变征地为分地的创新：留地安置的实践意义

□ 姚如青

变征地为分地的创新：留地安置的实践意义

□ 姚如青

中国土地征收制度改革限于区分土地用途进而缩小征地范围的思路，导致改革难以推进。作为地方政府的政策创新，留地安置实现征地变为分地的转向、实现公正补偿的重要做法、推动城市发展的财务杠杆，成为保障公共产品的现实载体，具有优化土地利用的效率逻辑，可以作为中国推进征地制度改革的可供选择的思路。

留地安置 征地 分地

所谓“留地安置”，就是地方政府按照征地面积的一定比例，返还给被征地的农村集体经济组织或被征地农民个人，让被征地农民分享土地开发权，突破地方政府垄断土地开发权的法律框架。这种留地安置政策已在5个省(市)全域范围实施，13个省(市)已经开展试点探索。2014年中央一号文件首次出现“留地安置政策”，说明这种地方政策得到中央层面的重视。留地安置的广泛实施，改变了这些地区的既有土地征收制度，形成了地方政府和被征地农民之间的“分地”格局。值得指出的是，现在的土地征收制度改革忽视了留地安置这种本土性地方政策创新作为改革中国征地制度工具的作用，使得当前征地制度改革仅仅限于缩小征地范围和农村集体土地入市的思路，导致现有征地制度改革难以有效推进。留地安置之于中国土地征收制度改革的实践意义需要得到充分重视，并可作为中国城市化地区推进征地制度改革的方向。

一、征地制度改革面临的主要矛盾

现有土地征收制度改革的基本思路是探索制定土地征收目录，严格界定公用地范围。如果政府行使征地权，那么前提就是公益性用地，用于建设包括道路、公园在内的公共基础设施。为了具体界定“公共利益”，需要探索制订土地征收目录，这样才能严格限制政府征地权限。同时，对于包括商品房开发在内的经营性用地，政府不可使用征地权，而是在强化用途管制的基础之上，作为中间裁判，引导用地人和所有者谈判博弈，发挥监督和协调的作用。凡是符合土地利用规划的经营性用地，用地者和所有者可就使用权价格协商谈判，在协商一致的前提之下办理转用手续。2011年国土资源部选择11个城市进行土地征收制度改革。2015年内蒙和林、山东禹城和河北定州成为“三块地”改革之中中国征地制度改革的三个试点，并且要求在2017年底取得征地制度改革的可复制、可推广的试点经验。但是，基于缩小征地范围作为导向的改革存在三大矛盾，使得地方政府对于征地制度改革试点的热情不高。如果处理不当，可能将会导致与改革愿景完全相反的结果。

(一)新旧政策之间难以衔接和被征地农民期望不断提升之间的矛盾。现在征地制度改革的探索主要是从维护城郊农民利益的角度出发，通过提高征地补偿标准，使得“土地征收”正向“土地征购”转变。这种仅从维护城郊农民利益角度出发的改革，使得政策缺乏权威性，导致补偿标准难以统一，使得补偿标准的提高完全脱离社会经济发展程度，引发不同群体之间相互攀比，造成社会不稳。部分被征地农民由于补偿期望太高，存在“一夜暴富”思想，拒不拆迁，不顾法律法规规定，采取极端手段施压政府。缩小征地范围，农村土地通过转让或流转直接用于经营性用地，使得农村集体以及农民的利益得到增加。甚至部分试点，探索集体土地“自征自用”模式，城市规划范围之内的集体土地，农村集体经济组织可以“自征自用”用于产业发展。由于土地流转与征地补偿的巨大利差，容易造成农民惜地不征，对于土地征收更加抵触，冲击政府征地拆迁进度。另外，农村集体经济组织自行进行土地开发，形成缺乏统一规则与有效管理的农村集体土地市场，势必将对已经形成并且相对完善的国有土地出让市场造成较大冲击。

(二)土地财政受到冲击和基于征税的替代制度难以形成之间的矛盾。“土地财政”是中国实现低成本工业化和城市化的重要基础。“土地财政”之所以能够顺利运行首先以工业化、城市化的需求持续存在作为前提，然后则是现行土地管理制度赋予地方政府关于土地的三大专营权力：一是地方政府拥有制定规划、改变土地用途、实施建设的权力。二是地方政府拥有土地一级市场独家土地出让的权力。三是地方政府实际拥有征地的权力。由此，市县两级地方政府形成对于城市建设用地的土地专营制度。[2](PP24-26)现在以缩小征地范围作为导向的征地改革，使得地方政府退出经营性用地征收，卖地收入的渠道将会消失。同时，征地补偿标准将会提高，提高地方政府征地补偿成本。显然，在收入减少和成本增加的双重冲击之下，地方政府土地财政将会难以为继。如果采用征税制度代替现行的征地制度，则会涉及整个中央和地方的财政制度。地方政府对于征地制度改革的试点并不热衷，全部33个土地制度改革试点当中仅有3个试点进行征地制度改革。为了减少土地财政受到冲击的力度，地方政府一般严格控制试点范围处在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区之外；城镇建设用地区之内则是继续采用原有土地征收制度。

(三)城市吸纳人口能力受到限制和中国城镇化发展阶段之间的矛盾。未来中国人口将会继续从农村流向城镇，需要通过巨大的征地拆迁满足外来人口的空间需求。现在征地制度改革的一种方向认为，除了最为必要的公益用地，地方政府必须退出征地，仅是做好相应规划并监督执行。这种情况之下，地方政府放弃土地收入，还要花钱进行公益土地征收，投入巨资进行基础设施建设，财政缺口和负担将是天文数字，中国城市快速发展的财政基础将会消失。同时，城郊农民可以自己将土地直接进入城市建设用地市场，获取土地非农使用的全部增值收益，将会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团。相比城郊农民的土地产权，流入城镇的外来人口的居住权和就业权无疑更为重要，需要继续利用地方政府土地财政推动城镇发展。由于内蒙和林试点地广人稀，人口处在流失状态，无需提供更多城市公共产品，可以探索实行缩小征地范围的改革。但是，河北定州和山东禹城两个试点人口密度较大，人口处在流入状态，也就需要提供更多城市公共产品，这就使得它们难以真正推进缩小征地范围的征地制度改革。

因此，华生认为按照区分公益性用地和经营性用地的思路改革土地征收制度看似捷径，实则是条死胡同。[1](PP101-132)一是缺乏现实条件。在这一思路之下，地方将会全部丧失现行的土地收益，还要筹集巨资进行公益土地征收和基础设施建设。实行这一思路，先要停止土地财政，解决现有债务，还要给地方政府提供公益征地和城市基础建设的巨额资金来源。如果所有这些条件没有具备，区分和停止经营性征地只能是句空话。二是难以实际操作。一般而言，城区内部包括道路、桥梁、绿地、公共设施在内的公益性用地约占四分之一。整个城区分散着公益用地，各种用地之间犬牙交错。如果仅仅挑选公益用地单独征收，根本无法操作。因此，城市化转型期，日韩和我国台湾实施“区段征收”，将所有土地改变用途和新城建设列为公益用地范围。三是形成认识混乱。现行土地分配制度的主要模式，就是政府实行土地征收，形成土地财政，用于支撑城市基础设施建设。现在中央层面尚未明确以什么制度代替土地财政之前，这种区分公益性用地和经营性用地的改革思路，既与现行法律和政策实践相互矛盾，而且还会加剧实践之中的认识混乱，降低政府的公信力。

二、留地安置作为可供选择的思路

东亚城市化先行地区实行的是基于分地思路的土地征收制度，而非通过区分土地用途进而明确征地范围的土地征收制度。例如，日本土地征收实行减步法。由于城市发展导致土地用途或建筑规划改变之时，土地所有权人需把土地分为三块：一块作为公共设施建设用地，一块用以出售以便抵充公共建设费用，还有一块则给原土地所有人或权益人按照新规划使用开发。再如，台湾地区“土地征收条例”第 44条规定，区段征收范围之内的土地经过规划整理划为五块: 一是“给予原土地所有者的抵价地，用以充抵土地征收补偿款”；二是“道 路、沟渠、公园、绿地、儿童游乐场、广场、停车 场、体育场所及国民学校用地，无偿登记为当地直 辖市有、县 ( 市) 有或乡 ( 镇、市) 有”；三是“前款以外之公共设施用地，得由主管机关依财务计划需要，于征收计划书载明有偿或无偿拨供需地机关或让售供公营事业机构使用”；四是“国民住宅用地、安置原住户或经行政院项目核准所需土地得以让售”；五是“其余可供建筑土地，得予标售、标租或设定地上权”。

实际上，随着地方层面留地安置政策的实行，中国大陆也在探索实施基于分地思路的土地征收制度。例如，20世纪80年代之初，深圳首开留用安置政策的实践。[4](PP14-20)由于珠三角地区率先实施留地安置政策，工业化和城市化进程之中土地利用效率得到提高。[3](PP68-131)杭州留用地政策总体较为成功，可以作为全国推广留用地政策的参照样本。各个地区实施不同的留地安置政策其实是在探索土地开发权的不同配置方式。[5](PP1-62)留地安置政策较为典型的模式包括温州模式、杭州模式、长沙模式、厦门模式、南海模式和苏南模式，相互之间存在包括留地权属、留地比例、开发用途、开发方式、是否通过留地置换先前违法违规用地以及留地开发和城市规划是否有效衔接在内的各个方面差异。总体而言，留地安置政策推动中国土地征收制度从留地向分地转变，预示着中国征地制度改革的方向。

(一)留地安置成为实现公正补偿的重要做法。土地征收公正补偿的本质精神是在保护被征地者的财产权利与公共资金即纳税人之间的一种平衡。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第47 条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。由此被征地农民只能获得土地农用的收益，地方政府掌握农地非农使用的增值收益，形成“土地财政”。但是，面对土地增值的巨大空间，农村集体所有土地通过各种“合法”或“非法”的手段转用到价值更高的二三产业用途。通过留地安置，使得这些农村集体土地之上的二三产业用途用地得到合理合法的解决，化解了农村集体和地方政府之间围绕土地增值收益分配的冲突，农村集体形成的既得利益得到补偿，原先非法用地纳入合法用地的轨道，城市稀缺的土地要素也就得到了解放和更好利用。另外，让被征地农民获得留用地破解失地困境，这些留用地不会让农民一夜暴富，而是拥有可以二三产业用途的城市建设用地，这些土地今后还会随着城市建设发展而会不断升值。

(二)留地安置成为推动城市发展的财务杠杆。土地征收制度改革试点的目标不是简单地提高征地补偿标准或分享土地增值收益。农地非农使用的增值收益来自地方政府公共产品的投入。如果被征地农民完全占有土地增值收益，实则就是占取本属全体市民的劳动成果，最终将导致城市公共产品无法得到有效供给。一种思路就是通过征税进行收入调节。但是，运用税收调节需要一系列制度进行支撑，要求集体土地作为税收标的物进行清晰界定。土地增值幅度较大的情况之下，边际税率高了，征税成本就会上升；边际税率低了，则是没有起到调节作用。留地安置可以代替土地征税，简单直观，不像税收分享那样间接曲折和容易规避，使得农地非农使用增值收益还可继续通过“土地财政”的形式用于地方公共产品投入，并且节省政府用于土地征税的各项成本支出。这种情况之下，地方政府通过留地安置可以减少即期给予被征地农民的资金补偿，不必为了城区扩大和土地开发背上沉重的债务负担，同时通过土地征收和分地，实现城市化推进之中各个区域开发的财务平衡，也就使得地方政府可从越滚越大的地方债务中解脱出来。而对过去存留的用于城市建设开发的历史债务，由于数额相对固定，可在未来逐步消化。

(三)留地安置成为保障公共产品的现实载体。处在中国城镇人口快速增加的背景之下，“公平补偿”不是一次性货币安置的“一脚踢”补偿模式，不是无限制地提高征地补偿标准，希望能一劳永逸地解决问题。现在出于维稳需要而向仅占全部农民人口5%的城郊农民，支付天价补偿，并且城郊农民还可不用纳税。这实际上已经形成土地食利者阶层，消耗本可用用于城市建设和提供城市公共产品的公共资金，侵犯更多农村人口移居城市的权利。对于获得过高补偿的城郊被征地农民而言，他们更有可能陷入“盼征地—利益博弈—幸福生活—返贫—找补”的征地拆迁演进的“五步曲”，从而引发征地拆迁的矛盾冲突，形成被征地农民个人和社会效应双输的格局。显然，简单地增加征地补偿的成本支出，将会增加地方政府的财政负担压力，缩小中国处理人口城市化各种更大问题的政策选择空间。通过实施留地安置建立分地模式，地方政府可以更加方便地取得通过分地获得的土地增值收益, 避免出现一次性货币安置出现的激烈博弈，使得占总人口比例更大的进城农民或城市移民获得安居权和就业权，从而更好地保障中国城镇化进程。

(四)留地安置具有优化土地利用的效率逻辑。一是减少社会土地开发的冲突成本。城市化地区农村土地非农开发存在巨大收益，农村集体所有者存在突破政府土地管制的“违法冲动”。城市政府实行土地开发的管制，集体土地所有者实行土地开发的反管制，两者之间的冲突将会导致农地转为市地的租金收益耗散。留地安置的推行，承认了集体土地所有者的开发权利，通过土地开发权利的再次界定，减少了土地开发收益的收益耗散。二是解决土地征收的“补偿悖论”问题。土地征收存在“补偿悖论”：如果政府实施土地征用而全额补偿集体所有者土地，就会刺激集体土地所有者过度投资；如果补偿没有到位或者不予补偿，又将刺激政府过度征用集体所有土地。实施留地安置政策，留用土地由集体经济组织自己开发，可以借助集体经济组织遏制私人的过度投资，部分回避了地方政府征用集体所有土地而产生的补偿问题。三是实现土地资源的最优配置。中国地方政府垄断土地一级市场的供应，地方政府的征地边际收益等于边际征地成本之时，就会停止向土地一级市场供地，由此导致剩下的可以转用于城市用途的土地得不到有效使用。留地安置政策实施，地方政府征地边际成本将会降低，从而扩大城市地区土地一级市场的供应。集体经济组织或被征地农民则是获得留用土地，自己作为土地开发的主体把留用土地用于非农用途的开发。

图1 征地变为分地，推进土地开发

留地安置实现土地资源的最优配置，可以通过图1进行详细阐释。按照图1，地方政府征地边际收益曲线是ABH，代表农地转为城市用地的土地增值。地方政府的征地边际成本曲线是DBC。这种地方政府征地边际成本曲线上升，主要因为农村集体土地存在多种土地用途。显然，宅基地征用成本，集体建设用地征用成本次之，农用地征地成本最低。因此，没有留地安置政策之下，政府会把征地成本较低的农用地和部分集体建设用地征完，留下征地成本最高的宅基地，形成城市之中的“城中村”现象。这种情况之下，OI代表着通过政府征地成为正规化的城市地区，IK代表着缺乏正规城市公共服务的“城中村”地区。现在通过实施留地安置政策，可以降低地方政府用于征地的即期资金支出，地方政府征地的边际成本曲线下降，成为EFG。这种情况之下，“城中村”得到改造，IJ代表着地方政府对于城中村土地的征用。JK部分则由农村集体经济组织所有，并且享有这些土地的非农开发权利，促进土地资源得到有效利用。

三、完善留地安置政策的主要建议

对于人口持续流入的城市化地区，围绕实现土地开发权利的最佳分配和有效利用的理想目标，统筹兼顾地方政府征地和向被征地农民留地两个环节, 凸显留地安置政策作为改革现行征地制度的重要方向，发挥留地安置政策用于解决“违法违规”用地开发的工具作用，形成基于现有土地制度之上的城乡统一的城市建设用地市场, 推进征地模式向分地模式转变。通过实施和完善留地安置政策，既可坚持和完善“地尽其利、地利共享”的现行土地征收制度，着重强调现有征地制度的权威性，又可在保护被征地农民合法权益的同时，消除被征地农民不合理期望导致的社会冲突。

(一)解决留地安置缺乏政策依据问题。一是出台国家层面关于留地安置的法律法规或政策文件。按照分类指导的原则推进留地安置制度的完善，不搞政策“一刀切”，允许各地因地制宜或继续在原有的地方政策基础之上进行完善和创新。二是消除政府上下级红头文件规定之间的冲突，承认合法合规的留用地可以用于二产或三产的开发建设，同时明确禁止留用土地项目不得直接进入房地产市场。三是提高留地安置政策的稳定性。政策制定权限不应仅仅掌握在政府部门手中，而应提交同级人大审议和批准。四是制定留地安置政策出台的进入门槛。需要明确留地安置的地区只能是城市化地区；可规定只有当地人均耕地低于某一标准，方能允许当地政府出台征地留用安置政策。

(二)明确村级经济组织作为留地主体。当前条件下土地留用主体还是以村集体经济组织为宜，完善村集体经济组织的法人治理结构，提高村集体经济组织运行留用地项目的经营绩效，在村集体经济组织的框架内通过股份方式完成向村民的经营利益公平分配。制定留用土地开发利用和收益分配的明确规则，遏制留用地开发利用和收益分配的暗箱操作，防止少数村干部依靠手中权力大肆侵吞失地农民利益，对于强取豪夺将留用地收归自家囊中的行为给予必要的制裁。

(三)探索灵活多样的留用地项目开发。一是探索“村社委托、街道(乡镇)牵头、统一布局做地”模式。这样就可统一成本列支(同一年份、地块，涉及两个或两个以上村社实行平衡开发地价)，解决留置地项目开发启动资金，解决留用土地落地难问题，解决村与村之间因地段好坏、做地成本差异、出让时间差造成价格差的矛盾以及群众误解的后顾之优，二是积极鼓励有条件的村社实施自主开发。三是利用留地安置指标兑换农民公寓三产用房。四是通过留用土地项目的规划布点使得土地留用与征地项目脱钩。

(四)解决村级干部激励约束机制问题。通过留地安置，农村集体经济组织将会掌握大量的城市土地资源，需要进行集体所有制之下的产权重构，明确农村集体资产产权、明确集体资产的范围和内容在明确股权设置的基础之上，完善股东代表大会制度，推进股份经济合作社改革，探索股权设置改革办法，推进经济职能和社会职能分离，积极建立现代企业制度。并且，随着股份经济合作社向现代企业制度转型，逐步打破社区封闭性，消除由于实行留地安置政策形成的新的二元社区结构。

(五)制订留用土地房产使用和转让的政策规范。留用土地属性应当成为国有土地，同时留用土地之上的房产产权主体应是村级经济组织。对于开发村级留用土地的合作方所持有的部分可以按照规划批建的最小产权单位分割转让和销售。同时，加大留用土地项目“上市”监管，防止由于隐瞒留用土地项目的真实身份进行房产买卖，避免因为一些购房者因政策规定无法办理产权证而与开发企业对簿公堂，影响社会和谐稳定。

(六)履行留用土地开发和收益分配的程序要求。明确留用地是全体村级集体经济组织成员的财产，确保留用地开发使用和收益分配公开和透明。一是构建村民(股民)利益表达的机制，提高村民代表会议的质量。二是探索民情恳谈会的制度化和体制化路径，详细听取村民的意见和建议。三是建立和完善村务(社务)民主决策的运行机制，凡是涉及留用地开发和收益分配的重大事项必须经过“议题提出、受理、协商、民情恳谈、村民(股民)代表表决、公开”六个步骤。

[1]华生.城市化转型与土地陷阱[M].上海：东方出版社,2013.

[2]吴建瓴、蒋青、刘茜.土地财政与经济高速增长[J].经济体制改革，2014(9).

[3]刘宪法.“南海模式”的形成、演变与结局[A].北京天则经济研究所.中国制度变迁的案例研究(土地卷)[C].北京：中国财政经济出版社，2011.

[4]王如渊、孟凌.对我国失地农民‘留地安置’模式几个问题的思考[J].中国软科学，2005(10).

[5]曹正汉.弱者的产权是如何形成的? ——中国被征地农民的‘安置要求权’向土地开发权演变的原因[A].北京天则经济研究所.中国制度变迁的案例研究(土地卷)[C].北京：中国财政经济出版社，2011.

(责任编辑：李贝贝)

2016年浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心立项课题(ZX18005)。

F323.2

A

1243(2017)02-0039-005

作者：姚如青，杭州行政学院市情研究副研究员，主要研究方向:城市经济学和制度经济学。邮编：310024