用水定额标准制定中几个关键问题的探讨

王君勤，殴承建

(1.四川省水利科学研究院，成都，610072；2.四川省节约用水办公室，成都，610017)

水资源管理

用水定额标准制定中几个关键问题的探讨

王君勤1，殴承建2

(1.四川省水利科学研究院，成都，610072；2.四川省节约用水办公室，成都，610017)

用水定额是最严格水资源管理制度核心内容之一，除西藏外全国已有30个省级单位正式公布了本地区用水定额标准，用水定额编制涉及面广、难度大。以四川用水定额编制和首个地标发布为例，探讨了定额制定中几个关键问题。

用水定额 四川省 关键问题

用水定额是用水管理的一项重要指标，也是衡量各行业用水是否合理的重要标准。制定时要充分考虑本地区的水资源条件、用水效率、社会发展状况及行业结构特点和调整方向等影响因素来综合确定，注意资源效益、环境效益和经济效益之间的平衡；应围绕水资源日常管理的需要适时进行制定或修订。以四川为例，2002年四川省水利厅及质监局共同发布了四川省《用水定额(试行)》，并于2010年对其进行修订，2016年发布了首个用水定额地方标准。用水定额编制是一项实践性很强的工作，应该在用水定额统计、用水管理、灌溉试验等方面积累数据，为下次用水定额修订做好技术准备。

1 用水定额的作用

用水定额管理是水资源管理的基础性工作，是节水型社会建设的核心任务之一，也是实行最严格水资源管理制度的手段和工具；一般可分为农业用水定额、工业用水定额、城镇生活用水定额和综合用水定额四大部分。《中华人民共和国水法》明确提出“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；《取水许可和水资源费征收管理条例》规定“按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据”。全面加强用水定额管理，将用水定额应用于水资源管理的各个环节中，是今后我省水资源管理工作的主要任务。

用水定额的实施运用，有助于水行政主管部门科学核定水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；有助于水行政主管部门确立用水定额和用水效率控制红线，提高水资源利用效率和效益；有助于遏制用水过程中的浪费、减少污染、缓解本地区水资源供需矛盾、实现资源的可持续利用，推动节水型社会建设的顺利发展。

2 用水定额编制现状

为提高我国水资源的有效利用率，缓解水资源供需矛盾，水利部党组提出了“总量控制、定额管理”的节水新思路。水利部从1999年开始，在全国范围内全面部署开展各行业用水定额编制工作。截止目前除西藏外全国已有30个省级单位正式公布了本地区用水定额标准(见表1)。很多地区将用水定额运用在了建设项目水资源论证、取水许可管理、计划用水管理、用水超定额累进加价制度的实施等方面，有效地加强了水资源管理，推进节水型社会建设工作。

表1 全国各省级行政区用水定额制定情况统计

3 四川省用水定额标准编制

根据《中华人民共和国水法》、水利部《关于加强用水定额编制和管理的通知》(水资源〔1999〕519号)，水利部、水资源水文局、国家计委地区经济发展司、国家经贸委资源节约与综合利用司《关于贯彻落实〈取水许可技术考核与管理通则〉(GB/T17367-1998)国家标准的通知》等法规和文件精神，我省于2002年7月12日由四川省水利厅、四川省质量技术监督局以(川水发〔2002〕66号)文共同发布了《四川省用水定额(试行)》的通知，对四川省农业、工业、城镇用水定额标准作了规定。

2009年12月，《四川省用水定额(修订稿)》在省政府第39次常务会议上获得通过。2010年2月，四川省水利厅、四川省质量技术监督局联合公布了《四川省用水定额(修订稿)》，《四川用水定额(试行》同时废止。

2015年初，四川启动了灌溉用水定额标准的编制工作，省政府将四川省实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组作为用水定额修订工作领导小组，省农业厅、省水利厅、省林业厅、省农水局、各市(州)水务局、各市(州)农业局等上千人参加了灌溉用水定额标准的编制工作，并得到了省气象局、省统计局的大量相关数据资料；各相关部门领导重视，工作进度顺畅、不拖延。与2010年定额相比较，本标准增加了“川西北高山高原区”冬小麦、青稞、马铃薯三种作物的灌溉用水定额，填补了该地区无灌溉用水定额的空白；对四川特色农作物品种也提出了定额，如针对盆南丘陵区酿酒用高粱，提出了用水定额值。本标准较2010年定额更易于推广、实用性大幅提升，并于2016年5月1日首次以“DB51/T2138-2016”地方标准正式发布实施。

4 用水定额修订中存在问题

确定科学合理的用水定额不仅可以规范本地区各行业用水、提升全省水资源管理水平，更重要的是可以引导全社会提高用水效率、减少污染排放。然而用水定额制定中涉及国民经济发展的方方面面，包罗的行业和专业门类多，制定合理、可行的用水定额并非易事，其中存在问题分析如下。

4.1 用水定额概念模糊

目前，用水定额的定义有多种形式，不同的学者及标准或规范中描述也不尽相同[1]。以灌溉用水定额为例，国家及行业标准中相关的定义见表2。

表2 灌溉用水定额定义

因此，在制定和修订用水定额时，首先要立足本地区水资源现状及水资源管理水平，明确用水定额概念、范畴，进而明确用水修订制定中分区、行业分类、产品覆盖范围等关键。

4.2 灌溉分区的重要性认识不足

农业灌溉用水定额受作物种类、自然条件、土壤类型、灌溉工程类型、附加用水、管理水平等多种因素的限制，即可分为自然因素和人为因素两种。人为因素可以采用调节系数来区别，但自然因素须采用分区方法来解决。

以四川为例，自2002年以来四川省定额中灌溉用水定额仅划分为五个区：成都平原区、盆地丘陵区、盆周山地区、川西南山地区和川西北高山高原区。但在实施中发现分区过于简单、粗放，特别是与周边(例如云南省)省份的分区不相适应，主要原因：2010年以来，四川季节性干旱频发，如2012年四川西南部出现重度气象干旱，局部地区特旱，局地绝收，春播无法顺利开展；此外近年来攀西地区、金沙江干热河谷地区及盆周山地等气候差异显著增加；另外随着国家加快水利设施建设、水利工程日益增多。因此四川自2002年以来沿用的5分区法，已不能满足水资源可持续发展需要，改变过去简单分区法，综合考虑降雨、蒸发、地形、地貌、管理等因素细化分区势在必行。

重新分区主要参考资料：①四川省农作物种植分区图；②四川省农田水分盈亏与农业干旱评估研究分区；③四川省农业区域分区县名；④四川省水资源综合利用规划。综合分析，本标准(DB51/T2138-2016)中四川省灌溉用水定额细化为8个分区：Ⅰ为盆西平原区(35个县市区)、Ⅱ为盆中丘陵区(32个县市区)、Ⅲ为盆南丘陵区(26个县市区)、Ⅳ为盆东平行岭谷区(12个县市区)、Ⅴ为盆周边缘山地区(20个县市区)、Ⅵ为川西南中山山地区(13个县市区)、Ⅶ为川西南中山宽谷区(14个县市区)、Ⅷ为川西北高山高原区(31个县市区)。

4.3 以单位产品为核算单元的工业用水定额可操作性差

随着工业化深入和快速发展，工业产品呈多样化趋势，工业种类众多、产品繁杂，产品推陈出新步伐加剧，绝大多数企业不再单纯只生产一种产品。因此，单一产品用水定额在实际水资源管理和最严格水资源管理考核中应用受限。此外，随着工业企业节能降耗工作深入推进，企业生产工艺及用水环节的升级换代加剧，企业用水水平逐年提高幅度加剧，产品用水变化大。

水平衡测试工作是用水定额制订的基础性工作。以四川为例，工业企业水平衡测试开展较少，不能满足行业用水定额变化规律分析的要求。建议省级人民政府及水行政主管部门着手推动此项工作，先行在用水大户和经济实力超强的企业开展，然后逐步推广。

建立健全工业企业节约用水激励机制也是工业企业用水管理及定额制定的基础工作。只有建立健全节约用水激励机制，鼓励节约用水，实施节水奖励措施，企业才会真正提高节水意识，企业用水统计数据才齐全。

工业产品用水定额受生产工艺、原料等限制，变化万千，标准化难度大；即使同一产品，厂家不同、原料有差异、用水工艺有区别，产品用水的差异比较明显；因此制订和修订工业用水定额的工艺水平选取非常重要，且须加强工业企业水平衡测试工作和用水统计工作。

4.4 生活和服务业用水定额缺乏观测数据

生活和服务业用水是供水和饮水安全的核心。生活和服务业用水定额主要用于节水型单位创建、节水计划制定、水资源论证、饮水安全规划设计等，因此定额的科学性、合理性和准确性至关重要。但四川对此类行业并没有长期观测数据，因此建议进一步落实任务、长期观测居民和服务业用水：①高用水服务业如学校、医院、宾馆等，随着生活水平提高，用水定额变幅较大，应分行业设立典型重点观测；②居民生活用水应分农村和城市、分地区设立典型用水户进行长期观测。

4.5 《用水定额编制技术导则》急需修订

现行《用水定额编制技术导则》于2007年由水利部以文件形式发布。近10年来，工业、农业及生活用水发生了较大变化：一是社会用水效率有了不同程度的变化。随着节水型社会重点县启动、节水型企业创建，及节能减排和清洁生产工作等逐步深入，各行业用水效率得到升级换代；二是社会用水结构出现新的变化。随着经济社会快速发展，工业、农业和居民生活用水结构出现了新的变化，部分用水工艺、产品及用水环节发生了较大变化；三是切实贯彻落实最严格水资源管理制度的需要。因此，该导则亟待修订完善。

5 结论

用水定额是最严格水资源管理考核的一项重要内容，规定每5年至少修订一次。合理、可行、实用的用水定额不仅能提升我省水资源管理水平，还可提高我省用水效率、减少水污染、保护水环境。四川省于2002年首次以文件形式发布用水定额、2010年以文件形式发布用水定额修改稿，2016年首次以“DB51/T2138-2016”地方标准发布用水定额并正式实施。省级用水定额是一个不断完善的过程，由于受时间、人力、技术、认知水平等限制，制定和修订中须注意：一是用水定额概念，包括修订范围、范畴、分类分区等；二是确定或选取合理的工业企业用水水平，加强工业企业水平衡测试工作和用水统计工作；三是完善生活和服务业用水定额观测数据体系；四是依据相关法律法规制定可行的用水定额编制或修订方案，逐步有重点完善用水定额。

〔1〕张伟光，陈 隽等.我国用水定额特点及存在问题分析[J].南水北调水利科技，2015，13(1)：158-162.

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