论中国特色社会养老服务共同体的现实构建*

高 健，杨乃坤

（沈阳工业大学马克思主义学院，沈阳110870）

【马克思主义中国化研究】

论中国特色社会养老服务共同体的现实构建*

高 健，杨乃坤

（沈阳工业大学马克思主义学院，沈阳110870）

近年来，中国特色社会养老服务取得了一系列发展成效，但还存在着相关制度和政策有待落实、社会认识和参与度不足、空置率高而有效供给不足、从业人员素质不高且紧缺等问题。因此，需要构建中国特色社会养老服务共同体，即要坚持政府主导，完善社会养老服务政策共同体；注重社会参与，创新社会养老服务产业共同体；增加有效供给，优化社会养老服务供给共同体；培养人才队伍，建立社会养老服务人资共同体。

社会养老；社会养老服务共同体；政策共同体；产业共同体；供给共同体；人资共同体

截至2015年底，我国60岁及以上老年人口占总人口的16．1%，远远超过国际通行的老龄化标准10%。中国早已进入人口老龄化阶段，并呈现出基数大、增长快、失能和空巢老人多等特点，且老年人对生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉等需求逐步提高。习近平总书记强调，“满足数量庞大的老年群众多方面需求”［1］，让每一位老人都能“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”［2］，“事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对”［1］。

一、中国特色社会养老服务发展的概况与成效

近年来，国务院、民政部等出台了一系列养老服务政策与规划，如：国务院办公厅发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》和《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》、民政部办公厅下发了《关于在全国省级层面建立老年人补贴制度情况的通报》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等，从整体规划养老体系建设、提升养老服务质量、加强养老服务资金和人才激励保障等方面来创造养老服务良好制度环境。

“截至2016年三季度末，中国养老机构总数达11．8万多个，各类养老床位数达695．9万张，每千名老年人拥有养老床位31．6张”［3］；在养老服务资金投入方面，“中央预算内投资和民政部本级福利彩票公益金共投入320亿元”［4］，“地方各级财政和福彩公益金累计投入约1 000亿元”［3］来支持地方养老服务体系建设；在医养结合方面，民政部联合多部门实施远程医疗合作试点、健康养老服务体系等重大工程，拨付国家补助资金各2 000万元给北京市、湖北省、云南省3个试点；一些省市和地区结合自身实际情况，探索并形成了各具特色的社区居家养老服务模式，如天津市社区居家养老的“4＋4”的养老模式、武汉市的“4＋1＋X”养老服务模式等；在全国建成养老服务培训基地68家，在134所院校开设护理专业等，多渠道培养养老护理专业人才。

二、中国特色社会养老服务发展中存在的问题

中国特色社会养老服务在取得发展成效的同时，还存在着许多亟待解决的问题，如相关制度和政策有待落实、社会认识和参与度不足、空置率高而有效供给不足、从业人员素质不高且紧缺等。

1．相关制度和政策有待落实

为鼓励和支持社会力量兴办养老机构，各省市都出台了贷款贴息、补助投资、运营补贴等政策。但调查发现，养老机构除水电费执行民用价格外，其他的如床位补助、税费减免、减半收取通信费等优惠政策都落实不到位。在养老服务中心实际运行中，有的补贴力度小，有的补贴不到位或打折扣，有的受其他规定的影响，甚至根本拿不到补贴。如某市夕阳红养老服务中心因为系租用废弃的厂房，消防证一直未被审批，至今没有拿到任何投资和运营补贴。

民办养老机构的优惠政策尤其有待进一步落实。政府和有关部门出台的诸多优惠政策，其有效实施所需的财税、土地、金融、人才等诸多领域的政策配套、跟进和完善还不尽如人意。同时，一些民办养老机构的土地划拨费用远远高于创办民营幼儿园，且金融机构贷款利息与商业贷款相近，导致资金筹集成本过高。

从总体上看，我国社会养老服务存在名义上政策多、实际上落实难的问题。

2．社会认识和参与度不足

养老服务属于准公共产品，具有公共产品和非公共产品的双重属性。在提供基本养老服务时，由于养老服务的供给成本较高，营利机构通常不愿开展，仅仅由市场来提供养老服务往往会导致资源配置不平衡。一些欠发达地区民办养老机构数量较少，一些地方甚至还未建立民办养老机构。社会对养老服务的认识明显不到位，存在“上面热、基层冷，行外热、行内冷，社会热、参与冷”等现象。由于养老产业，如老年教育、体育等产业投资成本高、回报率低且回报周期长，加上政策扶持力度不够，致使社会投资热情不高，社会力量参与度不足。

近年来，尽管政府出台了一些引导、扶持社会力量参与养老服务业的优惠政策，但力度不够；已有的政策落实难度大，特别是税费优惠、土地供应、医疗机构准入等方面还需要进一步加大政策扶持力度。

3．空置率高而有效供给不足

2009年全国养老机构的床位仅为230多万张，在政府的强力推动下，目前已增长到近700万张，但各地“一床难求”现象依然普遍，而已建成的民办养老机构却存在着大量空置床位。《中国养老机构发展研究报告》显示，2014年末全国养老床位空置率为48%，其中北京的养老床位空置率为40%～50%，老龄化程度最高的上海床位空置率超过30%，南京甚至每年都有10多家民办养老机构关门停业。近年来，各地养老床位空置率虽然有所下降，但郊区养老中心的床位空置率仍高达60%以上，城市中心区的床位空置率也超过50%。

中国老龄科学研究中心的调查数据显示，养老服务的有效供给不足，并呈现出两头大、中间小的“哑铃形”状态，即养老服务市场提供的处于两端的设施豪华或简陋的养老机构居多，中档养老机构较少，导致大量中等收入老年人的养老服务需求得不到满足。部分公办养老院甚至还存在服务对象功能错位等问题。

4．从业人员素质不高且紧缺

据2016年5月第五届中国国际养老服务业博览会数据，我国养老从业人员不到100万，持证上岗的人数不足2万，养老护理人才缺口超1 000万。

截止到2015年3月26日，通过对全国养老机构数据直报系统中239 312个从业人员的统计分析，结合社会福利中心在东中西部13个省市54家养老机构的调研情况，发现养老机构从业人员存在着“人员流动率高、劳动强度高、工资收入低、社会地位低、服务水平低”［5］的“两高三低”问题。主要表现为养老服务队伍主体为46～65岁的工作人员，女性人数接近男性的两倍；他们劳动强度大、工作压力大，但薪金主要集中在3 000元以下，存在劳动投入和回报严重失衡、社会保险覆盖率较低、福利待遇差等问题。大部分工作人员综合素质不高、文化素质偏低、学历水平较低，仅有一成的从业人员取得了相关的职业证书，难以为养老服务对象提供专业的照料护理、医疗康复、精神慰藉等多种服务。

三、构建中国特色社会养老服务共同体的对策

为解决上述难题，我们需要构建中国特色社会养老服务共同体。中国特色社会养老服务共同体是政府、社会、企业、个人为实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”［2］这个共同目标一起参与和努力而形成的“政策、产业、供给、人资共同体”，即坚持政府主导，完善社会养老服务政策共同体；注重社会参与，创新社会养老服务产业共同体；增加有效供给，优化社会养老服务供给共同体；培养人才队伍，建立社会养老服务人资共同体。

（一）坚持政府主导，完善社会养老服务政策共同体

养老服务属于公共性质的服务，得到政府在财力、物力、人力上的支持，才有可能构建一个具有中国特色的社会养老共同体。为此，政府要采取健全完善社会保障体系、完善居家养老服务设施、加强养老机构建设、积极推进医养结合工作、进一步落实税费有关政策、加大对养老服务机构信贷支持的力度、进一步完善公共财政补贴制度、加强养老服务人才队伍建设等政策措施，并抓好现行优惠政策的落实，不断提高政府的“公共服务共建能力和共享水平”［6］。

1．完善和落实政策支持体系

老年人根据年龄可分为低龄、中高龄、高龄老人，根据需求可分为普通老人、“三无”老人、“空巢”老人等特殊老人。政府要分类分层配置资源，调动市场与社会力量，既要确保公共资源对“三无”、“空巢”、高龄等老人的养老服务供给，也要满足低龄、中高龄普通健康老人的养老服务需求。如对于已建的老旧小区，要利用社区的闲置房屋来改建养老设施，便于老人就近接受养老服务；对于新建住宅小区，要像建设幼儿园、中小学一样按照一定人口规模比例配套相应规模的养老服务设施，要同步改造、同步规划与同步建设。在此过程中，在限制大规模养老机构建设的同时，要优先扶持立足于社区的养老服务连锁店。

2．加大对养老服务资金的投入力度

加大财政预算中养老服务项目经费、助老人员经费、设施建设经费的投入；积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务企业及其建设项目的信贷投入；对于新建、扩建、购置或租赁用房的民办非营利性养老机构，可按当年固定资产投资额的一定比例给予贴息；落实好养老机构和居家养老服务组织的贷款、房租、税收等优惠政策，扶持小微型居家养老服务企业发展，如按照居民缴费标准收取其水、电、气、热费或减免相应配套费用等。

3．创新民办养老机构管理模式

要“创新公共服务提供方式”，“能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”［6］，于是民办养老机构服务模式即“PPP”（Public-Private-Partnership）模式应运而生。这一服务模式是指政府投资建设服务中心、大楼，通过招标与社会资本建立合作关系，并由该企业或公司注入资金来管理和运营新建的养老服务中心。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，“鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与”［6］兴建老年公寓、养老院、敬老院等，并为其投保养老服务设施公众责任险、降低经营风险保驾护航。

（二）注重社会参与，创新社会养老服务产业共同体

老年人曾为我国发展作出过重要贡献，是国家的宝贵财富与社会和谐稳定的基石。我们应在加大政策扶持力度和加快现有政策落实的基础上，利用各种渠道进行大力宣传，使全社会都能认识到“关爱今天的老人，就是关爱明天的自己”，从而不断提高企事业单位、社会团体、慈善组织、基金会等社会组织的思想认识，形成全社会敬老、助老的共识。全体社会成员都带着感情和责任参与到社会养老服务产业建设中去，积极开发和运用智慧养老系统，全面推进老年教育、旅游健身等产业发展。

1．积极开发和运用智慧养老系统

智慧养老是在面向居家老人、社区及养老机构的传感网系统与信息平台上提供智能化、物联化、互联化的实时高效的养老服务。这就需要作为社会和市场主体的企事业单位积极地介入到养老服务领域，建立养老电子服务平台，开发便携式养老服务软件，完善养老服务热线、求助系统、救援系统、反馈与评估系统等。如开发助便助浴器械、各类养老服务机器人；在家中安装地面安全传感器，以检测老人是否摔倒并及时通知相关医护人员和老人亲属，在厨房里安装传感器随时提醒正在煮东西的健忘老人；给老人带手腕式健康表以对老人的身体状况进行随时随地的监测，帮助其提早发现疾病并进行治疗；带手表式GPS定位仪，以知晓老年人的活动轨迹，预防走失等。

2．加快推进老年教育产业发展

这是以老年人的需求为服务导向，以提供养老商品和服务为核心内容，通过市场化运作来配置养老服务资源的跨行业综合性产业。80岁以下的低龄老年人生活基本能够自理，但退休后与社会脱节严重，于是自我认同和价值感普遍偏低，在面对现代化的科技产品时常常手足无措。因此，为了提升老年人晚年生活的质量，应通过各种政策来鼓励社会团体、慈善组织、基金会等社会组织参与到兴办老年大学、老年学校与老年社团组织，开设老年讲座和培训等过程中来，并“推动具有相关学科的院校开发老年教育课程”，“减免贫困老年人进入老年大学（学校）学习的学费”［2］，从而推进老年人教育产业的发展。

3．着力推进老年旅游健身产业发展

习总书记指出：“老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。”［1］随着老年人稳定收入的增加，购买力的增强和思想认识的与时俱进，越来越多的老年人开始追求更高层次的精神享受。据全国老龄委办公室调查显示，中国每年老年游客人数已经占全国游客总数的20%以上，老年旅游市场潜力相当巨大。在科学规划老年人的旅游项目时，既要考虑到他们的体力问题，又要考虑到旅游的价格问题。与此同时，还应加强文化、体育等部门与企事业单位、社会团体、慈善组织、基金会等的参与合作，让老年人有计划地参与到老年才艺展演、文艺汇演、体育健身运动会中去，丰富他们的老年生活，实现老有所学、老有所旅、老有所乐。同时结合城市布局规划，全社会携手打造一批休闲娱乐、文化教育、生态文明“三位一体”的文化产业园区，如博物馆、休闲广场、主题公园、体育馆等，让老年人在美好的环境中健康积极、乐观向上地养老。

（三）增加有效供给，优化社会养老服务供给共同体

针对养老服务有效供给不足这一问题，需要在原有居家养老和机构养老的基础上，以社区养老服务为有效供给方式，协同其他养老方式为老年人提供优质且高效的社会化服务。这不仅要考虑到老年人在社区医疗、家政服务、老年公寓等方面的基本生活需求，还要关心他们在文体活动、娱乐项目、心理咨询等方面的精神生活需要。应逐步增加老年服务中心、老年人公寓和医养结合机构等的有效供给，建立健全“养、医、乐、学、为”一体的、全方位和多样化的中国特色社会养老服务内容，并“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。”［6］

1．老年服务中心的供给

根据调查，90%以上的老人都喜欢在自己家中安度晚年。为此，政府和社会福利部门应将服务重点放在为老人提供完善的家庭养老服务上。每3～5个社区至少要建立一个老年服务中心，中心应以“关心今天的老人就是关爱明天的自己”作为养老服务理念，设置老年早午晚餐桌、老年用品及日用品超市、阅览室、书画室、棋牌室、健身室、上网室等，为老年人开展以“六助”，即“助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医”［7］为主要内容的居家养老服务，满足老年人多方面的生活需求。家庭服务的收费数额要根据所提供服务项目的内容、工作量和老人的实际收入水平综合确定。收入过低的老人需支付的费用应由各级政府和福利部门给予补贴或减免，使所有年迈体弱或有病需要照顾的老人都可以获得必需的养老家庭服务。

2．老年人公寓的建设

老年人公寓是集居住、饮食、娱乐、健身和保健为一体的新型住宅楼，旨在尊重大多数老人希望住在家里的意愿，且不以营利为目的地为他们提供综合养老服务，分为服务式公寓和护理式公寓两种。服务式公寓也称自理老人公寓，设有餐厅、健身房、洗衣房等服务设施，老人们不仅可以得到各种生活上的照料，公寓中的紧急救护设置也增加了老人们的安全感。而那些年迈多病、生活上无法自理却又无人照顾的老年人可申请入住护理式公寓，由专业的护理人员根据老人的具体情况和需求为其制订个人护理计划，时刻为老人提供护理和服务。公寓的早午晚餐应针对老年人的口味和膳食需求精心烹制粥铺式营养餐，每天的菜肴要不尽相同，但所有饭菜均以成本价销售且荤素搭配，供不同经济条件和不同口味的老年人自主选择、自由组合，满足老年人对饮食的多样化需求。众所周知，孤独是老人面临的一个最普遍的问题。同龄亲朋好友的相继去世、儿女不在身边，这些都使他们备感苦闷与寂寞，身体状况也与日俱下。为此，老年人公寓不仅要有娱乐健身等常规服务设施，更重要的是要有精神慰藉、心理咨询等功能，如何定期组织儿童探望以丰富老人的晚年生活，使他们健康快乐地生活。

3．医养结合机构的建立

截至2015年底，我国各类养老机构达4万多家，但真正具备医疗服务能力的只有约20%，因此要加快“推进医疗卫生和养老服务相结合”［8］。医养结合机构作为一种新型的养老服务载体，可为老年人提供健康咨询与体检、急救“绿色通道”、上门诊疗服务和护理照料等日常生活服务。这就要鼓励养老机构与医疗卫生部门的融合发展，引导各级医疗卫生机构合理利用闲置的医疗资源，建立老年康复医院和护理院。有条件的二级以上综合医院要开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理工作。应进一步提高基层医疗卫生机构康复、护理床位比例，优先保障失能、失智等困难老人的服务需求，全面落实老年医疗服务优待政策。医疗卫生服务机构应为老年人建立健康档案，与其家庭建立签约服务关系，为其开展连续性健康管理和医疗等服务；加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点，利用数字化医院、医院视讯系统和远程会诊系统为老人诊疗等。此外，各级政府和有关部门应从土地、税收、医疗保险等方面给予优惠政策，“鼓励社会力量兴办医养结合机构”［8］，让每一位老人都能老有所医。

（四）培养人才队伍，建立社会养老服务人资共同体

为解决养老服务从业人员素质不高且紧缺的问题，要鼓励和吸引专业的社会养老服务工作者和社会工作专业的高校毕业生从事养老服务工作，支持养老服务机构和组织吸纳下岗失业人员就业，大力培养和引进养老服务专业人才，壮大社会养老服务人员队伍。

1．设立养老服务相关专业和培训基地

应有计划地在高校、大专院校及中等职业学校内开设与养老服务相关的社会工作、公共事业管理、老年心理学、护理与康复等相关专业或课程；提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。同时，要不断开辟养老服务人员培训基地，加快培养老年医学、心理学、护理和营养学等方面的专业人才。如具有医疗资质的养老机构可纳入护理类专业实习基地中，鼓励高等院校和中等职业学校相关专业的学生到民办养老机构去实习与实训，并参照企业见习补贴标准给予补贴。

2．完善养老护理员培训和资格考试认证制度

在社会养老服务过程中，与老年人接触最多的其实是服务人员，但他们中的大多数人是没有接受过正规培训的下岗失业人员、农村剩余劳动力、大中专院校毕业生、复员退伍军人等。为此，要探索政府扶持、以市场为导向、以家政公司为媒介的培训、鉴定、供需“三位一体”的长期合作模式。还要借鉴德国、日本等国的社会养老经验，如建立护理人员的国家资格考试制度、分类科学职业资格认证制度体系等。养老护理员即使通过国家资格考试，也要再经过一段时间的培训和学习，若违反此项服务规定则取消其下一年的上岗服务资格，这对提高养老护理人员的专业素质和责任使命都起到了重要的促进作用；而分类科学职业资格认证制度体系则包括对护理福利人员、精神保健福利人员、临床心理人员、音乐疗法人员等的认证。

3．推行志愿者时间储蓄和服务激励制度

志愿者是社会养老服务组织的重要组成部分。要依托专业的养老服务机构，加快培育社会养老服务志愿者队伍，积极推行志愿者注册制度、时间储蓄和服务激励制度。应以“服务社会、帮助他人”为服务宗旨，进一步弘扬“敬老、养老、助老”［6］的志愿精神，积极提倡各类养老服务机构和社会各界志愿力量开展结对活动，建立爱心企业与养老服务机构挂钩联系帮扶制度，逐步形成以专业人员为骨干、以志愿者为补充的助老服务队伍。还要“加强老年人力资源开发，发展老年志愿服务”［9］，鼓励退休、离职老年人最大限度地发挥自身价值加入到志愿者队伍中来，为高龄老年群体提供帮助和服务，实现更多自身价值，老有所为。同时，要探索实施养老服务志愿者助老服务时间储蓄制度，提倡志愿者将为各类养老机构提供服务的时间和方式看作一种服务时间储蓄，若自己需要他人服务时便可从已储备账户中提取同等价值的服务时间。此外，要做好养老服务志愿者的组织和管理，建立服务激励制度，进一步发展和壮大养老志愿者服务队伍的后备力量［10］。

四、结 语

综上所述，我们要坚持政府主导、注重社会参与、增加有效供给、培养人才队伍，构建政策、产业、供给、人资的中国特色社会养老服务共同体，让每一位老人都能“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”［2］。

［1］编者．党委领导政府主导社会参与全民行动推动老龄事业全面协调可持续发展 ［N］．人民日报，2016－05－29（1）．

［2］国务院办公厅．国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见 ［EB／OL］．［2017－06－16］．http：／／www．mca．gov．cn／article／zwgk／topnew／201706／20170600004822．shtm l．

［3］龚维斌，赵秋雁．中国社会体制改革报告（2017）［M］．北京：社会科学文献出版社，2017：168．

［4］新华社．提高养老院服务质量创造老年人晚年幸福［N］．新华每日电讯，2016－12－28（6）．

［5］民政部社会福利中心课题组．我国养老机构从业人员现状、问题及对策研究：基于全国养老机构数据直报系统239312名从业人员的数据分析［J］．中国民政，2015（17）：25－27．

［6］新华社．中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］．人民日报，2015－11－04（1）．

［7］朱巍巍．我国养老服务业发展史上的重要里程碑：国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》［J］．中国民政，2013（10）：30－35．

［8］新华社．关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见 ［EB／OL］．［2015－11－20］．http：／／www．gov．cn／xinwen／2015－11／20／content＿2969404．htm．

［9］新华社．“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划 ［EB／OL］．［2017－03－06］．http：／／www．gov．cn／zhengce／content／2017－03／06／content＿5173930．htm．

［10］周绍强，乔琳娜，李贵滨．论我国社区照管制度及法治安排 ［J］．沈阳工业大学学报（社会科学版），2017（4）：355－359．

On practical construction of community for social service for aged peop le w ith Chinese characteristics

GAO Jian，YANG Nai-kun
（School of Marxism，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

In recent years，the social service for the aged people w ith Chinese characteristics has obtained a series of development achievements，but it still has some problems such as the incomplete implementation of the related systems and policies，lack of social awareness and participation，the high vacancy rate and the insufficiency of effective supply，low qualities and deficiencies of the practitioners，etc．As a result，the community for the social service for the aged w ith Chinese characteristics should be constructed，i．e．，to adhere to government led，and to improve the social pension service policy community；to increase the social participation，and to innovate the industry community of social service for the aged people；to increase effective supply，and to optimize the supply community of social service for the aged people；to cultivate the talents，and to establish the human resources community of social service for the aged people．

social pension；community for social service for the aged people；policy community；industry community；supply community；human resource community

D 913

A

1674－0823（2017）06－0559－06

10．7688／j．issn．1674－0823．2017．06．14

2017－04－06

教育部人文社会科学研究青年基金项目（15YJC710010）；辽宁省社会科学规划基金项目（L16CZX002）；辽宁省教育厅科学研究一般项目（W 2015305）；沈阳工业大学青年教师培育基金项目。

高 健（1984－），女，辽宁沈阳人，讲师，博士，主要从事马克思主义社会治理理论及其实践等方面的研究。

* 本文已于2017－09－27 09∶56在中国知网优先数字出版。网络出版地址：http：∥www．cnki．net／kcms／detail／21．1558．C．20170927．0956．008．htm l

（责任编辑：张 璐）