浅议如何加强对宏观经济政策执行情况的审计监督

罗洋

摘要：一系列事关中国经济发展方式转变的宏观经济政策，能否達到预期的政策目标和政策效果，关键在于它们能否得到广泛的认同和强有力的贯彻执行。但目前，“上有政策，下有对策”的现象屡见不鲜，影响了宏观经济政策的效果，原因之一就是缺乏对政策执行主体的监督。因此，作为综合性经济监督部门的政府审计机关，其职能作用的充分发挥显得尤为重要。本文围绕审计部门的职责，就如何促进宏观经济政策措施有效执行进行了阐述。

关键词：宏观；经济政策；执行；审计

宏观经济政策是国家为了增进社会经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施，是为了达到一定的经济目的而对经济活动有意识的干预。当前，我国为了实现经济发展方式转变制定了一系列宏观经济政策，这些政策能否有效执行，关系到经济发展方式转变的最终效果。

自1982年我国恢复建立国家审计制度20多年来，各级国家审计机关认真履行《宪法》赋予的神圣使命，不断开拓进取，审计工作积累了许多宝贵经验，初步形成了具有中国特色的审计监督制度。审计监督在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障国民经济健康发展等方面发挥着重要作用。尤其是近年来，审计工作自觉地融入经济社会发展大局，有力地促进了中央决策部署的贯彻落实。各级审计机关把促进经济平稳较快发展作为重中之重的任务，在所有的审计项目中，进一步深化对重大政策贯彻执行情况的跟踪审计和调查，各项审计都重点关注了中央政策的执行情况和实施效果。根据审计署的部署，近年来审计工作的首要任务便是加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进中央重大经济方针政策贯彻落实到位和目标实现。因此，无论是当前还是今后，都迫切需要加强对宏观经济政策执行的审计监督，实现经济发展方式加快转变的目标。

一、宏观经济政策执行中审计应关注的重点

（一）加强对宏观经济政策执行情况的审计，促进各项决策部署落实到位。

加快转变经济发展方式涉及到市场、社会、资源、环境和民生等多个层次和方面，必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。实现这一重大调整，除了借助市场这只“看不见的手”发挥配置资源的基础性作用外，也需要政府这只“看得见的手”进行有力调控。从这些年的审计情况看，由于各地区的主体功能定位不明晰、经济发展的协调补偿机制缺失，区域间、行业间的重复建设与产能过剩问题，已成为长期困扰我国经济发展、制约经济发展方式转变的难题。解决这一问题的根本出路就是以主体功能区建设为切入点，根据各地的资源禀赋、环境承载能力、开发密度和发展潜力，做好区域功能分工，发挥各地的比较优势，推动宏观经济政策从过去以支持重点地区发展为主向支持主体功能区建设为主转变，大力发展特色经济。今后审计监督的重点要放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，高度关注国家经济结构和产业结构调整的趋势和走向，及时揭露和查处在贯彻各项决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。同时，继续加大对宏观调控政策措施执行情况的跟踪审计力度，关注政策执行中出现的新情况和新问题，确保中央决策和部署落实到位。

（二）加大对体制机制性问题的揭示和反映力度，推进深化改革、完善法治和健全责任追究制度。

从近年来的审计情况看，财税、金融、投资等方面存在的体制性障碍和制度性缺陷，是影响我国经济发展的深层次原因。以财税体制为例，现行分税体制使得事权与财权不完全匹配，地区间财力不够均衡，基本公共服务供给水平差距较大，由此导致相应的政策执行和落实不到位，影响了政策导向作用的发挥和政策的实施效果。为此，在审计中，要始终坚持从制度安排入手，从宏观和全局的角度，去认识和审视审计掌握的情况，去分析和反映审计发现的问题，去研究和揭示政策、制度和管理中的问题和漏洞，提出深化改革、规范管理和健全制度的建议，促进完善加快经济发展方式转变的体制机制。同时，还要进一步深化领导干部任期经济责任审计，促进领导干部树立科学的政绩观，严格守法守纪守规守责，严格依法行政，严格按程序办事，推进健全适应科学发展要求的干部考核评价机制和责任追究制度。

（三）加强对重点民生工程和资金的审计监督，促进经济社会协调发展

民生问题既是经济社会发展的目标，也是经济社会发展的动力。从这些年的审计情况看，一方面，我国的工资在国民收入初次分配中所占比重较低；另一方面，在关乎民生的社会福利、医疗卫生、住房和教育等领域的支出占财政支出的比重偏低，导致内需拉动乏力，看病难、上学难、安居难等一系列民生难题相互交织。同时，因政策制度不够配套，很多地方出现了涉及民生的补贴资金大量结余和民生问题比较严峻并存的状况。促进这些矛盾和问题的解决，是今后一个时期审计关注的重点。要进一步加强对“三农”、教育、卫生、文化、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督，揭示和反映落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题，还要关注转移支付资金分配分散、使用效益不高等问题，规范资金管理和运行，促进各项惠民政策落实到位，推动社会福利、医疗卫生、住房和教育等民生领域的改革。

（四）加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化。

提高自主创新能力是优化产业结构的中心环节，是推动经济发展方式转变的根本动力。从审计情况看，一些企业忽视对自有品牌、技术等国有权益的必要保护，缺少对核心技术和关键部件的消化掌握，内生技术能力没有得到实质性提升，自主创新能力和引进消化吸收能力不足；一些地方的科技经费投入在总量、结构、管理使用和效益等方面还存在着很多问题，不完全适应当前经济形势和科技发展的需要。今后一个时期的审计工作，要以企业审计为依托，加大对科技及自主创新等方面投入的监督力度，着重关注企业自主创新能力建设，推动企业加强技术改造、淘汰落后产能，推进结构调整和产业升级；注重揭示制约企业自主创新能力提升的体制、机制性问题，推动企业根据发展战略和市场需要，做大做强主业，增强竞争力。同时，在财政、金融等审计中，积极关注财政政策、税收政策和金融政策对企业自主创新和产业结构调整的扶持力度和政策措施落实情况，促进形成有利于企业自主创新的财税和金融环境。

（五）加强对节能减排和生态环境保護的审计监督，促进生态文明建设。

近年来，我国环境治理和生态保护取得明显成效，但生态环境总体恶化的趋势没有根本扭转，资源消耗偏高，环境压力加大，对经济社会发展形成一定制约。从资源环保审计情况看，有的地方产业结构不合理、经济发展方式粗放，污染环境、非法征地、越权审批、违规出让土地和矿业权等问题有禁不止；一些地区的环保部门监测能力较弱，环保统计数据失真，给有效治污带来了一定困难。对这些问题进行及时有效监督，已经成为审计工作的又一重要领域。要加大对节能减排和生态环境保护的审计力度，关注节能减排资金使用及重点行业执行节能减排政策情况，促进落实节能减排目标责任制，推动完成节能减排任务。在财政、金融、企业和经济责任等审计中，都要加大对节能减排、环境保护相关内容的审计，促进完善资源性产品价格形成机制，提高资源利用效率。同时，通过揭示制度不健全和标准不合理等问题，促进完善有关资源节约、环境保护的法律法规和相关制度。

（六）加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全。

在转变经济发展方式过程中，必须加强风险监管。国际金融危机带给我们的最大、最直接的教训就是对风险监管的忽视。在审计工作中，要进一步增强忧患意识和责任意识，高度关注经济转型过程中可能出现的各种风险和问题，保障经济社会健康安全运行；更加关注政府性债务问题，促进有效防范和化解潜在财政风险，深化财政体制改革；更加关注银行信贷结构和资产质量，促进防范受宏观经济波动和企业经营周期影响而可能出现的系统性金融风险，维护金融稳定；更加关注因决策不科学、不合规、管理不严格导致国有资产流失的问题，维护国有资产安全和市场经济秩序；更加关注企业执行“走出去”战略的经营情况、财务状况、运行情况和内部管理模式，维护境外国有资产安全；更加关注在土地征用、拆迁安置、企业改制、环境保护以及工程建设等方面存在的突出问题和薄弱环节，防范可能引发的社会不稳定因素。

二、审计工作必须努力做到与时代要求同步。与经济发展相适应。不断提高审计能力。

（一）更新审计理念，努力发挥建设性作用。

要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务，科学选择审计项目，合理确定审计重点，使审计监督更加切合转变经济发展方式的要求。要坚持批判性与建设性相结合，在依法严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时，更多地从维护国家经济安全、保障经济社会健康运行、推进民主法治建设的宏观层面发挥审计的建设性作用，更多地从制度、体制和机制方面着眼，揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进建立和完善有利于经济发展方式转变的体制机制。

（二）转变审计方式，将真实合法性审计与绩效审计融为一体。

要坚持从财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面，全面监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性，切实提高审计监督的实效。

（三）创新审计方法，提高审计工作的现代化水平。

要树立先进的思想观念，运用先进的组织管理方法和手段，积极探索信息化条件下的审计工作方式，大力推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计，使审计工作逐步实现由传统审计方式向现代审计技术方法的转变。

（四）提升审计能力，打造新型专业化队伍。

要坚持以能力建设为核心，不断优化队伍结构，提升整体素质，着力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手，打造一支素质高、业务精、作风硬，能够适应经济发展方式转变要求的新型专业化审计队伍。