提高思想认识 找准工作重点 深入推进农业供给侧结构性改革

张勇

新年伊始，我们召开全国发展改革系统农村经济工作会议，总结一年来的工作，贯彻落实中央经济工作会议、中央农村工作会议和全国发展改革工作会议关于“三农”工作的部署安排，按照中央一号文件的要求，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村新动能。

一、充分肯定2016年农业农村发展改革取得的显著成效

过去的一年，面对经济下行压力加大、大宗农产品市场价格低迷、自然灾害多发重发等严峻挑战，农业农村继续保持稳中有进、稳中有新的良好态势。农业结构调整稳健起步，粮食总产量12325亿斤，为历史上第二个高产年。玉米面积调减、大豆面积增加好于预期，农产品供给充裕。新产业新业态蓬勃发展，农业新型经营主体大量涌现，工商企业到农村投资兴业热情高涨，农民工、大学生等返乡创新创业蔚然成风。农民收入保持稳定增长，2016年农民人均可支配收入12363元，实际增长6.2%，增速继续高于城镇居民。农村民生持续改善，水电路气信等基础设施加快建设，人居环境整治力度加大，基本公共服务水平提升，脱贫攻坚取得积极进展。农业农村改革继续深化，农村集体产权制度改革深入推进，土地“三权”分置办法出台实施，玉米收储制度改革实现重大突破，农业补贴政策改革不断深入，农业农村发展活力持续增强。农业农村发展的良好态势，为稳物价、惠民生奠定了坚实基础，为实现“十三五”经济社会发展良好开局提供了有力支撑。

总结这一年，我们发展改革系统重点抓了以下工作：

一是综合施策调结构。强化政策引导，改革玉米收储制度，完善稻谷和小麦最低收购价格政策。加强规划指导，制定《农村经济发展“十三五”规划》、研究起草建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见。加大资金支持，加快主产区粮食、糖料蔗等生产基地建设，扶持现代种业发展和标准化规模养殖。

二是多轮驱动促增收。启动实施农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程，安排专项建设基金支持融合园区和项目建设。继续开展新型城镇化综合试点，启动特色小镇培育工作。支持农民工等人员返乡创业，加快农村电子商务、冷链物流等发展。出台完善支持政策促进农民持续增收的若干意见。

三是退治结合转方式。编制印发《耕地草原河湖休养生息规划》，实施退耕还林、退牧还草、退田还湿等工程，退出超载的生产能力。加强农业环境突出问题治理，加强天然林保护、重点防护林体系等重大生态工程建设，大力实施重点区域山水林田湖综合治理，印发三江源等国家公园体制试点方案，增强农村的生态功能。

四是加大投入补短板。统筹安排中央预算内投资和专项建设基金，加大农业农村投入。重大水利工程新开工21项，超额完成《政府工作报告》确定的任务。形成扎实推进高标准农田建设的意见，全国新增高标准农田8000万亩以上。实施农村饮水安全巩固提升、电网改造、扶贫公路、危房改造等工程，支持农村社会事业和公共服务设施建设，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度。

五是攻坚克难推改革。黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试点进入第二阶段。积极推进国有林区和国有林场改革，浙江等6省国有林场改革试点顺利完成。积极推进农林水利投融资体制机制改革，优化专项设置，简化审批程序，开展投资精细化管理试点，推进水利、农业、林业领域政府与社会资本合作试点，开展不同层次的涉农资金统筹整合试点。起草上报《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》。

一年来，我们坚持从全局和政治高度把握“三农”工作，切实增强使命感、责任感，主动作为，积极谋划，努力保障粮食安全、生态安全、水安全；我们坚持议大事谋大事，整合投资用于全局性战略性重大工程建设，着力推进农业农村转型升级，促进农民收入持续增长；我们坚持创新工作方式方法，加强纵向联动、横向联合，健全工作机制，形成工作合力，推动各项工作落到实处。应该说，2016年我们发展改革系统的“三农”工作，思路有创新，成效更显著，为稳住农业农村这个“基本盘”作出了积极贡献。

二、深入贯彻中央决策部署，准确把握推进农业供给侧结构性改革的总体要求

2017年是推进供给侧结构性改革深化之年，也是党的十九大召开之年，做好农业农村工作具有特殊重要意义。习近平总书记强调，深入推进农业供给侧结构性改革，是供给侧结构性改革的重要一环，要适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。中央农村工作会议明确提出，当前和今后一段时期，要把供给侧结构性改革作为“三农”工作的主线。我们要充分认识推进农业供给侧结构性改革的重要意义，深刻理解其内涵要义，结合农业发展实际和农业产业特点，创造性地开展工作，切实把改革引向深入。

（一）充分认识推进农业供给侧结构性改革的重要意义

推进农业供给侧结构性改革，是解决农业农村发展中问题的客观要求。

一是农业农村发展动能不足，农民收入增速明显放缓。随着经济发展进入新常态，农产品价格下行压力增大，务农收入增长空间受限。随着二三产业结构调整和转型升级加快，外出农民工数量、收入增速回落。财政收入增速下降，農业“黄箱”支持等也面临上限制约。促进农业农村发展和农民增收的传统动力正在衰减，而挖掘培育新动能还需要一个较长的过程。

二是农产品供给不适应需求变化，结构调整难度大。农产品数量、质量、安全方面都存在结构性问题，比如玉米供大于求、粮食去库存压力大，与此同时大豆产需缺口巨大、奶粉等大量进口。随着国际农产品价格大幅下跌，近年来我国农产品进口大幅增加，关税配额“防火墙”的功能不断减弱，农业面临的国际竞争压力前所未有。农业结构调整势在必行，但具体往哪调、怎么调，还有许多现实问题需要破解。

三是资源环境约束加剧，促进农业绿色发展的任务更加艰巨。我国人均农业资源相对不足，长期以来农业资源过度开发利用，经济社会发展与生态环境保护的矛盾突出。而以追求数量为主、粗放型的农业发展方式，进一步加剧了资源环境压力。加强资源保护与修复，推进农业可持续发展，任务极其艰巨。

四是深化农村改革，推动城乡协调发展任重道远。虽然农村面貌发生明显变化，但农业发展仍面临着市场机制作用发挥不充分、支持政策体系不完善、资源要素未充分激活等体制机制矛盾。完善体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，既是推进农业结构性改革的重要内容，也是一项关系全局、关系长远的战略任务。

现阶段我国农业发展中面临的主要矛盾，主要集中在供给侧，主要是结构性、体制性问题。推进农业供给侧结构性改革，不仅是矫正农业资源要素配置扭曲，让农产品生产更好适应市场需求变化的必然要求，也是推进农业农村转型升级、培育农业农村发展新动能的现实需要。对此，习近平总书记明确指出，“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。我们要进一步增强责任感紧迫感，从供给侧入手，在体制机制创新上发力，加快推进农业结构调整和农业发展方式转变。

（二）深刻理解农业供给侧结构性改革的内涵要义

推进农业供给侧结构性改革的过程，就是探索中国特色农业现代化道路的过程。今年的中央一号文件，对农业供给侧结构性改革的概念作了全面阐述，就是要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。

应该说，农业供给侧结构性改革不同于一般意义上的结构性改革，既要考虑数量的平衡，也要实现品质的提升；既要调整结构、调整布局，又要转变方式、创新机制，是我国农业农村发展思路的一个重大转变。

首先，提高供给质量是主攻方向。核心是增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。要坚持质量兴农，在“优质专用”、“特色个性”上下功夫，不断增加绿色、优质农产品供给；坚持科技强农，推进科技创新，促进农业、加工业、科技的深度融合；坚持效益惠农，创新经营方式，促进一二三产融合发展，全面提高农业整体效益，让农业成为有竞争优势的产业。

其次，满足市场需求是最终目的。从近年来我国粮食库存和进口规模同时扩大的情况看，我国粮食库存过多的问题，不在“数量”，而在“结构”和“品质”，在市场竞争力不高。近年来我国居民食品消费结构加快升级，要坚持市场导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠市场手段动员要素、优化配置、提升效率。特别是要适应市场需求的变化，统筹调整农产品结构，既要有效调减过剩农产品，又要及时补上供不应求农产品，增加有效供给。

第三，促进农民增收是核心目标。农业经营效益是否提升、农民收入是否增加，是检验农业供给侧结构性改革成效的重要尺度，也是推动改革的持久动力。农业供给侧结构性改革改得成不成功，要看供给体系是否优化，效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得到實惠。要通过农业供给侧结构性改革，有效提升农业综合效益，努力保持近年来农民收入较快增长势头。

第四，实现绿色发展是基本要求。绿色发展是当代社会经济发展的必然要求。农业本身是生态系统的重要组成部分。要确立发展绿色农业就是保护生态的观念，将“山水林田湖”作为一个整体进行保护，系统修复，综合治理，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。要顺应群众关切，狠抓农产品标准化生产，提高农产品质量安全水平，不断增强农业的生态功能。

第五，深化改革是根本途径。推进农业供给侧结构性改革，破解小生产与大市场的矛盾，破解资源要素的瓶颈制约，都需要大力推进体制改革和机制创新。必须加快完善农产品价格形成机制，大力发展多种形式适度规模经营，激活农村各类资源要素潜力，解放和发展农村生产力，形成更有效率、更有效益、更加可持续的农业供给体系。

（三）全面把握推进农业供给侧结构性改革的主要任务

当前，深入推进农村供给侧结构性改革，核心是抓好农业供给侧结构调整和深化农业农村改革两个方面的工作。

关于农业供给侧结构调整，重点是六个方面：一是要按照“稳粮优经扩饲”的总体思路，围绕满足人民群众多层次、多样化的消费需求，统筹调整农产品种养结构，提高农产品品质，优化产品结构。二是加快发展土地流转、土地入股以及服务带动等多种形式的适度规模经营， 优化经营结构。三是立足资源禀赋和区位优势，进一步明确区域发展定位和主攻方向，以主产区为重点建设好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，优化区域结构。四是适应农业由量到质转变的大趋势，调整农业科技创新方向和重点，创新农业技术体系和技术路线，调动科技人员的积极性，加快农业科技创新。五是通过发展农产品加工流通，加快延伸农业产业链，开发农业多种功能，培育农村新产业新业态，促进农村产业融合发展，优化产业结构。六是推行绿色发展方式，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的治理到位，促进农业可持续发展。

关于农业农村体制机制改革，重点是五个方面：一是推进粮食等重要农产品价格形成和收储制度改革，让价格真正释放出反映市场供求关系的信号；二是深化农村产权制度改革，盘活农村资源要素活力；三是改革财政支农投入使用机制，提高资金使用效益，更好发挥财政资金的“撬动”作用，完善农业补贴制度，增强指向性、精准性和实效性；四是加快农村金融创新，把更多的金融资源引向农业农村；五是健全农村创业创新机制，鼓励各类返乡下乡人员创业创新，活跃农村经济。

还需要特别强调两点：第一，推进农业供给侧结构性改革，决不意味着可以忽视粮食生产，要始终绷紧国家粮食安全这根弦，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地，持续加强粮食综合生产能力建设，防止粮食生产出现大的滑坡。第二，推进农业供给侧结构调整，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但这并不意味着政府要放松宏观调控、削弱对农业的支持保护。与之相反，推进农业供给侧结构性改革，很多举措都离不开政府投入的引导和支持。要切实处理好政府与市场的关系，政府要在加大投入力度、强化政策引导、创新支持方式、创造良好市场环境上下更大的功夫。

三、进一步明确发改系统工作重点，扎实推进农业供给侧结构性改革

中央经济工作会议深入分析了当前我国经济发展面临的形势，对全年经济工作作出了全面部署。总体判断，当前世界经济仍将处于缓慢复苏的进程中，但复杂性、不稳定性、不确定性将进一步凸显，保护主义“逆全球化”思潮明显上扬。从国内看，经济稳定运行的基础还不牢固，区域和行业走势持续分化，经济下行压力依然较大，困难和风险不容低估，特别是结构性矛盾突出，有效需求增长乏力，实体经济困难较多。综合考虑国内外形势，中央强调要坚持稳中求进工作总基调，强调宏观经济政策要保持连续性稳定性，并加强各类风险防范和处置。

我们发展改革系统要切实把思想统一到中央对形势的科学判断上来，把行动统一到中央的决策部署上来，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，紧紧围绕推进农业供给侧结构性改革这条工作主线，找准定位、抓住关键，切实加快结构调整步伐，加大农业改革力度，推动社会主义新农村建设取得新进展，农村全面小康建设迈出新的步伐。重点要推进以下五个方面的工作：

（一）推进农业结构调整取得新进展

要在巩固去年农业结构调整成果的基础上，在优化布局、提高品质、提升效益上下更大功夫。一是着力调整产品结构。以玉米结构调整作为突破口，深入推进农产品种养结构调整，引导农业由“生产导向”向“市场和消费导向”转变，促进粮经饲协调发展。二是进一步优化农业区域布局。立足比较优势，启动粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作，率先在优势产区划定大豆、棉花、油料和糖料生产保护区，确保一定的自给水平。推动制定特色农产品优势区建设规划。三是全面提升农产品质量安全水平。把提高农产品质量放在更加突出的位置，大力推进农产品标准化生产，推动优胜劣汰、质量兴农。实施种养业循环一体化工程，支持牛羊标准化规模养殖场和规模化大型沼气工程建设，提高种植养殖废弃物综合利用水平。

（二）推进农村产业融合开创新局面

农村产业融合发展是推进农业供给侧结构性改革的重要抓手，党中央国务院领导高度重视，在去年底召开的中央经济工作会上，习近平总书记和李克强总理都作了重要指示。习近平总书记指出，要向开发农业多种功能要潜力，发挥三次产业融合发展的乘数效应，抓好农村电商、休闲农业、乡村旅游等新产业新业态，支持各类人才到农村创业。李克强总理强调，要大力发展乡村旅游、电子商务等，促进农村一二三产业融合发展。徐绍史主任高度重视这项工作。去年底，我们在贵州举办的专题培训班上，已经对今年的工作进行了部署，希望大家认真抓好落实。这里再强调一下，要切实把推进农村产业融合发展作为发展改革部门农经工作的重中之重，按照“大动作、硬措施、破瓶颈、见实效”的要求，建机制，搭平台，找抓手，切实把这项工作抓紧抓实、抓出成效。同时，要把农村产业融合发展与新型城镇化、农民工等返乡创业结合起来，加强政策衔接、工作协同，在促进产城融合、农村创新创业方面取得更大成效。

（三）推进农业绿色发展呈现新风貌

这既是推进供给侧结构性改革要解决的突出问题，也是推进生态文明建设的重要内容。现在，我国粮食等主要农产品供求关系相对宽松，这为转变发展方式创造了有利条件。要抓住难得机遇，采取有力措施，把生态修复和建设作为一个产业来抓，使之成为农业供给侧结构性改革的新亮点，推进农业绿色发展取得实质进展。今年的重点，一是促进农业可持续发展。启动实施耕地草原河湖休养生息规划，推进退耕还林、退牧还草、退田还湿。继续加大农业环境突出问题治理力度，扩大农业面源污染综合治理等试点范围，推动开展農业节水体制机制创新和示范。二是加强生态保护与修复。继续推进大规模国土绿化行动，加强京津风沙源区、岩溶石漠化区、黄土高原、西藏、青海三江源等重点区域生态屏障建设，研究启动长江经济带重大生态修复工程、永定河绿色生态廊道建设。三是抓好农村人居环境整治。推进农村生活垃圾治理专项行动，选择适宜模式开展农村生活污水治理，推动解决好农村垃圾污水乱排乱放问题。实施农村新能源行动，逐步扩大农村燃气和清洁型煤供给。

（四）推进农业农村补短板再创新成效

中央一号文件明确要求，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障，确保农业农村投入适度增加，固定资产投资继续向农业农村倾斜。由于财政收入增速下降，今年中央预算内投资总盘子很难有大的扩展，农口的投资规模，也很难有大幅提升，必须进一步创新机制，保障农业农村投入，加快补齐农业农村短板。一是在优化存量上做文章。要进一步明确投资重点，集中资金用于全局性、基础性、战略性的重大工程。今年要继续推进重大水利工程建设，加强灾后水利薄弱环节补短板，确保新开工重大水利工程15项。继续加强高标准农田建设，确保粮食生产不滑坡、能力有提高。继续加强农村水电路气房和基本公共服务体系建设。继续支持以工代赈和易地扶贫搬迁。二是在加强投资管理上下功夫。切实加强对中央预算内投资项目监管，充分利用投资项目在线审批监管平台和信息化手段，积极推进投资精细化管理。改进投资项目稽察方式和手段，对发现的问题严肃认真整改。按照中央要求，发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合，研究建立涉农资金统筹整合长效机制。三是在引导社会资本投入上想办法。通过基金、贴息、担保等途径，发挥政府投资的杠杆作用。深入推进水利、农业、林业引入社会资本试点工作，撬动社会和金融资本。这里要特别强调的一点是，加强投资和项目管理，是我们发展改革系统的基本职责，适应新形势的要求，这方面的工作只能加强，不能削弱。

（五）推进农业农村改革实现新突破

破解农业发展面临的市场机制作用发挥不充分、支持政策体系不完善、资源要素未激活等体制机制矛盾，发展改革部门要主动作为，积极推动各项改革取得实质性进展。一是深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。去年玉米收储制度改革取得了突破性进展，改革的积极效应正在显现，当前要做好防范风险的各项准备，积极引导多元市场主体入市收购，防止出现卖粮难。研究完善小麦、稻谷最低收购价政策，增加调节弹性，让价格真正释放出市场供求信号。调整完善新疆棉花、东北大豆目标价格政策。加快消化玉米等库存，科学合理确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，改革完善中央储备粮管理体制。各地特别是主产区要密切跟踪形势变化，及时反映情况并提出政策建议。二是要统筹推进农业农村各项改革。继续抓好成渝统筹城乡、黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试点，稳步推进国有林区和国有林场改革，深化集体林权制度改革、农业水价综合改革，全面推行河长制，完善粮食主产区利益补偿机制、生态补偿机制，健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制。三是要高度重视农村土地“三权”分置改革、农村集体产权制度改革等进展，密切关注农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点进展。这些改革，虽然不是发展改革部门牵头，但事关农业农村发展大局，具有“四梁八柱”的性质和意义，影响深远，我们要加强对相关问题的研究。

做好今年的“三农”工作，稳住农业农村这个基本盘，对大局稳定至关重要。我们要按照习近平总书记重要讲话和中央经济工作会议、中央农村工作会议、全国发展改革工作会议精神，主动适应新常态，落实新发展理念，开拓创新，攻坚克难，努力开创“三农”工作新局面，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！

（本文为作者在全国发展改革系统农村经济工作会议上的讲话，有删节）