推进政府与社会资本合作(PPP)模式的必要性及路径探析

张西勇 段玉恩

(聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252059；聊城大学 马克思主义学院，山东 聊城 252059)

推进政府与社会资本合作(PPP)模式的必要性及路径探析

张西勇 段玉恩

(聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252059；聊城大学 马克思主义学院，山东 聊城 252059)

新公共管理运动推动了政府与社会资本合作模式的发展。作为公共服务供给领域中的制度创新，政府与社会资本合作模式能够充分发挥公共部门和私营部门各自的资源禀赋，从而重塑政府与市场之间的互动关系。政府与社会资本合作模式能够有效地配置资源，推动基础设施投资和运营机制的创新，促进政府管理体制的变革，实现经济社会的可持续发展。因此，要充分发挥政府与社会资本合作模式的作用，政府必须进一步树立治理理念、明晰角色定位、畅通参与渠道，通过构建公平的商业环境和良好的治理机制，为公众提供更为优质的公共产品和公共服务，满足他们多样化的需求。

政府与社会资本合作；治理；公共基础设施

基础设施是现代社会的物质支撑基础，对现代社会的正常运转不可或缺。现代基础设施所具有的规模性、专用性和外部性等特点，使其自产生之日起就陷入企业性和公共性的两难困境。公共性与普遍服务相关，它意味着基础设施的服务面向全社会，全社会共享其带来的便利。这种特性会造成对基础设施的过度需求，需要政府花费巨资进行供给。一旦财政能力有限，就会损害其可持续性；企业性与提供服务的可维持程度相关，基础设施的企业化经营，会因自然垄断造成价格高昂，伤害普遍服务目标。因此，尝试探索改善基础设施投资、建设、运营、监管的方式成为研究热点。政府与社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)应运而生，它是指公共部门通过与私营部门建立合作伙伴关系来提供公共产品和公共服务的一种方式，其本质是充分发挥政府与私营部门各自的禀赋优势，进行相互合作的制度安排。这种制度安排能够兼顾效率和公平，从而实现基础设施等公共产品和公共服务的有效供给。①[英]达霖·格里姆赛等：《PPP革命：公共服务中的政府与社会资本合作》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2016年版，第3-5页。

当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，经济转型的压力、工业化城市化进程的加快、基础设施供给的瓶颈难题，对政府治理现代社会的能力提出更高的要求。鉴于现代基础设施在社会经济可持续发展中的重要作用，以及公众对公共服务日益多样化的需求，需要政府进一步转变职能，提升社会治理能力，激发市场活力和社会创造力，以创新的手段和方式为公众提供优质的公共产品和公共服务。为此，“十三五”规划指出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。”②中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/0L]．http://money.163.com/16/0317/19/ BICQ9JVP 00252G50.html。因此，政府与社会资本合作制有助于打破政府在公共服务中的垄断地位，推动政府部门进一步简政放权、转变职能，提升社会治理能力，更好地满足全社会对公共服务项目广度和质量不断扩展的需要。

一、政府与社会资本合作模式的兴起

基础设施的供给经历了由市场提供——国有化模式——政府与社会资本合作模式的发展历程。在工业社会初期，如同其他竞争性私人产品一样，基础设施的供给也是由市场提供的。随着市场失灵的出现和凯恩斯主义的兴起，政府开始强力介入基础设施的供给，逐渐形成了国有化模式，其投资、建设、运营完全由政府承担，政府成了公共基础设施的最主要供给主体。然而，“政府失灵”表明，具有垄断性的公营事业效率低下，其所提供的产品和服务质量低下，经常出现巨额亏损，需要政府弥补亏空。财政压力和公众对政府的不满，为创新基础设施等公共服务的提供方式创造了条件。

(一)新公共管理运动助推公共基础设施供给领域的制度变迁

自20世纪70年代末以来，“西方各国为了应对财政危机和政府信任赤字、绩效赤字，开始进行大规模的政府改革，由传统的官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理”*张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第16页。，新公共管理运动兴起。新公共管理理论强调经济价值的优先性、重视竞争与市场机制的作用，主张私营部门的管理实践和技术优越于公共部门，并且可以用于公共部门，“在公共部门中应用这种手段能自动提升公共服务的效率和效果”*Thatcher, M. (1995) Downing Street Years, London: Harper Collins.。新公共管理运动深受古典自由经济学说的影响，强调市场机制在资源配置中的决定性作用。随着经济社会的发展、公众生活的日益富足，他们对基础设施服务提出了更高的要求，其需求超出了政府的提供能力，而私人供应商可以通过市场机制来提供这些东西，*[美]E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门间的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第7页。使得财政拮据的政府重新审视与资本充足的私营部门之间的关系，探索建立合作伙伴关系，以为公众提供更为优质的公共产品和公共服务。这样，政府财力不逮、使用者多样化的需求和私营部门的投资冲动，共同促进了以政府与社会资本合作模式为主要方式的基础设施供给领域的制度变迁。“新的获利机会是个人或群体自发地改变现行规则或秩序的动力”*徐大同：《当代西方政治思潮》，天津人民出版社2001年版，第435页。，公共部门和私营部门形成合作伙伴关系，呈现出的利益共享特征意味着在基础设施领域，出现了诱致性制度变迁，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”*[美]R. 科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英译，上海三联书店1991年版，第384页。。通过制度创新，公共部门和私营部门都获得了在原有制度结构中无法得到的利益。这样，在过去的30多年里，新公共管理运动的巨大推动力，使得私营部门参与公共服务的供给成为趋势。政府越来越多转向私营部门来建设和运营公共基础设施，包括道路、学校、监狱、医院和水利设施等。

(二)政府和社会资本合作模式是公共基础设施供给的制度创新

在全世界范围内，利用政府与社会资本合作模式来提供基础设施服务成为风尚。“政府与社会资本合作模式，指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立‘全过程’合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。”*吕汉阳：《PPP模式：全流程指导与案例分析》，中国法制出版社2016年版，第6页。它涉及多个学科门类，工程、经济、金融、会计、公共政策等诸多学科都从各自的视角进行研究。目前，更多的研究是把政府与社会合作模式视为一个长期合作协议，它包括最初约定的投资和典型年度支付。因此，需要根据公共服务的效率提升和绩效评估结果，检视各种合同的要件。*Roumboutsos, A., and Saussier, S.. 2014. Public-private partnerships and investments in innovation: the influence of the contractual arrangement. Construction Management and Economics, 32(4), 349-361.其目的是建设公共基础设施和提供相关的公共服务，而这些基础设施和公共服务传统上是由公共部门来提供的。这种协议形式的出现，预示着从传统的公共采购形式即传统采购(TP)向现代的政府与社会资本合作模式(PPP)转变。*Valero, V.. 2015. Government Opportunism in Public-Private Partnerships. Journal of Public Economic Theory, 17 (1), 111-135.使用政府与社会资本合作模式，而不是传统公共采购的理由在于，“对公共部门以及使用者来说，与私营部门风险共担性价比更高”*Debande, O. 2002. Private financing of transport infrastructure: an assessment of the UK experience. Journal of Transport Economics and Policy, 36(3), 355-87.。因此，作为一种有效的激励相容合约安排，在政府和社会资本合作模式下，公共部门和私营部门通过建立合作伙伴关系，来推进公共基础设施项目，比如交通、能源、供水和其他项目。通常情况下，合作协议都是长期的，一般为15年到30年。公共部门参照产品规范和明确的业绩标准确定所需服务，当服务业绩要求得不到满足，将减少后续付款。在这个过程中，私营部门会承担一定的项目风险，尤其在设计、建设、运营或项目的融资方面；在项目的整个周期，更为关注项目产出而非投入、私人融资的适用性、私营部门提供服务的收益，包括使用者付费，以及诸如政府补贴等其他形式的收益。*Winch, G.M. 2012. Thirty years of private finance in the United Kingdom, in Winch, G.M., Onishi, M. and Schmidt, S. (eds) Taking Stock of PPP and PFI Around the World, Summary of Research Report 126, Association of Chartered Certified Accountants, London, pp. 117-25.

(三)政府与社会资本合作实践形式不断创新

社会经济的发展对基础设施的需求极为强劲，然而，基础设施供给的固有属性，如次可加性(sub-additivity)、外部性和市场失灵，为政府功能的发挥设置了限定条件，使其承担规划者、监管者、供给者或者公共设施资产的所有者角色。然而，尽管良好的基础设施对经济增长的重要性不言而喻，但基础设施的投资仍存在巨大的缺口，其影响因素包括公共预算限制、高成本债务、短期和长期的财政政策规则和目标，以及基础设施发展计划的需求增长。另一方面，由于市场自身的局限性，寻求私人资本或仅仅依靠私营部门来提供基础设施，可能会带来次优水平的投资。*Helm, D. 2009. Infrastructure, investment and the economic crisis, published. In D. Helm, J.Wardlaw, & B. Caldecott (Eds.), Delivering a 21st century infrastructure for Britain (pp. 13-39). London: Policy Exchange.因此，吸引私营部门参与公共基础设施投资项目，可以克服预算约束和促进经济增长，同时，还可以充分利用私营部门的效率维持对公共基础设施的控制。为了应对不断扩大的基础设施供给缺口，政府通过采购服务和治理模式的转变来寻求解决之道，政府与社会资本合作模式首当其冲。在实施政府与社会资本合作模式时，最常见的是建设—运营—移交(BOT)模式。建设—运营—移交(BOT)模式的主要特点是，利用私营部门的融资资源和专业管理知识来提供公共服务。作为合作伙伴的私营部门又称特许经营者，它们有责任和义务执行与项目有关的所有或部分职能。*Ashuri, B., Kashani, H., Molenaar, K.R., Lee, S. and Lu, J. 2012. Risk-neutral pricing approach for evaluating BOT highway projects with government minimum revenue guarantee option. Journal of Construction Engineering and Management, 138(4), 545-557.在公共基础设施供给方式中，尽管建设—运营—移交(BOT)模式有着很强的吸引力，但由于政治、经济和社会背景是不断变化的，它在实施过程中也面临很大的不确定性，潜在的风险和机会可能会伴随项目的整个周期。*Carbonara, N., Costantino, N., and Pellegrino, R.. 2014. Revenue guarantee in public-private partnerships: a fair risk allocation model. Construction Management and Economics, 32(4), 403-415.因此，在规划和设计政府与社会资本合作项目时，要通过关键性的决策对这些不确定性进行足够的考虑。另外，政府与社会资本合作的其他常见方式还有：建设—拥有—运营—移交(Build-Own-Operate-Transfer, BOOTs)、建设—拥有—运营(Build-Own-Operate, BOOs)、设计—融资—建设—运营(Design-Finance-Build-Operate, DFBOs)模式、建设—移交—运营(Build-Transfer-Operate, BTOs)模式、建设—租赁—运营(Build-Lease-Operate，BLOs)等。*Roumboutsos, A., and Pantelias, A.. 2015. Allocating Revenue Risk in Transport Infrastructure Public Private Partnership Projects: How it Matters. Transport Reviews, 35(2), 183-203.

二、推进政府与社会资本合作模式的必要性

公共基础设施的有效供给和管理，能够推动经济社会的快速发展和城市化进程的加快。利用政府和社会资本合作模式推动基础设施的投资和运营，有助于推动公共基础设施体制的创新，改善政府的责任回应机制，进一步转变政府职能，推动行政体制改革的进程。因此，推进政府与社会资本合作模式对国家治理能力的提升和治理能力现代化的实现有着重要意义。

(一)有利于公共基础设施供给体制的创新

新中国成立后，基础设施建设及其服务先后经历了政府垄断经营模式、地方融资平台模式、探索政府与社会资本合作模式三个阶段。建国初期，中国建立了高度集中的计划经济体制，用指令性计划取代竞争性的价格机制来配置资源，以实现资源的有效利用和“赶超”战略的实现。与此相适应，在基础设施建设领域，形成准政府的行政事业垄断经营模式。这种模式的正常运行依赖政府的财政能力，导致资金来源单一、建设投入不足，基础设施建设和经营的可持续性存在严重问题。另一方面，基础设施建设的垄断经营，造成政企不分、政事不分、服务意识不足等问题，使得基础设施供给动力不足、效率低下。改革开放后，伴随着经济发展和工业化城市化的进程，基础设施供给的需求和满足之间存在较大缺口。为了创造良好的投资环境，更好地招商引资，地方政府积极主动参与基础设施建设。为了应对资金短缺，创立了地方融资平台模式。地方融资平台本身是经营主体，是准商业化的企业法人。尽管地方融资平台尝试引入民间力量参与基础设施的投资和经营，但它由政府主导，治理结构更类似于政府而非商业组织，其根本功能属性是“代表地方政府向银行贷款融资用于地方基础设施建设”*马柱、王洁：《地方融资平台成因探究——纵向财政竞争的新视野》，《经济学家》2013年第5期。。这种以地方融资平台为骨干的基础设施投资运营，在促进基础设施建设发展的同时，其不可持续性日益明显，集中反映在债务负担加重，地方负债规模不断攀升。利用地方融资平台模式建设基础设施，尽管与传统政府出资、准事业经营模式有别，但形成的政府主导、私营部门从属的关系模式，使得参与其中的社会资本的投资权、经营权和收益权常常无法得到有效的保障。*[英]达霖·格里姆赛等：《PPP革命：公共服务中的政府与社会资本合作》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2016年版，第15页。因此，探索新型的基础设施供给体制刻不容缓，而政府与社会资本合作的实质是建立公私部门的伙伴关系，通过公共部门和私营部门的合作共赢，推动公共基础设施的有效供给，更好地满足经济社会发展的需要。

(二)有利于政府责任机制的改善

在政治生活和公共管理中，“责任”最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责，这种“责任”意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能。“在按照等级结构组成的政府部门中，存在一个垂直的责任链条，根据这个责任链条，机构中的每个人应当向其上级承担履行他或她自己职责的责任。”*[美]韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治制度百科全书(新修订版)》，邓正来译，中国政法大学出版社2011年版，第574页。因此，责任制意味着一种委托——代理人的关系。在这种关系中，代理人代表委托人的利益执行任务，并向委托人汇报他们的完成情况。一般说来，在等级制关系中或在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合所有者的期望。*[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论(第二版)》，彭和平等译，中国人民大学出版社2001年版，第265页。在私营部门中，总经理及其他管理人员对董事会负责，董事会对股东负责，形成了一条从管理部门到董事会并最终到股东的清晰的责任线。而在政府部门中，从理论上讲，韦伯式官僚科层制的设计意味着各级政府部门之间清晰的责任线，最终政府要对民众负责。但在现实运作中，由于管理链条的拉长，政府部门并不直接对民众负责，官僚科层制诸如效率低下、办事拖拉等固有的弊端，使得他们对民众的需求缺少及时的回应性。经济社会的发展和公众日益多样化的需求，以及政府财政资金的短缺，要求改变政府垄断经营，探索基础设施供给的新模式。政府与社会资本合作模式能够在公共部门和私营部门建立互补性的公平和效率的合作关系，使政府更好地履行为公众提供优质公共产品的职责。因此，将私营部门责任机制的方式引入公共部门，有助于提升政府责任机制的改善。需要注意的是，政府与社会资本合作并不意味着政府的“卸责”，把应是政府“分内职责”的公共服务推向市场，而是重新界定角色，驾驭和管理改革过程，推动“公共服务提供机制”的社会化*[美] 唐纳特·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版第11页。，通过发展多元主体，更好地促进基础设施建设和运营的有效性。

(三)有利于推动行政体制改革的进程

自20世纪80年代以来，由于高度集权、自上而下垄断专权的官僚体制不能适应新形势的需要，各国大力推行政府体制改革和行政革新，创新政府管理手段，以应对全球经济治理危机、低效的公共服务供给和日益突出的财政危机等问题，崇尚发挥市场作用的新公共管理运动兴起。“政府再造”是这一时期行政体制改革的标签，“再造意味着重组，所传递的信息是所有大型机构必须对其完成什么任务、怎样完成任务以及以什么样的构建完成任务给予激进性的变革”*[美]杰伊·M·沙夫里茨等：《公共行政导论(第六版)》，刘俊生等译，中国人民大学出版社2011年版，第242页。。而旨在提升政府治理能力和效能的政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”*[美] 戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2002年版，第15页。。政府再造蕴含着“企业家式政府”的精神，公共部门通过借鉴私营部门的管理模式和激励机制，采用公共服务社会化的方式，建立公私部门合作伙伴关系，提升公共产品和公共服务供给的效率和质量，满足公众日益多样化的需求。30多年来，我国的行政体制改革与国外公共管理的变革潮流是相吻合的，无非是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化”*[美]艾莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第45页。。为了促进公共服务的有效提供，力求政府职能的市场化，其方式包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。中共十八大提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，政府与社会资本合作模式进入规范阶段。《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》的制定完成，必将有力推动政府与社会资本合作模式在制度和实践层面的发展。公共部门和私营部门合作伙伴关系的形成，能够重塑政府与社会之间的关系，进一步推动政府职能的转变、行政体制改革的深化和行政管理方式的创新。

三、推进政府与社会资本合作模式的路径探析

当前，随着我国经济的转型升级和居民收入的持续提高，对基础设施质量和服务的需求日益旺盛，基础设施需求强劲而供给不足的局面已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈问题。在全面深化改革的时代背景下，市场化取向的基础设施改革已成大势所趋。因此，政府应全面深化改革，从确立治理理念、合理定位角色、畅通沟通渠道等方面入手，构建公平包容的公共治理体系，以更好地为公众提供优质的公共产品和公共服务。

(一)尽快真正确立“治理”理念

现代意义上的“治理”肇始于20世纪80年代，它是传统公共行政模式在面对财政压力、管理困境等问题时，对自身进行变革的尝试。治理植根于组织生态学、公共选择和网络理论，忧虑公共管理的日益碎片化，因此，它更多地关注组织内部关系和治理过程，强调服务的有效性和结果导向，注重组织内部关系持久性的设计和评估。信任、社会资本、理性契约的正常运行是治理机制的核心。*Haveri, A. 2006. Complexity in Local Government Change: Limits to Rational Reforming, Public Management Review. 8: 10 pp31-46.治理突破了传统公共行政的边界，重新界定国家和社会的关系，目的是实现不同利益或相互冲突的主体之间的协调，以合作共赢为行动基础，来满足不同利益群体的利益诉求。因此，全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”*俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。。它意味着面对日益复杂的社会问题和公共事务，必须实现治理主体的多元化。参与者不仅包括公共部门、私营部门，还包括公众和利益相关者，以公私部门的合作来实现公共服务的提供。提供公共服务的方式多种多样，而官僚结构是从多种方式中挑选出来的一种特别的提供公共服务的策略。韦伯指出，官僚机构的主要特征是提供服务的特殊组织策略，它的特点是“符合理性的组织行为”而不是“社会行为”，实际上，它把社会行为转变成符合理性的组织行为。*[美]拉夫尔·P·赫梅尔：《官僚经验：后现代主义的挑战》，韩红译，中国人民大学出版社2013年版，第19页。因此，正是传统官僚机构在公共服务的供给层面存在的不足，为治理的广泛运用创造了条件。在全面深化改革的背景下，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设的目标，要求政府加强各类公共服务的提供，以维护社会的公平正义。因此，“必须全面深化改革，实现政府职能根本有效转移，实现‘管制’理念向‘治理’理念的转变，重构政府、市场、社会的新型关系”*张西勇：《美国新公共治理实践及其对我国的启示》，《理论导刊》2015年第11期。，通过政府与社会资本合作，充分发挥公共部门和私营部门各自的优势，以更好地提升基础设施和公共服务的质量。

(二)合理界定政府角色

在利用政府与社会资本合作模式过程中，必须通过构建包容性、开放性的“良治”机制，提高公众和利益相关者的参与度。如果政府坚持粗暴的家长制作风，强化排他性的治理，并且在制定政策时缺乏透明度、缺乏向公众负责的行为，就会降低公众对政府的信任度，损害推行政府与社会资本合作模式的制度环境，影响其功能的正常发挥。因此，在利用政府与社会资本合作推进基础设施建设和运营时，应合理界定政府角色，充分发挥其“规则制定者”、“公平环境的维护者”和“有效的监管者”的作用。

人类需要某种方式以结成共同体进行治理，建立并维持一整套法律和制度体系一直被视为政府的基本职责。米尔顿·弗雷德曼在其“小政府”地位的经典阐述中认为，政府的基本职责是：“提供一种我们可以用以修改规则的途径，调解我们在规则含义上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的人遵守规则。”*Friedman, M. 1962. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press.(25)也就是说，“政府扮演着类似裁判员的角色，它定下基本规则，让每个人都遵守”*[美] 迈克尔·罗斯金等：《政治科学(第6版)》，林震等译，华夏出版社2001年版，第39页。。规则是带有惩罚性的，它创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。如果各种相关的规则是彼此协调的，它们就会促进人与人之间的可靠合作，这样他们就能很好地利用劳动分工的优越性和人类的创造性。*[德] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2008年版，第32页。利用政府和社会资本合作模式推进基础设施的建设与运营，就是充分发挥政府和私营部门各自的优势，以更好地实现公共利益。

随着中国经济的转型升级和居民收入的持续提高，对基础设施和公共服务的需求日益旺盛，私营部门能够很好地满足个性化、多样化的公众需求。同时，政府职能由建设型向服务型的转变，使得制定公平规则、缔造竞争环境并加以监管成为公共服务型政府的第一要务。反映在基础设施建设方面，就是通过构建公共服务的有效监管体系，为政府和社会资本合作模式的健康发展提供制度保障，更好地为公众提供优质的公共产品和公共服务。

(三)畅通公民参与协商的渠道

利用政府与社会资本合作制模式推进项目，如果能给相关社区带来收益，那么，就会得到公众与利益相关者的认同和支持，项目的实施就会异常顺利，反之，就会遭到强烈的反对。因此，公众的有效参与能够增强项目的合法性和认同度。在现代社会，公民参与意指影响国家或地方政府的行动或有组织的平民行动。“现代政府在下述意义上可以说是典型的民主的：所有的公民均在某种程度上参与政治领导人和决策的选择；个人的选择权由有效的公民自由得以保障。”*[美] C. E. 布莱克：《现代化的动力》，段小光译，四川人民出版社1988年版，第22页。因此，公民参与不仅能够增强政治系统的合法性和政府的公信力，而且日益成为政治系统稳定运行和公共政策顺利实施的重要保证。“人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。这些价值观——为他人服务，使世界更加美好和更加安全，以及使民主发挥作用——体现了在一个社区的服务中作为一个公民之意义的精华。”*[美] 珍妮特·V·登哈特、罗伯特·V·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第121页。社会发展水平的提高和个人经济实力的增强，提升了公民参与国家或社会公共事务管理的权利意识，公民社会的发展和非政府组织的活跃为公民参与提供了组织基础。他们借助各类非政府组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程。不仅表达其自身利益，影响政府公共政策导向，而且作为政府的合作伙伴，承担社区一部分共同产出公共服务的责任。*[美] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第2页。鉴于大多数利用政府与社会资本合作模式推行的项目属于基础设施，它们规模大、时间跨度长，不仅会影响服务使用者的生活和利益，而且也会影响到一般公众，引发强烈关注是必然的。对如何公平实现成本和收益平衡的问题，公众的看法呈分散状态。如果不能恰当地反映更广泛的公共利益，可能会对政府的诚信，或其他公共私营合作制项目的推进，造成直接的负面影响。因此，在利用政府与社会资本合作模式的过程中，必须让公众和利益相关者能够平等地参与到公共政策制定中来，并能够掌握公共服务提供者的财务状况。

(责任编辑：张婧)

2017-07-01

张西勇(1975—)男，山东阳谷人，政治学博士，聊城大学政治与公共管理学院讲师，山东省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，主要从事政治学理论和行政管理现代化研究。 段玉恩(1968—)男，山东聊城人，聊城大学马克思主义学院教授、硕士生导师，主要从事劳动经济与社会保障研究。

本文系山东省高等学校人文社会科学研究项目“公共治理视域下服务型政府建设研究”(项目编号：R15WC05)的阶段性研究成果。

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1003-4145[2017]09-0095-06