促进辽宁省就业与经济协调发展的对策研究

2017-03-31辽宁省人民政府发展研究中心课题组

辽宁经济 2017年1期

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

促进辽宁省就业与经济协调发展的对策研究

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

就业是民生之本，是考量经济社会发展的重要内容。就业与经济既相互促进，又相互影响，二者能否良性互动、协调发展将决定区域经济能否持续健康发展。当前，随着辽宁省经济出现断崖式下滑，就业压力也不断增大。因此，全省既要抓住“稳增长”的发展主线，又要牢固树立“稳就业”的思维底线；既要加快推进供给侧结构性改革提振经济，又要千方百计扩大就业保障民生，努力实现经济平稳健康发展与社会和谐稳定并行的良好局面。为此，课题组在深入调研的基础上，结合辽宁实际，从十余年来全省就业形势发展的特征入手，对“十三五”期间的就业趋势作出了基本判断，并提出了促进就业与经济协调发展的对策建议。

辽宁就业经济劳动力

一、辽宁就业形势的基本特征

2003年以来，辽宁省在促进就业工作上取得了显著成效，同时也积累了一些问题和矛盾，概括起来主要呈以下六个方面的特征。

（一）就业形势总体保持稳定，但近期压力逐渐增大

全省城镇登记失业率由2005年的5.7%下降至2015年的3.4%，由高于全国平均水平到低于全国平均水平（见图1）且低于4.2%的控制目标。然而，随着全省企业用工需求整体降低，钢铁、煤炭、有色金属等产能过剩行业面临裁员压力，新增就业岗位呈进一步减少趋势。与此同时，高校毕业生、农村富余劳动力、复员转业军人等新增就业群体数量与日俱增，给就业市场带来了很大的压力。城镇登记失业率虽然运行较为平稳，但城镇调查失业率要明显高于登记失业率。2016年一季度和上半年辽宁省城镇调查失业率分别为6.8%和6.2%，不仅大大高于登记失业率，还分别高出全国平均水平1.68个百分点和1个百分点。

图1 2005-2015年辽宁及全国城镇登记失业率对比

（二）劳动力素质缓慢提升，人才流失较为严重

2014年，全省拥有大学专科以上学历的劳动力占比达16.7%，虽然略高于全国平均水平（16.05%），但较2003年仅提高了5.8个百分点，全国同期则提高了9.25个百分点。受此影响，劳动生产率增速相对缓慢。2015年，辽宁省劳动生产率为每人每年11.2万元，尽管高于全国平均水平（8.7万元），但年均仅增长11.7%，低于全国平均水平2.2个百分点；城镇单位从业人员平均工资常年低于全国平均水平且差距在扩大（见图2）。在人口流动方面，辽宁省主要呈“低学历人口流入比重偏高、蓝领人员流出增多、中青年人口流出增多、中老年人口流入增多”的特点，大学毕业生留在本地就业的较少。2010-2015年，全省地级市中只有沈阳、大连的大学毕业生是净流入，其他城市净流出均较为严重，如抚顺市每年有高校毕业生1万余人，但留在本地就业的不足2000人。

图2 2006-2014年辽宁及全国城镇单位就业人员平均工资对比

（三）就业质量明显改善，劳资关系和谐稳定

全省在岗职工平均工资明显提高，2014年已是2003年的3.8倍。最低工资标准已连续九次上调，2016年一类地区已达1530元，是2003年的3.4倍。“五险一金”保险制度基本实现了全覆盖，保障程度大幅提升。城镇职工基本养老保险自2005年起已连续11年上调，每年涨幅约10%，2015年平均已突破2000元。劳动合同制度全面推行，企业劳动合同签订率达93%，劳动人事争议仲裁调解实体化建设和基层调解组织建设取得重大突破，信访维稳形势持续转好。

（四）就业结构与产业发展基本同步，服务业和民营经济吸纳就业人员能力增强

1.从三次产业结构上看，第三产业吸纳就业人员能力大大增强。其中，第一产业从业人员比重大幅下降，由2003年的34.7%降至2014年的26.9%；第三产业从业人员比重大幅提升，由2003年的37.1%提升至2014年45.4%（见图3），高于全国平均水平4.8个百分点。

2.从所有制上看，就业渠道逐渐呈多元化发展态势。其中，城镇国有单位从业人员占比明显下降，由2003年的38.1%降至2014年的21.8%（见图4）；私营企业和个体工商户从业人员比重明显增加，2014年达38.1%，较2003年提高了16.3个百分点，高于全国平均水平11.3个百分点，2015年全省新增就业岗位中有80%由个体和私营经济提供；外商投资和港澳台投资单位从业人员占比缓慢提高，2014年较2003年提高了1.6个百分点。

（五）“就业难”与“用工难”并存的结构性问题日益突出

1.大学生就业难。近年来，全省高校毕业生签约率虽然能够保持在80%以上（2016年达88.27%），但初次就业质量不高且稳定性差。受传统就业观念及辽宁省民营企业发展不强等因素影响，大学毕业生在辽宁省就业更看重国有企事业单位或用人单位的医疗、养老保障制度，热衷于大城市、大企业，不愿意到基层或中小微企业就业。已经签约的大学毕业生普遍不能满足企业工作需要，缺乏实践经验和动手操作能力。

图3 2003、2014年辽宁三次产业从业人员比重

图4 2003-2014年辽宁省及全国城镇国有单位从业人员比重

2.高层次管理人才、专家型人才、专业技术人才、急需紧缺型人才短缺。最新数据显示，2016年第二季度，辽宁省具有技术等级或职称的求职者仍然在市场中保持较好的供求状况，求人倍率均大于1，明显高于0.92的市场平均值。其中，拥有中级以上技术的技能人才求人倍率高达1.6以上，但只占求职人员的5%。同时，近约六成的求职者没有任何技能，求人倍率仅为0.48。

（六）城镇吸纳就业人员能力减弱，农村剩余劳动力转移就业任务艰巨

全省城镇就业人员比重有所提高，但上升幅度远不及全国平均水平且慢于城镇化率。2014年，辽宁省城镇就业人员占比较2003年仅提高了2.5个百分点，且该比重与城镇化率差距拉大（见图5），而全国同期则提高了17.8个百分点并且与城镇化率变动基本保持同步（见图6）。这充分说明辽宁省城镇吸纳就业人员能力减弱，农民市民化程度不高。从地区分布上看，全省只有沈阳、大连、营口提供的就业岗位在增加，锦州持平，其他城市均有不同程度的下降（见表1）。全省农村富余劳动力大多从事于简单劳动的服务业和建筑行业，新生代农民工就业期望值普遍较高，工作流动性大、就业不稳定。经初步调查统计，全省农民工劳动合同签订率不足50%，而且劳动权益保障维护工作任务依然艰巨。

图5 2003-2015年辽宁城镇从业人员比重及城镇化率

图6 2003-2015年全国城镇从业人员比重及城镇化率

表1 2003、2014年辽宁省从业人员地区分布情况对比（%）

二、“十三五”时期辽宁就业趋势基本判断

通过对当前经济形势分析，结合辽宁省就业形势及特点，我们认为，“十三五”时期辽宁就业形势将呈以下发展趋势。

（一）就业压力在未来一段时期内依然存在，隐蔽性失业不容小觑

当前，辽宁省经济下行压力依然很大，2016年上半年主要经济指标持续下探，地区生产总值负增长，尽管下半年辽宁省经济持续下行趋势有所改变，但是在2-3年内还会维持较低的增长速度。从全省范围来看，尽管尚未出现大规模裁员，但一些大型企业，特别是国有大中型企业迫于社会责任压力，通常采取减薪不减人、转岗培训、只出不进等举措进行内部消化，将失业问题隐性化，一旦经济继续长期下行，突破企业承受能力，大规模失业将集中爆发。失业人员中绝大多数年龄偏大、技能偏低，仅靠服务业发展在短期内很难消化解决，易引发出诸多社会问题。

（二）就业结构将伴随着产业结构调整迈向更高级

劳动力需求是产业发展的引致需求，有什么样的产业结构，就有什么样的就业结构。目前，辽宁省服务行业在三次产业中增长速度最快、占比不断提高，高新技术产业、战略性新兴产业在工业中增长最快、占比不断提高，可以预见，该趋势在未来的“十三五”时期将持续下去。由此推断，辽宁省服务业从业人员比重将进一步上升，吸纳就业能力将进一步增强，高技术产业、战略新兴产业就业需求将进一步扩大。

（三）劳动力素质提升缓慢和人才短缺的局面短期难以改变

劳动力素质提升需多方面因素促成，无论是靠教育培训，还是靠工作经验的积累都需要经历一个过程，短期内难以见效。人才培养和引进更是一个长期的过程，不仅需要大量资金投入，更需要创造一个有利于人才发展和实现自我价值的平台（或环境）。对于辽宁省来说，打造这样的平台（或环境）须拥有强大的经济实力和强有力的政策导向，不可能一蹴而就。

（四）“就业难”与“用工难”并存的结构性问题持续存在，专业技术人才缺口将进一步扩大

受高校扩招、专业设置脱离市场需求及传统就业观念束缚等因素影响，大学毕业生就业难、初次就业质量不高的局面在短期内将难以改变。企业受劳动力成本上涨和迫于提高产品质量、性能压力等因素影响，将对职工职业素质提出更高要求。尽管当前经济下行压力增大、企业裁员压力大，但一线技术工人将更加紧俏。预计这些结构性问题将持续到整个“十三五”时期。

（五）就业渠道进一步呈现多元化发展趋势，创业将成为城镇新增就业岗位的重要提供渠道

随着国有企业改革的深入推进和政府对民营企业、中小微企业的大力扶持，国有经济比重将进一步下降，民营经济比重将进一步上升。与之相对应的是，国有企业从业人员占比将进一步下降，私营企业、个体工商户、中小微企业从业人员占比都将进一步上升。尤其是随着政府对民营企业、中小微企业的大力扶持以及“双创”工作的进一步开展，通过创业带动就业将成为未来经济社会发展的主流，为城镇提供更多的新增就业岗位。

（六）城镇就业人员比重提高幅度加快，农民工就业质量将明显提高

“十三五”时期辽宁省城镇化水平即将进入到缓慢提升期，也将是大举推进以人为核心的新型城镇化的攻坚期，产城融合发展速度将加快，城镇就业人员比重提高幅度将加快且快于城镇化率。伴随着户籍制度改革的加快、社保制度和劳动者权益保障制度的完善，农民将不再“被市民化”，农民工就业将更加稳定，合同签订率将大幅提高，各类保障制度将更加健全。

三、新时期促进辽宁省就业的对策建议

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快实现老工业基地全面振兴的关键时期。要把就业作为当前稳增长的重要前提和保证，统筹做好各类重点群体就业工作，并在此基础上努力提高劳动者素质，实现“人尽其才”，让经济发展步入内涵式增长轨道。

（一）加大供给侧结构性改革力度，加快产业结构优化升级，积极培育新业态

传统上，扩大就业主要依赖经济总量的高速增长，但在经济增速出现实质性下滑的情况下，则必须依靠产业结构优化升级，这是供给侧结构性改革的重要内容。在加快“三去一降”的同时，应着重推进“补短板”，加快产业结构优化升级，大力发展民营经济和服务业，积极培育新业态，努力开发新的就业岗位。

1.要落实好《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于推进供给侧结构性改革促进全面振兴的实施意见》，积极稳妥化解过剩产能。加快推进国有企业改革，分类别、多渠道、一企一策解决厂办大集体等历史遗留问题，加快处置壳企业和僵尸企业，妥善安置企业职工，细化措施方案，支持通过企业内部分流、转岗就业创业、公益岗位帮扶等多渠道分流安置职工，探索建立市场化选人用人机制。

2.要大力发展民营经济。进一步做好简政放权工作，消除民营企业发展的制度性障碍。全面落实有关民营企业的各项优惠政策，加大财税、融资、技术等方面扶持力度，系统降低民营企业成本；进一步放宽民间资本进入行业的领域，促进民营经济公开、公平、公正参与市场竞争。

3.要大力发展服务业。优先发展生产性服务业，以产业转型升级需求为导向，着力推进服务业与工业、农业等在更高水平上有机融合，引导产业向价值链高端提升；改造和提升传统服务业，运用现代服务理念、经营模式和信息技术推进生活服务业向精细化、高品质转变；积极发展电子商务、供应链物流、互联网金融等新兴业态，加快发展健康、教育、养老、旅游等现代服务业。

（二）努力营造良好的“双创”环境，以创业带动就业

鼓励创业创新，是世界各国为发展本国经济、解决就业问题而普遍采取的一项重要举措，是我国当前摆脱经济下行压力、尽快适应经济新常态的重要政策措施之一。有研究表明，在我国每增加一个个体工商户就能为社会提供三个就业岗位，而新设立一家私营企业，则能够带动10人左右就业。要全面推进创业就业各项工作，以创业带动就业，实现就业渠道更加多元化。

1.要进一步加快行政审批制度改革，打造宽松的市场准入环境。全面推进“五证合一、一照一码”登记制度，加强事中事后监管；进一步优化投资项目审批流程再造，减少审批前置要件，建立网上批文资料共享信息库，实现审批资料多部门共享；进一步取消下放行政审批事项和职业资格许可，加速创业优惠政策“落地”。

2.要加大金融支持，解决劳动者创业过程中存在的融资难、税负重的问题。全面落实中小微企业减税降费等各项优惠政策，有效降低中小微企业制度性交易成本。充分发挥财政资金在支持天使投资、孵化器建设等方面的支持和引导作用，引导大学生在本地就业。

3.要加快创新创业平台建设。全面落实《辽宁省人民政府关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的实施意见》，建设产业特色鲜明、服务针对性强的众创空间孵化机构，鼓励和支持民营资本、社会力量参与创业孵化基地建设，充分利用好商业闲置用房、工业企业闲置厂房等资源，为创业者提供低成本的活动场所，加快提升配套服务。

4.要加强创新创业教育体系建设。引导高等院校把创新创业教育贯穿于人才培养过程，推进创新创业教育与专业教育深度融合；鼓励高校充分利用大学科技园作为创业教育实践平台，建立大学生校外实践教育基地和创业示范基地。创新高校考评机制，加大对高校毕业生就业创业考核评价力度。

（三）创新人才工作机制，全方位激发人才活力

人才是创新驱动发展的第一资源。从中长期看，稳增长要靠劳动力素质的提高，经济越是下行，我们就越要重视和提升人才发展战略地位，不断创新人才工作。

1.创新人才引进机制。鼓励用人单位通过市场手段，积极采取载体引进、团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目开发引进等多种方式引进高层次人才；强化企业引才、用才的主体地位，引导企业根据产权性质、特点建立与现代企业制度相符、与国际接轨的企业个性化用人制度，自主确定用人需求；鼓励第三方机构参与人才引进工作。

2.创新人才培养机制。以经济社会发展需求为导向，健全人才培养结构与经济社会发展需求相适应的动态调控机制；优化高等院校和职业院校学科设置，根据办学条件、办学能力、教学质量、科研能力和就业率对招生计划进行动态调整，重点扶持对辽宁省经济社会发展特别是工业发展急需的专业，减少办学水平不高的专业招生计划，停招就业率长期偏低、办学效益较差的专业，撤销无社会需求、招生与就业均不好的专业，推动省内高校主动适应辽宁省产业结构调整需要，全面对接未来振兴发展需求；探索校企联合招生、联合培养模式。

3.创新人才激励机制。坚持物质激励与精神激励并举，建立权、责、利相挂钩的人才激励机制；进一步完善各级优秀人才评选表彰长效机制；健全人才参与科技成果收益分配机制，探索建立资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制；健全人才资金投入、创新扶持、创业保障、财税优惠、荣誉激励等激励机制，包括推广实行高层次人才年薪制、协议工资制和项目工资制，推广实行企业经营管理人才股权、期权等长期激励办法，推广实行按需上岗和竞争上岗，允许事业单位将岗位补贴和生活津贴进行重新再分配等。

4.创新人才评价机制。建立符合市场经济规律的人才评价体系，即以市场对人才的认可程度为依据，以能力和业绩的大小为重点，以薪酬水平的高低为重要参照的评价体系，减少政府部门在人才评价中的微观管理，发挥用人单位人才评价的主体作用；完善社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价和院校职业资格认证相结合的技能人才评价机制，创新高素质复合型人才评价方式。

5.创新人才使用机制。着眼于用好、用活现有人才，形成有利于各类人才脱颖而出、充分施展才能的人才使用机制；健全事业单位领导人员委任、聘任、选任等任用方式，全面推行事业单位公开招聘、竞聘上岗和合同管理制度，建立干部退出和淘汰机制，逐步形成人才能进能出、职务能上能下、待遇能升能降的用人机制。

（四）以促进就业为导向，大力发展职业教育

随着发达国家制造业的“再回归”，专业技术人才将成为各国竞争的关键因素。职业教育作为专业技术人才的培养主体，即将成为我国制造业发展的核心力量。要大力发展职业教育，有效弥补辽宁省当前专业技术人才缺口较大的问题，巩固辽宁省装备制造业的优势地位，加快实现老工业基地全面振兴。

1.进一步优化职业教育专业设置。优先发展适应辽宁高端装备制造业、战略性新兴产业、现代服务业等领域发展需要的新兴专业，重点打造与辽宁省支柱产业发展相适应的产教深度融合的优势专业，提升服务产业转型升级能力。

2.完善现代职业教育体系，加强与高等教育沟通、衔接和渗透。在加快高等教育向应用型转变的同时，支持普通本科高校与具备条件的高职院校合作，开展本科层次职业教育试点，探索开展本科院校应用型专业“3+ 1”或“3+2”培养模式，探索建立学历证书与相关职业资格证书对等挂钩、互认制度。

3.深化产教融合、校企合作。坚持校企合作、工学结合、知行合一，强化理论与实践相结合的教育教学活动，推行项目教学、案例教学等以学生为主体的教学方式改革；加强对现有实践教学基地考核评估，鼓励有条件的企业以服务区域和产业发展需求为目的，投资建设职业教育集团；制定校企合作优惠政策，全面推行职业院校学生实习责任保险制度。

4.加快“双师”结构教师队伍建设。加强职业院校教师培养与培训，鼓励职业院校教师到企业顶岗实习和培训，提高实践技能，积极聘任企业专业技师到职业学校担任专职或兼职教师；完善职业院校教师资格标准、教师专业技术职务（职称）评聘办法，将教师具有行业企业工作经历和参与企业技术应用、新产品开发、社会服务等作为考核的重要内容。

（五）健全劳动力市场公共服务体系，促进劳动力供需信息交换，提升就业率

充分发挥市场在调解劳动力供求上的决定作用，提升就业率。

1.优化就业服务流程，拓展服务内容。进一步完善人事代理、档案管理、人才派遣、人才推荐、信息收集发布、社会保险代理、劳动人事争议调解仲裁等公共服务，全面公开人力资源和社会保障公共服务事项，简化办事环节和手续，为劳动者提供实时、动态、人性化、个性化的公共服务。

2.加强人力资源市场公共服务平台建设。着力加强省、市级人力资源市场、社会保障服务中心和12333电话咨询服务中心建设，依托现有资源建立农民工综合服务平台；鼓励支持街道（乡镇）、行政村（社区）人力资源社会保障公共服务站与当地其他公共服务设施设备共建共享；加强博士后科研工作站和流动站、留学人员创业园、专家服务基地、继续教育基地等高层次人才服务平台建设。

3.加快建设覆盖全省的人力资源和社会保障信息库。完善各级数据中心建设，推动全省人力资源社会保障信息数据省级集中；建设统一的人员、单位和管理服务机构基础信息库，实现人力资源和社会保障各项业务系统数据的同步和共享；建立完善对外数据交换平台，实现与公安、财政、税务、工商等相关部门的信息共享和业务协同。

4.进一步强化就业、失业监测。加强就业信息监测，完善就业、失业统计指标体系；定期开展就业形势研判、重点行业企业生产经营状况分析、企业用工调查、适龄劳动人口就业状况调查、人力资源市场职业供求状况分析和企业用工动态监测；建立完善失业监测预警机制和应急机制，适时发布预警信息，建立应对突发事件的应急预案。

（六）健全法律和制度保障，构建和谐的劳资关系，保障弱势就业群体合法权益

和谐的劳资关系是实现充分就业、提高就业质量的前提保证，必须努力加以维护。

1.要健全劳动法律法规体系。进一步完善《劳动合同法》配套法规、规章和政策，完善并落实劳动合同制度，加强对企业实行劳动合同制度的监督和分类指导；全面推进企业劳动用工信息申报备案制度建设，加强对企业劳动用工的动态管理；规范国有企业改革和产业结构调整过程中的劳动关系调整，依法加强劳动派遣用工监管，规范企业裁员行为。

2.健全劳动纠纷调处机制。健全劳动人事争议人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，推动劳动人事争议仲裁机构建立法律援助制度；提高仲裁效能、办案质量和专业化、规范化水平，简化仲裁办案程序，加大终局裁决力度，完善集体劳动人事争议处理机制；加大劳动保障监察执法力度，推动监察执法向主动预防和统筹城乡转变；健全劳动关系群体性事件的预防和应急处理机制，加强仲裁调解、监察执法、行政复议和信访工作的协调衔接，建立多层次、多渠道化解劳动纠纷、维护劳动者权益的体制机制。

3.加大普法、守法宣传力度。深入推进和谐劳动关系创建活动，发挥国有企业构建和谐劳动关系的引领作用，扩大创建活动在非公有制企业和中小微企业的覆盖面，定期表彰创建活动先进单位；加强对企业经营者和职工的教育引导及法治宣传培训，提高企业依法用工和职工依法维权意识及能力。