文化产业地方立法路径探析——从地方立法特色谈起

张莉娜

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

文化产业地方立法路径探析
——从地方立法特色谈起

张莉娜

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

地方立法的关键是体现地方特色，这是地方立法存在的基础，也是衡量地方立法质量的主要标准。发展地方文化产业，体现地方文化特色，是地方特色中不可或缺的一部分，对加强文化建设，促进文化大发展起着重要作用。因此，地方立法工作者必须本着突显地方文化特色、注重保障公民文化权利等原则正确行使地方立法权，为地方文化产业的发展提供有力保障。

地方立法特色；文化产业；经济效益；社会效益；公民文化权利

一、地方立法特色与地方文化产业的关系

（一）地方立法特色要求 地方立法是现行立法体系中的重要组成部分，对国家法律法规起到补充和细化等作用，而立法特色又是地方立法的灵魂，直接影响到地方立法的质量。所谓地方立法“特色”就是指地方立法中所体现出来的本地的特殊性。[1]它包含两层含义：首先，地方立法要有针对性。地方立法不能脱离地方本土风情，必须要与当地的经济、历史文化、传统习惯等相契合，对本地需要解决的问题有针对性地进行立法。首要的是解决本区域突出的问题。如有的省环境问题突出，就可以有针对性地进行环境立法，有的省文物古迹比较多又急需予以保护，那么就根据需要开展文物保护的地方性立法。很多地方已经对历史文化名城的保护进行了立法，如新疆有《新疆维吾尔自治区历史文化名城街区建筑保护条例》，江苏有《江苏省历史文化名城名镇保护条例》等。其次，地方立法要有先行性。在立法法允许的权限范围内，地方可以根据本区域出现的问题，对本地区急需解决的问题，先行制定地方政府规章，根据需要再适时制定地方性法规，这样对于国家法律法规可以起到立法试点的作用。

（二）区域文化特点契合地方立法特色要求由于地方之间的文化差别，使得人们的理念、行为方式各不相同，然而法律的普遍性与稳定性无法解决地方的个别问题。但民间的、习惯的规则以不成文的形式渗透于社会生活中，被认为是“活法”、“本土法”、“行动中的法”。[2]因此地方所自有的文化习俗、道德规范，以及根植于人们内心的解决问题的传统方式方法，可以弥补国家法律的不足。所以，地方文化具有的区域性和针对性等特征与地方立法的特征不谋而合，通过地方立法吸纳民间文化的合理成分，使之上升为地方性法规和规章，用以解决局部问题，有可行之处。

（三）地方立法保障地方文化产业顺利发展 现在各国对于文化产业的定义还不统一，在我国，一般将文化产业概括为为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。[3]发展地方文化产业是体现地方文化特色的必然选择，地方立法又为文化产业发展提供法律依据。为补充和完善文化法律法规体系，很有必要加快地方文化产业立法的步伐。原因在于：一是我国对文化产业的立法还不完善，甚至缺少一部文化产业基本法来促进和规范文化产业发展中遇到的问题，因此很有必要弥补国家法律的空缺，先行地方立法。二是由于我国各地区文化发展水平参差不齐，国家对于文化产业方面的保护立法也不成熟，在这种法制背景下，允许地方针对自己本辖区文化资源的具体情况，为保护和发展本地的文化产业而进行相关立法，才能凸显地方立法的针对性和地方性。如《山西省文化产业发展规划纲要》，《太原市促进文化产业发展条例》，这些为山西文化产业的发展提供了契机和依据。

二、确立文化产业地方立法原则

（一）遵循“不抵触”原则 地方关于文化产业的立法，只有在不抵触上位法的前提下，根据本地的具体情况，对地方文化产业从立法原则、立法目的、公民与政府部门的权利义务等方面予以具体规定，才能为地方文化资源的良性发展提供条件。这里的不抵触可以理解为不矛盾、不冲突。首先，关于立法内容，要根据地方实际需要什么定什么，需要几条定几条，切不可为了不与上位法抵触，寻求立法上的避风港，从而照抄照搬上位法或者追求贪大求全的心理，而忽略了地方立法的目的，最终是要有针对性和可操作性。地方性法规可根据本地文化发展程度以及实际需要而制定，不需要也没必要与上位法一一对应。其次，在地方立法中，要总体把握上位法对文化产业相关立法的精神，根据地方情况，采取灵活的方式来立法，对法律、行政法规中关于文化产业方面的规定，从范围或方式等方面适当调整，如细化传统文化保护的对象和方式。

（二）突出文化资源特色原则 地方性文化产业立法要抓住本区域文化资源的特有属性，有针对性地立法。而地方文化资源的特色主要体现在两个方面。首先，地方文化资源的特定地理位置。如历史文化名城在地理位置方面没有普遍性，所以针对特定的文化名城的保护，很难在国家层面上进行具体立法，而地方就可以根据自己的优势，对本区域特有资源予以保护性立法。如四川省制定了《四川省阆中古城保护条例》，该条例从阆中古城保护的范围、保护资金来源、保护措施以及一些禁止性行为等方面予以规定，从而加强阆中古城的保护与管理。其次，地方文化资源的传统文化因素。由于各地文化起源不同，形成了自己的传统文化和风俗习惯，地方立法只有遵循人们内心对传统文化的热爱，在保护地方文化资源的传统文化因素的基础上立法，才能最终达到保护地方文化资源的原始性和完整性的目的。如《贵州省民族民间文化保护条例》从总则、抢救与保护、推荐与认定、开发与利用、保障措施共五章的内容对贵州省民族民间文化予以保护性规定。再如《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》，该条例具体将民族民间传统文化保护经费用途之一，即用于民间传统文化传承人的培养和资助写入法规，同时鼓励公共传媒采取各种形式宣传民间优秀传统文化，这无疑激发了本地公民对自己传统文化的热情。

（三）注重文化产业的经济效益与社会效益统一原则 无论是文化产品的生产、销售，还是文化服务的过程，无不渗透着一个国家一个地区文化的精髓，凝聚着个人或社会的自我界定和自我价值，而作为文化产业化生产的结果，既能产生巨大的经济效益，同时也承载和传递文化认同感、价值观，渗透着一个国家一个地方文化的精髓。[4]如山西省孝义市为解决农村留守妇女工作难的问题，转变思路，着手从绣花、剪纸等方面作为新兴产业来做工作，不仅提高了孝义绣花的知名度，而且为群众提供了就业的机会。所以文化产业的发展既可以产生经济效益，又能传播本土价值观，传达文化的内容和精神，传播区域文化，促进文化的交流，从而产生社会效益。因此在地方文化立法时，要考虑经济效益与社会效益的统一。山西省为了促进文化产业的发展，出台了《山西省文化产业发展规划纲要》，在该纲要中规划了六大工程、十五大项目、九大行业，该规划纲要既注重经济效益，又重视传播山西文化，从而可以看出山西政府对文化产业的重视程度与转型趋势。

（四）保护旅游文化资源原则 发展旅游业是宣传地方文化的最佳选择，不仅可以提高地方收益，还可以有效保护和宣传地方文化传统。如山西有丰富的文化资源：古代木质建筑方面如应县木塔、宗教文化方面如大同云冈石窟、晋商文化方面如乔家大院等，如果能充分利用这些文化资源，不仅能给山西带来经济效益，而且可提高山西在全国乃至世界的影响。但如果想达到文化资源的可持续发展，就必须注重对文化资源的保护，所以地方立法时要坚持保护和适度开发旅游资源相结合的原则，坚持把旅游与文化结合起来。经济的繁荣需要以人文为背景，需要体现文化资源对社会的价值，如山西民间秧歌舞、旱船、高跷等，如果在本地的旅游业中穿插体现本地风土民情的活动，定会给旅游增添一道亮丽的风景，最终实现地方文化资源保护的社会意义。

（五）充分实现公民文化权利的原则 公民是文化产品的制造者，是文化服务的提供者，是文化精神的传播者，是文化产业发展的主体，所以地方在对文化产业方面立法时，必须充分考虑实现公民文化权利的途径和保障措施，这是对地方文化产业立法的最基本要求。要发展地方的文化产业，作为政府部门，不能把眼光只放在发展上而忽略了公民的权利，立法的出发点和立足点就是要保护公民合法的文化权利。要保障公民的文化权利的实现，就需要从三个方面做起：第一，要保护文化主体的创新意识。文化市场要持续保有活力，必须通过立法保护自主创新和创意，因此地方在文化产业立法中，要充分考虑保护公民的创意，激励其主动性和创造性。第二，要为实现公民文化权利创造途径。如建立和开放公共图书馆和博物馆，开展宣传本地文化的系列活动，如山西曾推出华夏文明看山西系列活动，以此来促进山西文化产业的发展。公民的文化素质只有在不断地参与文化活动中才能得以提高，所以为民众营造文化氛围，让其自由地参与其中，不断受到文化的熏陶，才能实现公民的文化权利。第三，文化产业地方立法应合理界定政府公权力的界限。公民的的文化权利的实现要通过政府的行政权来保护，而有权利的地方容易使权利滥用，公民的文化权利也是如此。因此地方立法时要考虑文化产业经营者维权的途径，建立行之有效的法律救济体系，扩大保障经营者利益的救济手段，在受到政府或其他经营者侵害时，能及时得到赔偿。[5](P16-28)政府部门承担着规范和管理的职能，不仅要扶持、鼓励和促进文化产业发展，维护市场秩序，同时也担负着对文化市场的监管职责，这就需要加强政府作为公共事务的管理者在行使权力时的法律依据，通过控制管理者的权力，合理分配各部门的职责和权限，强化政府监管职能的同时要充分发挥政府服务公众的职能，以此达到地方立法的引导、支持和督促作用，最终保障地方文化产业顺利发展。

三、文化产业地方立法设计

（一）设立地方文化产业促进法规 对于文化产业的立法，地方可以发挥地方立法的先行性优势，为促进地方文化产业的发展，制定促进性法规，从文化产业的范围、文化产业发展应遵循的原则，政府引导扶持的方法与途径，文化的国际交流与合作等方面给予规定。如深圳、太原分别率先制订出台了《深圳市文化产业促进条例》和《太原市促进文化产业发展条例》，这样可以引导和规制文化市场，从而促进地方文化产业的良性发展。

（二）建立健全相关行业立法 关于文化产业的立法，除宪法、法律、行政法规中对文化方面的规定外，地方文化产业法还可以根据当地情况，首先完善文化产业政策体系，然后适时地把政策规章制度上升到文化产业法规的高度，为文化产业发展相关的行业逐步立法，鼓励文化产业的多样化发展，如对广播影视、文物、出版、演艺、文化旅游、艺术品与工艺美术、娱乐文化、城市艺术等产业进行立法，形成完善的文化法律体系，为文化产业持久稳定的发展提供法律保障。如上海市为了促进本地传统工艺美术的繁荣与提高，制定了《上海市传统工艺美术保护规定》，从传统工艺美术的含义、管理部门、认定保护制度、奖励对象以及行政违法行为的处理等方面予以详细规定。

（三）降低行业准入门槛，加大政府投资 由于地方经济发展的不平衡，以及各地历史文化传统的不同，使得各地拥有的文化资源各不相同，各地政府部门的重视程度也不同，所以文化产业在有些地方还未成为支柱产业，有的正处于转型期，所以对于文化产业的立法应该倾向于引导和促进。其目的是通过地方性法规来加强政府扶持和引导地方文化产业的健康发展。首先，地方政府可加大对文化产业的投资力度。地方可以根据经济能力设立文化产业发展专项资金，重点扶持一些比较有潜力的文化产业项目，建立文化产业园区；对发展文化的企业可以优先或优惠给予贷款；降低文化产业企业注册资本，允许多样的出资方式；增加文化商品信息流通平台等的投入，以此来激励文化市场主体积极地参与文化产业的发展。其次，文化产业的发展可以采用多形式的企业组织形式。如合伙企业经营、个体经营、中外合资企业经营等。[5](P16-28)再次，地方立法可以对产业文化企业设立的程序、手续方面予以简化，尽量减少文化事务和文化活动的审批程序，避免通过繁杂的审批手续达到过分干预的情况发生，鼓励和引导企业向文化产业方面倾斜，激发其参与文化产业的积极性。

（四）整理地方关于文化产业的各种规定 加快地方文化产业的立法工作，立法者首先要做的工作就是整理所有上位法在文化产业方面的相关规定，深刻理解上位法关于文化方面规定的具体内容以及精神，在不与上位法冲突的情况下，对地方有关文化产业已经存在的法规和规章进行整理，废除不合时宜的，删除重复的，整合矛盾或冲突的规定，使文化产业立法能够得到协调和统一，为执法摆脱困境，为地方文化产业的快速发展提供健全的法律保障。

（五）拓宽公众参与文化立法的渠道 现代立法要体现公平、公开的原则，随着民主观念深入人心以及现代科学技术的进步，立法也更能体现人民的意志。为了人民群众有更多的机会行使自己的参与权和监督权，可以充分利用网络、微信、微博等现代技术，给群众搭建更多表达观点的平台，还可以运用座谈会、听证会等形式吸纳民众的观点。因文化贯穿于我们生活的点点滴滴中，所以群众更有发言权，地方政府也应创造条件为辖区民众创立这样的平台，扩大公众的参与权，从而充分了解地方文化传统与特征，利用传统文化优势，走出一条特色文化产业道路。另一方面，政府部门可以鼓励高校和地方联合建立文化产业培训基地，培养文化产业方面的特殊人才，这些人才是地方立法的重要力量。

（六）做好文化立法培训、宣传和评估工作 首先，文化立法是一项专业性的工作。制定、修改或废止地方性法规、规章等工作要求立法工作人员不仅要熟知一系列的程序，而且要具有某一领域的专业文化知识。地方立法机关应大力提高立法者的素质，立法质量说到底是立法者的素质问题。[7]然而，地方立法却缺少这样的机构和人才。为此，立法培训不可缺少，培训的方式可以是参加业务学习和研讨，参加法律专业知识讲座等。同时，建立专业的立法队伍，加大法学专家参与的比例。根据地方需要，可以设立文化产业发展咨询委员会，针对政府对文化产业的政策以及一些重点项目进行专门性研究。其次，做好法律的解释和宣传工作。通过解释和宣传，使人们更好地理解文化产业立法的宗旨和目的，提高文化执法工作者的素质，在执法中做好宣传，从而提高普通民众对本地文化资源的认识，积极主动地去保护、利用和开发本地文化资源。再次，一项法律制度的好坏主要在于其实施效果，所以，地方文化立法之后，不能忽略立法实施效果的评估工作，从内容和形式上建立完善的监督机制。

结语

发展地方文化产业，不仅可以传承本地优秀的文化传统，带来社会效益，还可以带来经济效益，因此地方要加紧文化产业立法工作，这是文化产业发展的需要，也是法制进步的必然要求。

[1]田杜国.地方立法中的灵魂——“地方特色”[J].山西省政法管理干部学院学报,2011(03):16-18.

[2]汤 唯,郭晓燕.地方立法中的法律文化本土资源[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2007(01):143-148.

[3]孙林叶,边水燕.山西文化产业发展对策研究[J].山西高等学校社会科学学报,2007(08):57-59.

[4]黄晓燕.文化产业发展的地方立法探究[J].中共山西省委党校学报,2014(05):73-76.

[5]程雁雷,宋 宏.文化体制改革情境下的文化产业立法构想[J].学术界,2012(02):16-28.

[6]周 伟.论我国地方立法存在的问题及其解决[J].河南财经政法大学学报,2013(02):66-73.

On the Local Legislation Path of Cultural Industry——From the Angle of Characteristics of Local Legislation

ZHANG Li－na
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

Local characteristic is the key for local legislation，which is the basis of local legislation，is also the main measure of quality of the local legislation.Development of local cultural industries，reflecting local culture characteristics，is integral parts of the local characteristics.The development of local cultural industry plays an important role to strengthen the cultural construction in our country，and to promote the development of culture.Therefore，in order to provide strong guarantee for the development of local cultural industries，local legislation must follow the principal of highlighting the place characteristic and paying attention to protect the rights of citizen.

characteristic of local legislation；cultural industry；economic returns；social effect；culture rights of citizen

DF127

A

1674-0882(2017)06-0017-04

2017-08-25

张莉娜（1982－），女，山西襄汾人，硕士，讲师，研究方向：诉讼法学。

〔责任编辑 赵晓洁〕