权力清单制度的法律效力

【摘要】我国地方政府权力清单的推行仍然是政策性文件为先导的制度创新，它的编制目前没有法律层面的明确授权，而赋予权力清单以法律效力是保障其长期稳定的必经之路。将原则性与灵活性相结合、程序与实体相结合，通过行政法这一部门法来赋予权力清单制度确定力与约束力。

【关键词】权力清单；法律效力；行政法

一、赋予权力清单法律效力的必要性

首先，权力清单的法律约束力是保障其目的得以实现的唯一出路。我国推行政府权力清单制度的初衷是对现行法律规定的政府各部门所享有的各项权力进行清理，进而形成清单目录，最后的目的在于运用权力清单这一形式规范地方政府及其职能部门的各项权力。而权力清单制度拥有法律约束力乃是这一目标能够得以实现的前提，因为如果权力清单失去此种法律效力，那么关权力的这只铁笼子也就形同虚设，政府行政权力可以出入自由，也就会不可避免地产生权力滥用的现象。就我国目前已出现的权力清单来看，各级地方政府及其职能部门都公开承诺会完全依照清单给出的权力和程序来进行依法行政，清单没有列入的事项一概不会实施。但是只有这种承诺是远远不够的，权力清单仍然只是一张空头支票。另一方面，如果我们赋予权力清单法律效力，违反清单者就必然需要承担法律责任，而且这种责任的方式、范围可以得到更加明确的设定。因此，赋予权力清单以法律强制力，使地方政府不得不严格依清单行事，提高政府治理法治化的水平。

其次，赋予权力清单法律效力是保障其长期稳定推行的必要手段。不可否认，权力清单制度在我国目前政府法治实践中是一个较为混乱的问题，不同地方、不同政府部门甚至于不同层级的行政机关在构造权力清单是有着不同的方式和方法，如此巨大的差别使得我们必须通过法律的形式来规范权力清单的编制，用法律规范所具有的独特作用来弥补政策与道德的不足。法律效力是法律从规范的静态逐渐走向动态的内在动力，法律效力的缺失不只是对发挥地方政府权力清单的作用有所不利，而且有可能会让整个权力清单的推行变得徒劳无功。

二、权力清单制度的行政法构造

1、实体规则与程序规则相结合

权力清单制度的行政法构造既不是一个单纯的实体问题，也不是一个简单的程序性问题，而是实体与程序的结合。从静态上来看，权力清单中的权力本身就具有实体属性，它明明白白地告诉了大众政府具有哪些权限和功能。另一方面，行政权力怎样发生作用，以及发生作用的方式方法等程序问题，也必须在权力清单中得以体现。

法治的基本功能是控制政府的行政权，从控权方式上来看，传统的方式主要是利用行政组织法控权，而现代法治则更加注重运用程序法控制行政权。所以，权力清单不应只是注重罗列行政主体的权限，还应该重视各项权力运行的具体流程与程序，对每一项权力制定明确、详细的流程图，并将流程图公之于众，使行政主体不得随意选择行为的方式、方法和步骤，从源头上制止行政权的滥用。“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性”。由此可见，权力清单可以规制行政程序，在一定程度上，权力清单制度可以弥补行政程序规制的不足。所以，权力清单的制定者要将行政机关内部上下级之间、平级之间的职责与权限划分清楚，使清单中的内容既具有丰富的实体权利与义务，又拥有程序方面的规定。

2、羁束性与裁量性相结合

为了约束行政权这一目标的实现，有必要明确行政主体的权限。然而，在我国法律、法规等已经成千上万，相关授权更是纷繁复杂，加之法律在立法过程中一般是宜粗不宜细，法律法规在制定过程中的模糊性和原则性在一定程度上变相给予了行政机关在执法中的自由裁量权。行政法的侧重点是羁束的权力行使还是自由裁量的权力行使长久以来就是极具争议的问题，美国学者施瓦茨就曾经指出：“行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”这一观点表明行政法的核心功能在于控制行政自由裁量权。权力清单制度通过对行政主体享有的行政职权进行梳理，明确划定政府行政职权的范围，将法律、法规的原则性规定和概括性规定予以细化，不仅使行政机关更明晰自己的权责，还让行政相对人能比较通俗和直接地了解到行政权的范围与内容。

在我国的行政法中，除了裁量性的权力规定之外，还有大量的羁束性条款存在。正如张家洋先生所言，在依法行政的原则下，行政机关行使职权应以法规为依据，法无授权即禁止；然而行政事务的内容及其广泛和复杂，客观情势经常发生变动，法律的数量毕竟有限，而且法律因其本身存在局限性，对于各种不同的情况，很难一概而论。所以，法律赋予行政机关以裁量权，用来弥补法律的局限性，提高法规的适用能力，使行政机关能够本着所享有的权利去执行行政事务，决定事务的轻重缓急，提高行政效率。随着我国政府法治化的不断推进，构造权力清单时应当将羁束性与裁量性予以有机结合，运用相应的裁量规则，通过列举上限和下限的方式使行政权行使的幅度尽可能压缩。

3、原则性与灵活性相结合

不同层级的国家行政机关行使着不同的国家权力，而且行政权的行使与具体的行政过程紧密地结合在一起，不同的行政管理或執法过程行使着不同的行政权力。这些种种原因使我们很难从理论上将行政权的概念界定清楚，在行政执法和做出行政行为时更加难以对每一种行政权力都有一个准确的把握。而政府权力清单，就是要对行政权在不同状况下的或者不同层面上的概念做出清晰界定，通过采取原则性与灵活性相结合的方式，使具体行政行为中行政权的行使既具有内涵上的共识，又具有外延上的相对确定性。

政府在推进权力清单制度时都普遍面临着如何制定、公布、监督等问题，同级别的地方政府在权利类别、权力数量等方面存在较大的差别。从统筹推进、统一规范的角度看，中央层面及上级政府的统一设计、指导非常必要，上级部门可以加强对整体推进的前瞻性、系统性研究，总结整理成熟的经验，研究制定具有高度操作性的改进措施，増强权力清单制度的配套性和协调性。同时，各地的制定程序、清单目录等稍有不同是情理之中的。略有不同是必然的，但是这种差异性必须控制在行政法治的合理范畴之内，保证权力清单略有差异但求同存异。

三、结语

权力清单的法律效力问题是研究权力清单制度的逻辑起点，只有通过行政法构造的方法赋予其法律效力，才能把其所具有的控制行政权的效能发挥到极致。针对目前权力清单既不是法，也不是规范性文件的尴尬境地，有必要将其与我国行政法治紧密结合起来，通过修改行政组织法、完善行政管理法，对地方各级政府及其工作部门的权力进行梳理，明确权力清单的法律地位，促进法治政府建设。

【参考文献】

[1] 欧内斯特·盖尔霍恩， 罗纳德·M·利文. 黄 列， 译. 行政法和行政程序概要[M]. 北京： 中国社会科学出版社， 1996：2.

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[3] 张家洋. 行政法[M]. 台北： 三民书局， 1998：585-586.

【作者简介】

雷桑（1993—），女，江西九江人，赣南师范大学政治与法律学院2014级马克思主义法学硕士研究生，主要研究方向：理论法学、马克思主义法律思想。