山西特色农业的发展诉求及其法治回应

□孙 磊

(中共山西省委党校，山西 太原 030006 )

山西特色农业的发展诉求及其法治回应

□孙 磊

(中共山西省委党校，山西 太原 030006 )

特色农业在山西农业现代化乃至经济全面转型进程中具有突出的地位和作用。针对当前特色农业发展中存在的产业化发育程度不足等问题及其提出的产业要素培育、保护激励机制、积极推动政府干预等发展诉求，要注重采取法治化的方式，进一步加强地方立法工作，通过制定关于特色农业的基础性法规、明确政府在发展特色农业中的法定职能、完善特色农产品标准体系以及完善特色农业配套法规制度等举措，以地方立法引领和推动我省特色农业发展。

山西；特色农业；发展诉求；法治

根据《山西省委关于制定“十三五规划”的建议》，大力发展小杂粮、干鲜果、设施菜、草牧业、中药材等特色农业是我省走出特色农业现代化道路的重要举措。针对当前我省特色农业发展现状，深入贯彻全面推进依法治国的精神要求，加强特色农业地方立法工作，对于我省特色农业的发展必将产生巨大的推动和促进作用。

一、特色农业在我省农业现代化发展中的地位

(一)发展特色农业是我省适应农业自然条件的必然要求

受限制于自然地理条件，我省在发展农业方面具有先天的不足。从耕地类型来看，我省地形复杂多样，山地丘陵地居多，平川谷地相对较少，大规模机械化耕作难度较大；从土壤土质来看，土壤有机质含量在1%以上的仅占全省耕地总面积的四分之一，坡耕地、干旱地等低产田占到总耕地面积的三分之二以上，土地普遍贫瘠；从水土保持情况来看，我省大部分地区属于黄土高原地带，地表广泛覆盖黄土，土质疏松，水土流失严重。统计数据显示，我省水土流失面积占到国土面积的60%以上，每年向黄河、海河输送的泥沙达到4.56亿吨；从气候条件来看，我省属于典型的温带大陆性季风气候，降雨稀少，“十年九旱”，灾害性天气较多。如此等等。先天的自然环境决定了我省不具有成为农业大省的可能。但是，由于我省所具有的南北气候差异显著、光照充足、昼夜温差大等气候特点，使得我省在小杂粮、干鲜果、牛羊养殖等特色农产品生产方面，具有独特的条件优势，也孕育出我省品种极为丰富的特色农产品资源，我省也因而享有“小杂粮王国”等诸多美誉。依托多样化的特色农产品种类，走以特色农业大省为目标的特色化农业发展道路，是我省摆脱天然劣势并充分发挥自然禀赋的必然选择。

(二)发展特色农业是我省实现农业现代化的重要基点

农业现代化是长期以来我国农业发展的战略目标。在市场经济条件下，农业现代化首先意味着农业生产的产业化。笔者认为，所谓农业产业化，就是以市场需求为导向，以经济效益为目标，遵循“投入-产出”机制并以专业化、规模化生产为基本特征的农业生产方式。在我省不具备小麦、水稻等大宗农产品生产条件的情况下，具有鲜明地域特色的农产品资源禀赋成为我省农业产业化项目的第一选择。因其地域性，我省特色农产品便具有了相应的市场稀缺性；因其市场稀缺性，我省农产品进而具有了商品化生产和获取经济效益的可行性。与此同时，在市场经济环境中，区域竞争力本身涵盖农业竞争力，也要求各个地区充分发挥其在农业生产方面的比较优势，围绕农业优势推进产业化进程。对我省而言，着眼于特色农产品资源优势，做大做强特色农业，也是我省提高地区农业竞争力的必要举措。

(三)发展特色农业是增加农民收入和实现农村小康目标的重要途径

增加农民收入是解决“三农”问题的关键，事关广大农民生活水平的提高和全面建设小康社会目标的实现，具有重大的现实意义。长期以来，受制约于我省薄弱的农业生产条件和较低的农业生产力水平，我省农民收入虽然呈现持续增长的趋势，但在全国始终一直徘徊于中下游水平，与城镇居民收入也始终存在较大的差距，在广大农村地区全面建成小康社会的任务异常繁重和艰巨。在此条件下，我省提高农民收入的任务显得极为迫切。发展特色农业为破解这一发展难题提供了一条新的重要途径。省内外诸多实践经验证明，无论是在专业合作社模式还是在“企业+农户”下，随着特色农业的不断发展壮大，随着特色农业产业化步伐的不断加快和规模化、专业化程度的不断加深，必将产生巨大的经济效益，切实拉动农民收入的提高。调整农业产业结构，发掘特色农产品潜力，大力推动特色农业的发展，在一定程度上可以弥补我省传统农业种植条件差、经济效益低的缺陷，从而在现有农业资源约束条件下为广大农民开辟出一条致富增收的有效路径。

二、我省特色农业发展中的问题、成因及其发展诉求

(一)我省特色农业发展中存在的问题和成因

从全省各地特色农业发展的状况来看，存在的最为突出的问题仍然是产业化发展程度不足的问题：一是规模较小。我省虽然具有独特的特色农业资源优势，农产品品种丰富多样，但大多数特色农产品的种养殖规模普遍较小，总体上还属于“提篮小卖”，难以发挥规模效应。2011年我省提出并实施“一村一品”、“一县一业”现代农业发展政策以来，特色农业的产业规模明显提高，但与农业现代化的规模化要求仍有一定的差距，仍不足以支撑起产业方式运作的农产品供应体系；二是商品化、市场化程度较低。与周边省份地区相比较，我省农产品的商品化水平相对较低，农产品加工转化率不高，加工链条短，科技含量低，缺乏足够的市场竞争力。2011年，我省提出并实施了农产品加工龙头企业“513”工程，以培育做大农产品加工龙头企业，完善农产品产业链条和提升市场化水平。在相关政策指引下，近年来我省农业龙头企业得到了迅速的发展，但从目前来看，仍然普遍存在着龙头企业规模较小、带动辐射能力较弱、市场竞争力和影响力不足等诸多问题；三是经营机制不健全。我省的农产品加工企业虽然都具有公司或者合作社的组织形式，但却普遍存在着经营机制陈旧落后和管理制度不健全的问题，企业决策随意化问题明显，内部信息沟通反馈渠道不畅，财务管理制度不规范问题较为严重。企业、合作社和农户相互之间的协作经营机制也尚未理顺，物资、信息流通成本高，也极易触发矛盾纠纷。

当前我省特色农业发展中存在的问题，其背后的原因是多方面的。一方面，按照产业发展的规律，一个产业的培育发展壮大是一个渐进的过程，是产业要素不断生长并且不断形成有机结合的过程。换言之，我省特色农业的发展本身就是一项长期性的任务。在产业发展的初期，所面临的来自于产业集中度、现代化程度和经营机制方面的制约表现得极为明显；另一方面，在现代国民经济产业结构体系中，农业本身属于相对比较弱势的产业，属于需要国家和政府加以扶持和补助的行业，与其他产业相比较农业的产业发育过程更加缓慢。特别是在我省农业发展的自然地理条件相对较差的情况下，农业产业的发展面临更多的困难和挑战。此外，我省属于经济发展欠发达的内陆性省份，全省各领域的发展都存在着发展观念落后、开放程度不足、经营机制落后等方面的问题，对于我省经济结构包括农业结构的优化调整形成了不利的负面效应。在我省特色农业发展中面临同样的问题。

(二)我省特色农业发展的发展诉求

基于上述分析，笔者认为，我省特色农业不断发展壮大的过程既是产业要素不断生长发育的过程，同时也是不断优化产业发展环境和破除体制机制障碍的过程。从长远来看，我省特色农业的发展壮大，需要具备几个方面的条件：

一是全面的产业要素培育。特色农业的产业化发展水平取决于产业要素的发育水平。在特色农业的发展中，包括龙头企业、专业合作社和广大农户在内的主体要素，包括耕种养殖技术、加工技术等在内的技术要素，包括生产要素市场、原材料市场、产品市场在内的体系化的市场要素，包括各级政府管理部门在内的政府管理要素等诸多要素，都发挥着不可或缺的重要作用。为实现我省特色农业的发展壮大，必须坚持综合统筹、协调推进的原则，着力于这些重要产业要素的健康成长和发育，全面提升市场主体、市场体系、技术创新运用以及政府决策管理的建设水平，以形成推动特色农业发展的强大合力。

二是长效的保护激励机制。如前所述，基于农业在国民经济体系中天然的弱势地位，往往需要国家的特别保护和扶持。特别是在我省这种不利的农业发展条件下，要实现特色农业产业化发展目标，发挥特色农业在我省转型发展中的重要作用，尤其需要建立强有力的保护激励机制。并且，适应于特色农业产业化发展任务的长期性，这种保护激励机制要具有长效性，能够在长期内保持足够的稳定性，进而能够持续地为特色农业发展提供动力。

三是积极的政府干预。从世界各国推进农业产业化的实践来看，无不体现了政府的重要作用。在当前我省经济发展水平和现实农业发展条件下推进特色农业产业化，面临的问题更多，任务也更加艰巨，更加需要各级政府发挥出重要的作用。我省特色农业的发展不仅需要来自于政府的大力扶植和资金投入，同时也需要政府层面的宏观规划和引导，产业发展所需要的外部环境也有赖于政府来组织营造。但是，要充分认识到，我省特色农业的发展是市场经济条件下的以企业为主体、以市场机制为基础的经济行为。政府部门应当恪守起职责定位，依法履行职责，而不能越俎代庖，侵犯企业的合法权益。

四是完备的制度体系。我省特色农业的发展是一项长期性任务。在这一进程中，应当使市场主体包括企业、农户、中介服务组织等获得足够的预期，并根据这一预期做长远性的发展规划和部署。在宏观层面，则应当使我省特色农业保持稳步发展的态势，形成稳定协调并始终趋于完善的运行机制，不受可能出现的任何人为因素干扰和中断。由此需要借助制度化的方式和手段。事实上，也只有通过建立健全相关制度体系，才能使特色农业产业要素发育获得足够的内部驱动力和良好的外部环境。在此意义上，推进特色农业制度化建设，也是政府推动特色农业发展的一项重要任务。

三、对我省特色农业发展诉求的法治回应

审视我省特色农业发展所提出的上述要求，不难发现，这些条件的实现无一例外地需要借助于法治化的方式和手段，依靠立法的引领和促进作用。事实上，在强调全面推进依法治国的背景下，我省特色农业发展的诉求本身就体现为一种立法诉求，即通过加强特色农业立法，推动特色农业的法治化发展，进而实现产业发展的目标。

(一)制定关于特色农业的基础性法规，统筹引领特色农业发展

特色农业的发展涉及到农业经营主体、农业科技、农产品市场体系、农业基础设施等诸多要素的培育，需要统领全局全面推进，与此同时，按照体系化的一般原理，推进特色农业法治化所要求的相关立法体系的建立也需要一个具有基础性、龙头性的立法加以统率。当前，我国在国家法律层面尚未有关于特色农业的专门性立法，在此条件下，立足于特色农业在我省农业现代化中具有突出作用的省情实际，加紧制定特色农业发展的基础性法规，充分发挥立法对于经济发展的引领和推动作用，应当成为我省特色农业发展中的一项重要任务。这一基本立法应当是由省人大制定的地方性法规，名称可确定为《山西省特色农业发展条例》。从具体内容来看，该《条例》首先应当对我省扶持发展的特色农产品和特色农业范围加以界定，或者明确对特色农产品和特色农业加以界定的规范性文件依据，以确定《条例》的适用范围；其次，《条例》应当对特色农业在我省农业发展中的地位以及我省推进特色农业发展的指导思想、基本原则、战略目标、战略布局、重点任务等加以明确；第三，《条例》应当对企业、合作社等经济主体的权利义务、各级政府部门和有关社会组织的职责权限做出明确规定；第四，《条例》要建立相应的法律责任体系，以法律责任的刚性保证法规制度的有效实施。

(二)明确政府在发展特色农业中的法定职能

理顺政府与企业的关系，是当前我国经济体制改革的重点。如前所述，我省农业产业化的推进离不开政府作用的发挥，各级政府在推动我省特色农业发展壮大方面负有重大职责，但同时也应恪守政府在市场经济体制下的职能定位，明确其权力边界，尊重和维护市场在农业资源配置中的决定性作用。具体而言，政府的职能主要体现在几个方面：一是对我省特色农业的发展进行战略规划，对较长时期内我省特色农业发展的战略目标、重点任务、省域特色产业发展布局、配套政策措施等重大问题进行总体部署和规划；二是组织制定并实施包括财政、投资、金融、土地等各个方面的特色农业扶持政策，确定并实施特色农业的产业支持项目，为特色农业发展提供有力的政策支持；三是建立与特色农业发展相关的各项制度，推动形成完善的特色农业制度规范体系；四是加强农业行政执法，打击违法经营行为和不正当竞争行为，协调处置矛盾纠纷，维护健康、稳定、规范的特色农业市场环境；五是提供农业公共服务，合理配置农业公共资源，加强农业基础设施建设。

(三)进一步完善特色农产品标准体系

国内外农业发展的实践经验深刻表明，农业标准化既是提升农产品质量水平和保证农产品质量安全的重要举措，也是增强农产品市场竞争能力的重要保证。加快建立我省特色农产品的标准化体系，既是促进我省特色农业持续健康发展的要求，同时也是稳步提高我省特色农业发展质量、塑造良好市场品牌形象和培育我省特色农业市场竞争力的必然选择。农业标准化是以农业标准体系为基础的系统工程。在我省特色农业发展实践中，只有建立完善的涵盖产前、产中、产后等各个环节的标准体系，才能构建我省特色农业生产的规范化秩序，生产经营活动才能有章可循、有标可依。通过制定具有地方立法性质的规范化文件，建立和完善包括品种、质量等级、生产规程、环境保护、运输储存等在内的特色农产品标准体系，是以法治化方式推动我省特色农业发展的一项重要任务。

(四)进一步完善特色农业配套法规制度

我省特色农业的法治化要求，不仅是制定一部特色农业基础性法规，而且要求围绕该基础性法规不断完善与特色农业发展密切相关的各项制度，构建起完备的特色农业配套制度体系。一是进一步完善特色农业经营主体制度，根据《公司法》、《农民专业合作社法》等法律规定，结合我省特色农业发展的需要，对特色农业经营主体特别是享受政府产业补贴、扶持政策的龙头企业、专业合作社主体资格进行认定，促使其健全完善治理机制和管理体制；二是进一步完善特色农业生态保护制度，维护特色农业可持续发展条件，加强土地、森林、植被、水源等农业生态保护，禁止掠夺性生产开发，建立废弃物治理和综合利用体系；三是进一步推动政府各项政策的法治化，对于条件成熟的应当及时上升为地方立法，尚在试验性阶段的政策也应当增强其规范化水平，保证其执行的确定力。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/0L].新华网，2014-10-28.

[2] 中共山西省委关于制定“十三五规划”的建议[EB/0L].新华网，2015-12-9.

[3]张华.关于特色农产品发展与保护的地方立法思考 [J].西部法学评论，2012(3).

[4] 张晓芳.发展我国特色农业问题研究[J]. 山西财经大学学报，2009(1).

[5] 芦彩梅.山西省特色农业发展对策研究[J]. 农村经济与科技，2006(7).

本文责编：赵凤媛

The Development Demand of Characteristic Agriculture in Shanxi and Its Legal Response

Sun Lei

(Party School of Shanxi Provincial Party Committee of China, Taiyuan, Shanxi, 030006)

Characteristic agriculture has prominent status and function in the process of agricultural modernization in Shanxi and even in the process of overall economic transformation. According to the current lack of industrialization development in characteristic agriculture, and the development demands put forward, such as the cultivation of industrial factors, the protection of incentive mechanisms, and the positive government intervention, we should pay attention to the adoption of the rule of law in order to further strengthen local legislation. Through making basic laws and regulations of characteristic agriculture, making clear the legal functions of the government in developing characteristic agriculture, improving the standard system of characteristic agricultural products and perfecting the necessary laws and regulations for characteristic agriculture, local legislation will lead and promote the development of characteristic agriculture in our province.

Shanxi; characteristic agriculture; development demands; rule of law

2017—05—04

山西省2016年哲学社会科学规划课题《法治山西建设中的地方立法研究》(2016020217)阶段性成果

孙 磊(1977—)，男，山西晋城人，中共山西省委党校，讲师。

S-01

A

1008—8350(2017)03—0076—04