落实供销社集体财产所有权主体促进供销社改革发展

王俊华

一、供销社及社属企业出资主体的现状及问题

供销社到底是怎样的单位？这是一个貌似简单却令人困惑的问题。从上海市供销合作总社的工商登记信息来看，好像很明确：集体所有制企业法人。但是真那么简单吗？仔细看会发现一个很有趣的问题，上海市供销合作总社的出资主体也是上海市供销合作总社，也就是说企业是自己的股东。那么再来看看，上海市供销合作总社所属的区县社的股东登记情况。上海市18个区县供销社中三家的工商登记出资主体为上海市供销合作总社，而市社账面及工商登记税务登记资料中并无出资记录；6家登记为自身出资，情况与市社一样，另外3家企业登记出资主体为市或所属区商委，其他的区县社虽然登记股东为其他企业，但却是其自身所投资的企业。所以认真追究的话，市社及区县社的工商登记与公司法的规定存在着一定的抵触。那么这种情况是因为上海市供销社系统较早地脱离政府序列原因造成的吗？恐怕未必，其他的省级供销社的身份也都存在着模糊之处。甚至严格按照国有资产界定的有关规定，由作为政府部门或事业单位的省级供销社出资设立的企业，应该被确认为国有企业而非集体企业。

让我们从上海市供销合作总社的历史沿革来看看，到底是如何演变到今天的现状的。1950年初，组建成立上海市供销合作总社，同年底，成立了上海市合作社联合社。1958年10月，上海市供销合作经济组织被撤销，原服务职能并入上海市第一、二商业局（集体所有制转变为全民所有制）。 1962年7月，恢复建立上海市供销合作社和郊区基层供销合作社，重新发挥供销合作社扩大城乡物资交流的作用。 1966年，受“文革”影响，供销合作社事业遭受严重破坏，1971年上海市供销合作社再次被撤销。1978年6月，经上海市委、市政府批准恢复重建上海市供销合作社。1982年，上海市供销合作社实行体制改革，由全民所有制转变为集体所有制。1989年，上海市、区县两级供销合作社退出政府序列。2007年10月，上海市供销合作社实行理事会制。2012年5月，上海市供销合作社设立监事会。

现在问题出现的原因清楚了，上海市供销社经历了从集体所有制单位到政府机关、全民所有制单位，然后重新成为集体所有制单位，几经撤并重新从全民所有制变更回集体所有制。由于供销合作社在计划经济体制下承担了一定政府职能，其组织机构先后多次与国有商业合并，资产性质也几经改变，当初的社员群体也发生了很大改变，这些原因都导致今天对供销合作社集体资产归属的认识变得模糊不清。在这个过程中，原来的出资主体国家身份不再适合，而新的出资主体又缺位，造成了上海供销社出资主体是自身的奇怪现象。那么从国家的法律法规上能否找到供销社的出资主体呢？

答案是不能。无论是《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号），还是《国务院下发关于加快供销社改革发展的意见》乃至《供销合作社社有资产监督管理暂行办法》都只是明确了供销社对其集体财产的所有权，而供销社本身属于谁的问题并没有解决，而只是模糊地表述为“各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属企事业财产）的所有权代表和管理者”，至于理事会代表谁在行使财产权，仍然未予以明确。有关法规文件中，对于社有资产有明确的规定：社有资产，是指供销合作社控制并拥有的各种形式的资产，供销合作社对企业的各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为供销合作社所有的其他权益。但是对于社有资本缺乏明确的规定。

那么供销社没有出资主体或者是出资主体模糊的现状是否到了必须要明确的地步呢？这是现代产权制度要求使然，产权是所有制的核心。供销合作社作为合作经济组织，应当健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。社有资产只有实现从物质形态的、无限责任的向价值形态的、有限责任的转变，才能具备市场要素应有的特质，在市场经济中无障碍流动，来完成转化为“资本”的历史使命。供销社要改革发展，产权需要明晰，就如同农村改革是在明确了集体土地所有基础上的联产承包制，国企的改革是在明确了国企全民所有基础上的所有权与经营权分离。随着国家法律法规的完善，依法治国理念的深入人心，供销社的产权是系统全面改革绕不过去的一个问题。非独上海，事实上总社、其他省级社乃至各级联社本部财产的集体性与政府部门、事业单位举办资产的国有性之间存在着法理上的矛盾。

供销社出资主体不明已经给企业的经营管理带来了极大的困扰。随着市场经济的发展，企业法人财产的运营，客观上要求将企业所有权的安排具体化，对企业控制权和剩余索取权的分配作一整套制度性安排，明确谁在什么状态下实施控制、如何控制、如何分配风险和收益等问题。这就要建立一种由所有者、最高决策机构、高级执行人员（即高级经理人员）组成的组织结构，形成三者间一定的制衡关系。由于出资主体缺位，造成供销社无法形成符合公司法规定的决策机构，对企业资产运营（对外投资、企业并购等多方面）产生限制；由于所有权人缺位，供销社产生的经营收益无法象国有企业一样形成完善的收益收缴机制，供销社及所属企业形成的收益无法象国有资产一样向所有权人分配。由于所有权人缺位，缺乏符合公司法规定的公司治理结构，供销社通過资本市场直接间接融资的能力受到一定的限制。由于所有权人缺位，无法保证供销社财产不受其他部门和单位的侵占。由于所有人缺位，供销社社有资产保值增值的管理不尽完善，而只能参照国有资产有关规定执行。

供销社出资主体不明给供销社的改革造成了一定的障碍。随着国家财政扶持政策的变化，新网工程补贴等财政补贴逐步转为政府投资方式实现。国家财政资金的股权投入法理上只能作为国有资产而无法作为集体资产，而且财政资金的投入、投后管理与退出还存在如国有资产保值增值等一系列的问题。由于所有权性质不明，存在师出无名的顾虑，供销合作发展基金、历史债务解决等需要各级财政配合和投入的工作推进缓慢。供销合作社进入了新一轮全面深化改革的新阶段，既是难得的历史机遇，又是严峻的现实挑战，需要做好全方位的准备。其中一个重要方面就是要尽快确立供销社的出资主体，以适应全面深化改革的新要求。

二、从供销社资产的形成来看，产权所有人可以确定为国家（各级政府）以及作为辖区范围内的农民整体

从供销社财产的来源来看有以下几方面：一个是社员股金。社员股金是建国也是建社初期供销合作社资金的主要来源，入股者主要是农民，初期虽然每个农民入股金额不多，但入股面大，股金总额占供销合作社资金比重较大。但随着时间的推移，目前在社有资产构成当中，社员股金所占比重非常少，从上海供销系统来看，市社、区县社的社员股金已经清退完毕。二是国家优惠政策扶持，主要是各级政府为帮助供销社发展无偿划拨国有土地以及给予各种政策支持和财政补助。如计划经济时期，供销合作社一直享受国家专营政策，如拥有农资、棉花、日杂、烟花爆竹、农副产品收购专营权等；现阶段，如“新网工程”专项资金、农业综合开发供销合作社专项资金等。三是经营积累，它在资产构成中占有绝大部分，情况也比较复杂。既有农民社员原始股金所成的积累，也有国家优惠政策的收益和各级政府的扶持，还有广大职工的长期劳动积累。四是上级社的投入和支持、接收捐赠和资助資金等。

根据国有资产界定的有关文件规定，凡是国家机关及国有企业单位创办的或者所属的事业单位，其占有使用的资产全部属于国有资产；非国家机关及非国有企业单化创办的事业单化，凡是由国家投入的资产属于国有资产。国家对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归国家所有。那么是否就可以简单地把供销社的财产所有权人认定为国有呢？显然这又和国家对供销合作事业长期以来的支持的初衷不相吻合。解决的思路是可以借鉴目前国家在土地所有权制度中实行的城市土地国有，农村土地集体所有的二元制思路。

供销社的财产来源为国家（各级政府）投入以及辖区范围内的农民集体劳动积累。如果将各级政府投入视同各级政府代表辖区范围内农民集体的投入，那么供销社财产的所有权人就可以界定为辖区内农民集体，这种所有权可以称之为农有国资，由各级政府代表辖区内农民集体行使所有权。这样既解决了政府投入和历史积累的归属问题，又不与供销社集体所有的属性冲突。

三、农有国资由政府授权各级供销社管理，落实供销社出资主体

如果供销社的财产所有权可以界定为辖区范围内全体农民所有，而由政府部门代表辖区内农民集体行使所有权。那么各级政府部门就有责任落实财产所有权代表并负担起监管责任。如果可以从法理上明确供销社财产所有权，那么总社作为政府部门，完全可以担负起代表国家行使对农有国资的监管责任，而不需要另行设置类似国资委的行政部门。各地的省级供销社、区县供销社如果是参公管理的事业单位属性，也完全可以由各级政府授权代行所有权。至于类似上海市供销社这类已经进行企业化改造的单位，则可以由当地政府授权国资委代为管理。我国的国有资产管理已经形成了较为完善的管理体系和法律、法规，明确了供销社财产所有权为农资国有之后，完全可以参照有关国有资产的管理与考核方式，从而提高供销社资产的管理水平。

明确了供销社财产所有权为农资国有之后，有助于供销社系统完成从计划经济管理理念到市场经济管理理念的转变。从管资产发展为管资本，其性质发生了质的变化。资本投入产出的运营，必须遵循市场经济的规律，牢固树立向市场要资源、向市场要规模、向市场要效益的观念，这对于供销合作社彻底摒弃计划经济的影响，实现思想转轨、体制机制和经营转型意义重大。

长期以来，各级供销合作社的所属企业大多是按行政区建立的，不适应横向经济联合发展的需要。明确了供销社财产所有权为农资国有之后，打通了全国、各省市间社有企业间投融资的限制，明确了供销社财产所有权为农资国有之后，为发展横向经济联合，改革经营体制提供了可能性，可以实现跨部门、跨地区的多形式、多层次的横向经济联合，发展多种流通方式，也为社有企业公司化改造乃至引入社会资本清除了法理上的障碍。明确了供销社财产所有权为农资国有之后，可以完成社有资产从封闭运行到社有资本参与和支配社会资本的转变。长期以来，由于供销合作社出资主体不明确，无法发挥供销合作社社有资产作为市场要素的功能，资产带有浓厚的计划经济的色彩，缺乏法律保障。随着出资主体的明确，通过工商注册登记等方式取得合法地位，可以平等地与社会资本相融合，既可以“走出去”，也可以“引进来”，推动了社有资本新的实现形式。

明确了供销社财产所有权为农资国有之后，解决了经营积累的分配问题。根据资本的来源与属性，供销社以及社属企业产生的经营收益可以逐级分配，作为农有国资产权代表的供销社也可以对收益进行二次投入和分配。参考国有资产收益收缴的有关规定，可以完善供销社社有资产收益的收缴制度，从而对政府的投入形成良好的回馈机制，当然为了体现这部分国资的农有性质，完全可以将收缴的收益定向使用于相关区域内涉农财政支出和农村、农民的社会福利支出，从而充分体现供销社的集体属性和国家指导、扶持下的合作属性。

综上所述，定性供销合作社产权出资主体为农资国有，实现社有资产向社有资本的转变，在理论上存在合理性，在实践上具备操作性，而且对供销社综合改革具有积极作用。（编辑/可敬）

（作者系经济学硕士，现为上海市供销合作总社财务总监）