1930年代安徽省土地整理工作述论

2017-04-01□刘巍

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年4期

□刘巍

1930年代安徽省土地整理工作述论

□刘巍

1930年代，安徽省开展了一系列土地整理工作，但是，由于官方治理能力低下，这项工作遇到了许多阻碍；不仅没有为政府提供全面、确切的土地信息，也未能对国民政府“平均地权”的政治理想做出实质性的贡献。客观地看，在南京国民政府时期，广大农村地区在很大程度上游离于官方的有效治理之外，这样的状况直到建国后才得到根本性改变。

田赋；土地整理；土地测量；土地陈报；

中国自古以农立国，田赋一直是政府最主要的收入来源。近代以来，农村地区受到自然灾害和战争等多方面因素的影响，土地信息混乱，积弊重重，严重影响了田赋收入。因此，从短期来看，整理土地是增加财政收入的基本前提；从长远来看，这项举措则与孙中山先生“平均地权”和“耕者有其田”的政治理想密切相关；而民生的改善，也可以为政府提供税源，并有利于社会的稳定。

民国成立后，北洋政府实行了“国地财政划分”，田赋被划为国税；不过，在军阀割据的情况下，中央无力控制地方，田赋实际上由各省自行支配。[1]南京国民政府成立以后，全国完成了形式上的统一，田赋被划为地方税，在地方财政体系中获得了合法地位。实际上，中央之所以愿意把田赋收入交给各省，除了田赋在财政总收入中比重降低、为地方开支提供资金以及对北洋政府时期田赋由各省支配的既定事实的确认等原因之外，还有一个重要的考虑，那就是需要在全国范围内开展土地整理工作。可是，如果将田赋收入划归中央财政，那么地方各省在事不关己的情况下，很难尽力开展这项工作；相反，如果将田赋收入划归地方财政，则有利于调动各省的积极性。安徽作为农业大省，是南京国民政府有效控制的省份之一，1930年代，安徽省

开展了土地整理工作，其中存在的问题和积累的经验在当时具有一定的代表性。因此，本文以安徽为例，对这一时期土地整理工作进行探讨。

一、混乱的土地信息

南京国民政府1931年的调查显示，安徽省耕地面积占全省总面积的15.9%。这一比例高于邻近的江西、湖北等省；[2]不过，这一数据也只是估算而已。实际上，当时官方对于安徽省耕地面积进行过多次统计，但每次得出的结果都不一样，有些结果之间甚至存在较大差异。这固然是因为耕地面积容易受到自然和人为因素的影响而产生变化；不过，在短期内，特别是在当时工业化和城市化水平较低的情况下，这些因素显然不能充分解释相关统计结果之间存在较大差异的现象。客观地看，最重要的原因在于官方没有开展土地整理工作，缺乏对土地信息的真实了解和有效掌握，因此每次统计结果都存在差异，也都不可能做到准确。例如，1932年，《安徽省民政报告书》记载，全省耕地面积为39506308亩。[3]8218而按照国民政府统计局《统计月报·农业专号》(1933年1月)公布的数据来看，安徽省耕地面积则达到5351万亩，其中，水田2083万亩，旱田3268万亩。[4]上述两份数据产生的时间几乎相同，但差异悬殊。

与耕地总量的相比，荒地面积的变动情况更为复杂，主要包括以下三种类型：其一，荒地的增加。除了自然灾害和战乱造成的土地抛荒之外，另一个不可忽视的因素就是租佃制的盛行。相关统计显示，这一时期，安徽省的地主占6.05%，自耕农占29.91%，自耕农兼佃农占20.63%，佃农占42.65%。[5]租佃制导致土地所有权与经营权的分离；在这种情况下，耕种土地的佃农没有产权，往往不热心于地力的培养。当时对于合肥县的调查显示：“大地主与佃农隔绝，不知促进土地利用，一任土地之荒芜。……合肥佃农对于土地，多不知改良，如引水方法之不良，不知改善，塘堰之淤浅，不知挑挖。……佃农对于土地，不施肥料，但以自然之力以求收获，其土地之肥沃者，渐成瘠薄；瘠薄者更形相下。”[6]此外，当时农村经济凋敝，佃农的负担很重。如合肥的租额最低为40%，最高为60%；佃农还受到“水费”、“押租洋”、“小租”等名目的额外勒索。[7]在这种情况下，即使佃户有意于改良土壤，也往往心有余而力不足。其二，荒地的减少。荒地开垦之后，按照规定应该成为纳税单位。但是，对于这些新垦的田地而言，“钱粮或则仅纳芦课，或则根本不报，全不完粮。”[3]836其三，“荒地”不“荒”。在很多情况下，所谓“荒地”往往并不真正意味着土地处于未进行耕种的荒芜状态；相反，有些所谓的“荒地”其实早已被开垦出来，甚至已经五谷丰登，只是在官府的统计中没有被纳入到熟征的行列，因此还是财政概念中的“荒田”。在这种情况下，由于这些田亩没有出现在官府的应税名单之内，所以就有可能出现两种情形：一是这些耕地的确没有交税；二是农民交纳的钱粮全数落入征收者私囊。总而言之，这些不“荒”的“荒地”都没有为政府带来财政收入。

由上可知，混乱的土地信息严重影响了政府的田赋收入。因此，政府为了扩大税源，必须要对土地进行整理。实际上，自明神宗之后，安徽省的农田就没有进行过清丈，经过明清两代的多次战乱，土地状况变化很大。因此，数百年来，安徽省的实际亩额一直不为官方所知。当时所谓的全省3900余万亩的农田数目，只是在太平天国运动之后，凭借着以前征收旧册或者书吏私抄底本，零星凑集而成，与实际情况相差甚远。例如，当时省内所谓的“荒田”有436万亩，按照税率计算，可以为政府带来210万元的财政收入；但如上所述，关于这些荒地的统计并不准确。当时有人估计，全省约有6000万亩土地承担着赋税，比应税亩数要多2000余万亩，但这些却没有成为政府的财政来源。[8]再以1934年为例，该年份全省田赋额征为590余万元，但只有430余万元列入熟征[9]261。可见，二者之间的差额不仅来自于实际意义上的荒田，还包括已经耕种但没有纳税的耕地。就皖南地区而言，宣城等20余县面积为55768050余亩，额征7565501亩，约占总面积的七分之一；额征田赋2062817元，熟征1521652元，但1932和1933年度平均实收数只有1311771元，竟比熟征数还少21万余元。[10]1-2

客观地看，造成这种局面的原因是多方面的，当时的调查显示：“安徽各县量地弓尺，大小不齐，计积方法，又复悬殊；同一亩也，大小相差甚巨，益以册亩折率不同，愈使其差异增剧。……皖省田赋，以册亩为课税单位，各县折率不同，而税率又不以折率高下而为之轻重，奇零折算，固不便于民，上峰亦易受下级之朦蔽，刁役猾吏，乘隙侵渔。又皖省未折之田为小亩，已折为大亩，自洪杨乱后，地籍久紊，各乡折率，每若不知，故田地买卖，常为黠者所欺，如百亩之田，仅六十亩在册纳税，出卖时即将册亩脱售，余四十亩即可逃税。”[11]

更为严重的是，土地信息的混乱给直书、册书等征收人员提供了中饱私囊的机会。以当涂县为例，“直书帮同催粮造册，常持由费单费陋规以侵蚀人民，例如陋规规定由单费每亩三分，事实收取每亩在二角五分以上，惟城中士绅之由单费亩给三分或四分，乡间士绅亩给一角五分，与普通农民即有分别，此在于六、八、十诸区行之。在一、二、四各区，由单费即曰催费，陋规与前同。至在第五区，特别又为一种包封制，因该区小农占多数，在耕作完毕每多出外工作，常在十二月返乡，遇正月即去，于是册书收取钱粮，亦在正二月间，每亩索八角犹不给串，如需串票，则须纳一元，此种收钱捺串，即朦报官厅为荒绝死亾，殊足痛恨！此外尚有所谓敛粮费，亩约数分，种种陋规，不一而足。”[12]83712-83713因此，广大农民的税费负担很重，安徽当时就流传着这样的歌谣：“民国如今廿一载，年年天下不太平，百姓过活不容易，农民更是苦中人。……又有贪官和污吏，纳税苛捐重收征。三五成群小差卒，来到乡村乱横行，借帐抵押把招待，汾酒白饭肉几斤。典卖一空无怯想，手燎脚烤上衙门，不管三七二十一，打了屁股抽背筋。天下多少不平事，世间最苦是农民。”[13]

二、土地测量

由于上述问题的存在，官方实行土地整理工作就显得十分必要。然而，在南京国民政府成立之初，“本省地政机关，迭经成立，所以审慎顾虑，未敢着手实施者，虽敢于经费人才之缺乏，其极大阻碍原因，厥为官荒及卫田等项，不能由地政机关全权管理，以致职权不一，政出两歧，进行殊感困难。”[14]此后数年间，安徽省土地整理机关“九经变革，六易主管，时期则数月、年余不等，多系甫经设立，又遭变易；故一切章则、计划均未之见，而成绩自更付之阙如也。”[15]84135-84136直到1932年9月，省政府才设立土地整理筹备处专门办理土地整理事宜，次年4月土地整理处正式成立；1934年10月，又改组为安徽省土地局。[16]该局设有三个科，第一科负责关于土地测量计算、绘制图册的计划复核，测丈人员的训练考核，保管仪器以及其他技术事项；第二科负责调查、登记、给照、估价统计及宣传事项；第三科负责文书、会计、庶务及不属于其他科的事项。[17]由此可见，直到1932年之后，安徽省的土地调查整理工作才走上正轨。

根据当时省政府颁布的《土地整理章程》第四条规定，土地整理分为5个部分，分别是调查、测量、登记、给证和估价。[18]1932年秋，省政府首先选择东流县八都湖作为试办区，测量工作从11月开始，到次年3月结束，只花费了不到4个月时间；然而，后续的土地登记工作却耗时4年也未能全部完成。在这一过程，民间采取了一系列的措施进行抵制。造成这种局面的原因在于失控官方对于广大农村地区的失控。这一时期，广大农村地区还没有被有效地纳入到政府的行政体系之中，以“土豪劣绅”为代表的民间势力阻碍了官方与民间的正常交往，导致官方的土地调查工作步履维艰。[19]

由于这种状况不可能在短时间之内得到改进，因此，省政府只能从技术层面上加以完善。1934年8月，省政府颁发的《安徽省土地局组织规程》就规定，在施行土地测丈、举行土地登记和调查计划地政事宜的时候，还可以分别设立土地测丈队、登记处和设计委员会。[20]例如，土地测丈队的任务包括小三角、图根和户地的测量，求积造册和制图等事项；设有队长一人，总审查一人，组长、审查员、测量员、清丈员、清丈生、求积员、求积生、绘图员和绘图生、事务员、录事若干人，在进行具体工作的时候还可以设置调查员并雇佣测夫若干人。[21]为了给测量工作提供人才，省土地局又专门举办了清丈员训练班，招考18岁以上、25岁以下，具有初中以上毕业或同等学力的青年300名。[22]训练班设在阜阳，课程包括地籍测图学、绘图学、绘图术、仪器使用法、地政概要、土地陈报概要和野外实习；学员毕业之后担任清丈员。[23]此外，省政府还颁布《安徽省土地局测丈土地各县区保甲长协助办法》，要求各地的保甲长对土地测丈工作进行协助。[24]但是，当时保甲长的主要任务在于办理县里下派的公事，尤其是征收钱粮，因此任职者多为刁顽土劣；在这种情况下，这套保甲制度并没有给政府的行政工作带来多少正面性的帮助，反而对乡村社会造成了进一步的破坏。

截止到全面抗战爆发之前，安徽省只是在安庆、芜湖、大通和蚌埠等少部分地区完成了土地测量工作。[25]至于土地登记乃至确定产权等后续工作，当时未能展开。

三、土地陈报

由于土地测量工作在开展的过程中遇到重重困难，因此，南京国民政府随即要求各省进行土地陈报工作，作为“治标之策”。安徽省的土地陈报工作于1934年开始，由财政厅会同民政厅土地机关办理，并于财政厅内设立土地陈报处，将土地陈报经费30万元增列于该年度临时概算案内。[26]土地陈报处设有主任、副主任各一人，科员3-5人，录事4-6人。土地陈报处应组织设计委员会，除了主任、副主任为当然委员外，余者包括财政厅指派厅员1-3人，民政厅、土地局派员各1人，以及专家2人。[27]各县则相应地成立土地陈报办事处，设有处长一人，由县长兼任；副处长一人，由主管机关委派；另有事务员和技术员若干人。县以下还分别设有区陈报处和联保陈报处。[28]

土地陈报工作按照程序可划分为两类：一类是先编查再陈报，由各县派员划分县区联保界限，分段树标，定期编查，由业户自立坵牌，编查员则按坵编号，填具查报单。编查工作完成后，即限期进行陈报。由业户填写业户陈报单，经审核后复查、抽丈、公告，以便更正错误；然后改订科则，开征新赋，并编造坵户各册。另一类则是先测绘再陈报，先由测绘队测量全县田亩，制图、计算、编造户地清册，然后再进行陈报。省政府将土地陈报工作分为3期，首先选定和县、当涂两县于1935年2月进行试办。同年7月，省政府对合肥、凤阳、滁县、泗县、无为等县，进行先编查在陈报；对阜阳、临泉、颍上、太和等县，进行先测绘再陈报。贵池、宣城、青阳、铜陵、太平、石埭、至德、泾县、南陵、繁昌、芜湖、郎溪、广德、宁国、休宁、祁门、黟县、歙县、绩溪和旌德等20个县的陈报工作则于1937年举办。[9]262根据省政府的设想，皖南地区的二十余县在土地陈报后，依熟征额即可增收约21万元；等到地籍查清之后，依额征数可增收54万余元。[10]2

客观地看，这次土地陈报工作的确取得了一些效果。以最先推行该项工作的当涂县为例，陈报前熟征田地为901896亩，陈报后达到1197805亩，溢增近30万亩；改订科则后，省县收入从300655元跃至418382元，合计增加11万余元；各项附加则一律归并，正税以及附加税都有所减轻。[29]据当时安徽省财政厅土地陈报视导员杜时化的总结，当涂县在土地陈报方面取得成就的原因包括：(1)县长与土地陈报办事处副处长领导有方，地方人士通力合作；(2)人民深受积弊之苦，因而乐于进行土地陈报，以便减轻负担；(3)宣传有力，以至于穷乡僻壤也知道土地陈报的好处；(4)人民深感过去土地升科的困难，而土地陈报可以确定产权。同时，当涂县的土地陈报工作也存在一些不足之处，例如：(1)由于积习相沿，因此有些人对于政府的新政举措并不相信；(2)土地陈报经费并不充裕；(3)保甲长智识能力太差；(4)缺乏绘图人才；(5)陈报时间过于仓促。[12]83695-83696

需要指出的是，杜氏的说法虽然基本上概括了当时土地陈报工作中存在的不足，但他并没有谈到土地陈报在事实上所起到的负面作用。实际上，土地陈报尽管在一定程度上有利于增加政府的收入，但却在平均负担方面难有建树。按照孙中山先生“平均地权”的政治理想，政府应当进行系统性的地籍整理，而非简单的土地陈报，相关的设计流程在国民政府1930年6月公布的《土地法》中有所体现。[30]当时中央政治学校地政学院的傅广泽在对安徽田赋的情形进行考察后也认为：“田赋之最大症结在地籍不清，欲涤清积弊，必在地籍厘清，以后方有可能。换言之，即整理田赋，以厘清地籍为首要。”[3]8836相比之下，土地陈报尽管程序简单，成本低廉，但却无法约束权贵的避税行为，最终只沦为政府增收的手段，而在地方上政治不清明的大背景之下，甚至会加剧负担的不公平。此外，如前所述，全面抗战爆发前，全省进行了土地测量的地区寥寥无几；因此，没有准确度较高的测绘数据相配套，土地陈报在增进政府田赋收入方面所起到的实际作用也是相当有限的。也正是因为存在这样的困难，所以省政府在《二十四年度财政计划》的“改革田赋”部分，只将土地陈报和清丈列为补助办法，而把查挤隐荒、改化册亩、平均税率、禁革例灾、剔除积弊、严定考成、试办地价税等七项技术性措施作为中心工作。[31]