[5]周庆智.基层社会自治与社会治理现代转型[J].政治学研究，2016(4):70-80.

[6]毛寿龙，李 锐.社会治理与社会政策的秩序维度[J].中国行政管理，2017(4):72-76.

[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014:24.

[8]陈 思，凌 新.社会治理精细化背景下社会组织效能提升研究[J].理论月刊，2017(1):147-150.

[9]陈荣卓，颜慧娟.法治视域下的社会治理：区域实践与创新路径[J].江汉论坛，2013(12):21-25.

(责任编辑 魏晓虹)

DiscussionontheCooperativeGovernanceModelBasedontheRuleofLaw

DI Xiao-xing

(TianjinAdministrationInstitute,PartySchoolofCPCTianjinCommittee,Tianjin300191,China)

As an important component of national governance，the social governance in contemporary China reflects the general trend of mode from control to administration and then to governance. Compared with social administration,social governance pursues multiple value objectives, emphasizing the coordination and complementarity of the party with the government, the autonomous organizations and the social citizens in the process of governance. To adapt to the development of social governance, the rule of law is not only an important way of social governance, but also a prerequisite for good governance. To promote the rule of law in the process of social governance, the governance of multiple subjects should ,under the guidance of the spirit of the law, take the realization of the rule of law order as the goal, plan the process of social governance with rule of law thinking, regulate social relations and solve social problems with rule of law, strengthen the authority of law in resolving social contradictions, and finally achieve good governance of society on the legal track.

social governance;rule of law;coordinated governance

2017-09-08

天津社科规划项目“习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上的重要讲话精神研究”(CEYP5069);中共天津市委党校、天津市行政学院校级科研项目“党在推进农村治理现代化进程中的作用与路径研究”(DXKT1603)

邸晓星(1984-)，女，河北深泽人，法学博士，中共天津市委党校讲师，从事党的建设、基层治理相关研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.06.007

D0-05

A

1000-5935(2017)06-0040-06