都江堰水资源高效统筹与加快供水区水权改革的建议

2017-03-31张光辉

四川水利 2017年1期

关键词：水权都江堰供水

张光辉

(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰水资源高效统筹与加快供水区水权改革的建议

张光辉

(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰供水区作为成都经济圈社会经济发展的重要基础支撑，近年来区域经济发展使其用水结构发生较大变化，各方用水需求有增无减。由于水资源所有权的实现形式不甚明确，导致水资源利用率偏低。本文旨在通过供水区水权改革，高效统筹、开发、调配区内水资源，以促进区域节水与可持续发展。

水权改革水资源高效统筹可持续发展

近年来，都江堰供水区所涵盖的以成都经济为中心的区域社会经济取得快速发展，各行各业用水量急剧增加，供水区用水结构发生重大变化，区内新增大量生活用水、工业用水、水厂用水和生态环境用水等用水户，为了充分应对用水结构的调整变化，必须尽早开展研究全供水区水资源的优化配置，按照“节水优先，空间均衡”的总体要求，做好水资源合理利用，最大限度满足各类需水要求，发挥水价杠杆作用，推进水权改革，高效统筹供水区内各类水资源调配工程建设，进一步促进全区域高效节水利用、用水均衡受益与可持续发展。

1 都江堰供水区现状与存在的问题

1.1 都江堰供水区社会经济快速发展

传统意义上的都江堰灌区主要是为了保障农业用水需求，其最终规划的灌溉面积规模约89.67万hm2，涉及成都、德阳、绵阳、遂宁、乐山、内江、眉山和资阳8市42县(市、区)，员面积约3.04万km2。随着社会经济的不断深入发展，传统的都江堰灌区也面临着“转型升级”，从以前单一的农业灌溉逐步发展成为满足区域内的包括农业、工业、生产生活与环境用水等社会经济各方面用水需求的转型，从而导致供水结构发生变化，传统农业用水比重逐年下降取而代之的是其它用水需求逐步增加，因此从都江堰灌区嬗变为都江堰供水区也成为必然趋势。目前，供水区集聚了我省主要城市、经济增长、产业集群化发展的核心区域，2013年总人口2258万人，国内生产总值9677亿元，已成为全省城镇化率最高、经济增长最快的区域。

依据2015年都江堰供水区实际供水统计分析，总供水量已超过原规划2015年水平年的78.02亿m3，达到80.56亿m3，除了农村生产生活供水维持在原规划52.92亿m3的基础上略有减少外(实际50.65亿m3)，城镇居民生活供水达11.24亿m3、河道外生态供水16.71亿m3，远超原规划的4.59亿m3、8.14亿m3，城镇居民生活供水和河道外生态供水增幅达145%、105%，如图1所示。一方面表明社会经济发展带动了总体需水量呈刚性增长趋势，另一方面城镇居民生活供水与河道外生态供水的增加不得不挤占其它供水，这对供水区工业化乃至整个社会经济发展提出了更多必须面临的课题，即如何在供水区实现用水结构的有效调整以应对日益突出的用水需求。

图1 都江堰灌区2015年分行业实际供水与原规划供水对比

1.2 都江堰灌区供需水矛盾严峻

根据《四川省水资源综合规划》(川府函〔2014〕47号)预测成果，到2030年都江堰供水区总人口将增加到3126万人，城镇化率提高到85%，GDP增加到4.5万亿元，人口、GDP分别占全省预测值的33.1%和48.8%。第二产业增加值2030年达到17777亿元；第三产业增加值达到12799亿元，年均增长率为7.5%。2030年，随着灌溉渠系续建配套和节水改造陆续完成，以及毗河灌区的修建，供水区灌溉面积将达到设计灌面89.67万hm2，其中平原灌区设计灌面达到41.77万hm2，丘陵灌区33.86万hm2，毗河灌区达到设计灌面21.33万hm2。

根据《四川天府新区总体方案》及分区方案预测，到2030年天府新区总人口将增加到500万人，其中城镇人口485万人，城镇化水平提高到97.0%；2030年天府新区国内生产总值将达到10000亿元，其中第二产业增加值达到4933亿元，第三产业增加值将达到5000亿元。

经分析，现状都江堰供水区总需水量为68.62亿m3，其中成都市需水量39.05亿m3，天府新区3.77亿m3；至2020年都江堰供水区总供水量与总需水量大致持平，2020年至2030年10年间，供水区缺水将逐步显现。经预测2030年多年平均净需水量为95.02亿m3，毛需水99.55亿m3，其中成都市需水量56.92亿m3，天府新区为11.57亿m3。2030年岷江主水源供水量约86.29亿m3，计入李家岩水库供水量1.43亿m3，2030年供水总缺口为11.83亿m3。

1.3 都江堰水资源开发利用存在的问题

按照《四川省都江堰总体规划报告》，都江堰供水区可利用水源无异乎引进外源和内挖潜力两种方式。外源是通过工程措施，权衡引水调水蓄水节水等经济技术可行性而采取的增加水源(量)的方法，内潜主要是通过管理体制的完善优化，励行节水和中水回用等措施，以提高水的利用效率为目的的方法。

从外源看除岷江主水源外，还有成都平原地表径流、丘陵灌区当地水源以及边缘山区河流水源，规划有岷江上游紫坪铺和沙坝两座控制性工程，及边缘山区关口、清平、李家岩等10处主要水源工程，10处工程中目前仅建成紫坪铺水库、在建李家岩水库。关口、清平等在“5.12”地震后，情况发生重大变化，已不适宜建设工程。剩下的就是跨流域引(调)水工程，诸如“引大济岷”、“引青济岷”和“引湔济岷”等，这些都是从工程角度解决供水区对水的长远需求的若干做法，工程实施起来仍然具有相当的难度。另外，已经实施30年的灌溉渠系续建配套和节水改造、高效节水灌溉等实际工程做法，目前来看，已取得了较好的效果，一些尾灌区通水时间和通水量均有了保证，一些难以灌到的地方也有了工程来水。

内部挖潜重在用水总量控制和用水效率提高，可以通过用水体制与机制的研究，实行水权及其有偿转让，使得用水结构更加合理与完善，而且可以促进用水意识的变革。这将成为今后供用水发展的一个方向。当前，这方面还存在诸多需要研究和突破的问题。

2 都江堰供水区水权改革的必要性

2.1 水权改革的意义

通过以上分析，都江堰供水区在未来将会出现供水短缺的情况，再加上水文年自然降雨的不均衡，在一些典型年份缺水状况将更加恶化。通过工程措施解决缺水问题，这是一种传统思路，但是作为市场可以配置的水资源，完全可以通过水资源使用权、分配权、消费权的分离与转让，形成可以进一步优化权属的调配手段——水权，据新华网报道，中国水权交易所于2016年6月28日正式挂牌营业。水利部吴文庆司长评价说“这是运用市场机制配置水资源的一个标杆，是水利改革发展历程中具有里程碑意义的一件大事”，“水权交易是运用市场机制优化配置水资源的重要手段，水权交易所是水权交易规范高效开展的支撑平台”。可以想见，水权交易是我国水资源短缺、水污染和水生态修复最为有效的手段，因此，在都江堰供水区推行并加快研究区内水权改革，优化配置整个供水区水资源，对促进全区节水与可持续发展具有重要意义。

2.2 都江堰供水区水权改革

水权就是对水资源的使用权、分配权、消费权，可以转让并通过交易实现。水权改革是以市场决定资源配置、用效益激发节水的内生动力，是促进节水与可持续的有力举措。一方面，水权的分配体现节水理念。既严格按照各地各行业的用水总量红线，同时考虑当前实际用水量、用水效率和未来经济社会发展的预测需求等因素划定。另一方面，水权的流转须实现节水与用水升级，即提高节水技术、提高用水效率。如果水权用完了，那么需要到市场购买，必然导致用水成本增加；如果用不完，则可以通过转让而获益。

都江堰供水区的水权改革是用水方式的改革与创新，其目的就是进一步提高全供水区的节约用水意识和高效用水行为，通过这种优化方式进一步满足区域经济发展对水的需求。通过内部挖潜，改变“用水浪费”和“用水不够”的矛盾，改变“污水直排”和“大水漫灌”窘境，走有效配置与有偿使用的新路子。另外，2016年以来，国家大力推行河长制，河长制与水权改革也是紧密相关的，一是加强水资源管理，提倡节水用水与用水保护；二是加强治污与水生态修复，增加了环境用水量；三是提倡有偿用水制，节约下来的多余水通过水权交易用于水质改善或高耗用水补偿等。

3 都江堰供水区水权改革的建议方案

3.1 全面实施水权登记

应开展供水区内广大用水户的用水登记。区内用水登记工作量很大，首先要按产业分类(如第一产业，第三产业等)，其次按属性分类(如公益性、经营性等)，第三按用水量分类(如高耗水、中耗水等)。每一类中都有相应标准(用水量或用水效率指标等)。用水分类登记是实行水权改革的基础性工作，旨在明确初始水权，应尽早启动。

3.2 以农业水价综合改革推动各方水价改革

用水结构调整是大势所趋，未来农业用水的比重将进一步缩小。首先建立以优化配置水资源、节约用水、提高用水效率和效益、促进水资源健康可持续利用为核心的农业水价形成机制和水价体系，不断提高农业节水与供水服务能力，提高农业节水用水效率。其次逐步降低农业用水总量，将农业节约水量逐步向工业、城市、生态环境用水等其它类别用水转移，积极推进水资源“农转非”良性进行，用水效率提高后还应大力推行“以工补农”，防止农业用水被工业、城市用水无偿挤占。第三，让各类用水户明确“节约归己”的原则，认识到“节约下来的水是自己的，节约下来的水产生的效益也是自己的”，切实调动用水户特别是农民的节水意识和高效用水的积极性。

3.3 建立都江堰供水区水权交易平台

建议由都江堰管理局代行省水行政主管部门作为准流域管理机构，具体负责全供水区水权转让交易的总体规划与实施，通过现状用水户水权登记，以水价形成机制为杠杆，建立完善水资源宏观控制和微观定额指标体系，明确初始水权，出台总体规划、实施细则等纲领性文件。

3.4 以水权改革促进水利规划体系的优化与完善

推行水权改革，将改变以工程建设为主线的传统的诸如《四川省都江堰总体规划》之类报告的编制思路和原则，实现从工程水利向资源水利的有效转变。基于这一思路可能将对区内水源工程重新规划与安排，诸如石亭江高景关水库、安昌河金塔水库、凯江的通江水库等调蓄性工程建设思路或许将得到调整，防止为建工程而随意盲目开发。以后的都江堰总体规划应更多地引入节水与水权改革等思想，从体制机制上建立一种通过非工程的“软”手段，从社会经济发展的深层次来谋划未来的水资源及其优化配置。